进一步完善市与区县分税制财政管理体制研究完善市与区县财政体制，是市委九届九次全会和市十二届人大三次会议确定的一项重要任务，也是2005年市政府的一项重要工作。为了做好有关方案的制定工作，市财政局、市政府研究室等有关部门组成课题组，进行了专题研究。一、2000年市与区县分税制财政管理体制改革的成效2000年北京市实行了分税制财政管理体制改革，主要包括四个方面的内容：一是收入彻底分税，将税种按属地原则和同经济发展相关的程度，划分为市级固定税、区县固定税和市与区县共享税；二是保证基本需求，用规范的核定方法确定基本需求。对财力低于标准的区县给予补足，对财力高于标准的区县不予扣减；三是事权财权下移，按照推动城市管理重心下移的要求和市与区县两级政府事权的原则划分，将原由市级承担的用于区县的社会事业与市政管理方面的部分财权进行调整下移；四是完善激励调节机制，建立规范的转移支付制度。几年来的实践证明，2000年财政体制改革初步建立了一个良性的财政运行机制，对调动市与区县两级积极性，健全首都公共财政体系，促进区域经济社会协调发展，推进首都现代化建设起到了非常重要的作用。（一）促进了财政收入的快速增长，提高了市区两级政府统筹发展的能力。2000年实行分税制财政体制改革以来，我市地方财政收入年均增长%，大大超过了“十五”计划确定的年均递增10%的目标。2004年，我市地方财政收入完成亿元，比上年增长%，为1999年亿元的倍。快速增长的财政实力，极大地提高了市区两级政府统筹经济社会协调发展的能力，有力地促进了首都改革开放和现代化建设。（二）基本理顺了市区两级政府职责，实现了事权财权相对统一，提升了城市建设管理水平。改革中，按照城市管理重心下移的原则理清了市与区县的事权责任，合理界定了市区两级政府支出范围，按照“财随事走、费随事转”的原则，推进了财权事权下移，极大地调动了区县加强城乡管理的积极性，促进了城市建设管理水平的进一步提高。（三）改善了财政支出结构，促进了经济社会和城乡协调发展。按照公共财政基本原则和首都经济社会发展需要，两级政府财政支出不断向社会事业等薄弱环节倾斜。2004年，全市用于支持解决三农问题、社会保障、教育、科学、文化、环境保护、基础设施建设等公共事业发展支出的比重达到%。近两年又按照统筹城乡发展的要求，加大对郊区投入力度，财政支农资金逐年增加，有力地促进城乡协调发展。（四）加大财政内部改革，加强基础工作，提升了财政管理水平。通过加强财政信息化建设，逐步建立起公务员工资专网、公务用车专网等“财政专网”，搭建起市、区、街乡三级网络信息共享平台；加强了资金的管理和使用，使财政资金从“重分配”向“重管理和重效益”转变。同时，全市18个区县结合本区县实际情况逐步推行部门预算、国库集中收付以及政府采购等财政改革，提高了财政管理的水平。二、当前完善市与区县分税制财政管理体制面临的形势和问题2000年市与区县分税制财政体制改革，为保障全市经济社会持续协调健康发展奠定了坚实的基础。但是，应当看到，随着贯彻落实科学发展观的进一步深化，北京城市总体规划修编和区县功能定位的确定，首都经济社会发展进入了新的历史阶段，对现行财政体制提出了新的要求。（一）全面贯彻落实科学发展观，要求进一步发挥好财政的统筹作用，促进首都经济社会全面、协调、可持续发展科学发展观是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化事业的指针，是首都现代化建设的行动指南。近年来，北京市坚持以科学发展观为指导，切实按照“五个统筹”的要求，逐步加大对社会事业、“三农”问题等薄弱环节的投入力度，为统筹全市经济社会发展、城乡发展和区域协调发展奠定了良好的基础。但从今后一段时期乃至更长的时期来看，全市贯彻落实科学发展观的任务仍然十分繁重，经济社会之间、城乡之间、区域之间以及人与自然之间协调、可持续发展的矛盾依然比较突出。要解决好这些问题，就必须改革和完善现行财政管理体制，进
一步调整财政支出结构，进一步加大对社会事业、“三农”问题、环境保护和生态建设等方面的投入力度，为全面正确地履行政府职能，促进首都经济社会全面、协调、可持续发展，构建社会主义和谐社会首善之区，提供资金支持和财力保障。（二）落实区县功能定位目标，实现区域协调发展，需要财政提供有力的体制保障市委、市政府根据新的城市总体规划，明确了区县功能定位，将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区与生态涵养发展区四类区域，以引导各个区县处理好局部与全局的关系，形成全市科学合理的城市布局和产业功能区域。同时，不同功能区内各区县在经济社会发展过程中还面临一些突出问题需要解决。比如核心区的解危排险和古都风貌保护问题；拓展区的奥运场馆及周边道路拆迁建设问题、“城中村”改造和环境综合整治问题；发展新区的基础设施建设问题；生态涵养发展区的水源地保护和生态环境建设问题等。落实好区县功能定位，实现既定的发展目标，就必须加强规划部门和宏观部门指导，制定相关配套政策措施。财政是政府宏观调控的重要手段，针对不同功能区的特点，整合现有财税政策和各类资金，建立不同功能区的专项转移支付制度，加强对相关区县发展重点的专项资金支持，扶持、引导区县科学、合理、有序发展。（三）顺利完成“十一五”期间两大历史性任务，对财政体制改革提出了新的要求“十一五”期间是首都经济社会发展的关键时期。我们要完成举办一届高水平、有特色的奥运会和率先基本实现现代化的历史任务，并启动城市新一轮的规划建设。确保这些重大任务的顺利完成，就必须解决好建设速度加快与资金相对短缺的矛盾。这就要求我们必须对现行财政体制进行必要的调整和完善，按照集中财力办大事的原则，统筹资金安排，分清轻重缓急，切实保障奥运工程等重大项目建设。同时，进一步明晰事权财权，保证各级政府各司其职，提高财政运转效率，确保“十一五”期间各项任务的顺利完成。（四）财政体制运行中出现的新情况、新问题需要进一步解决当前，市与区县财政体制中遇到的新情况、新问题主要表现在：一是由于区县经济基础、产业结构与资源条件存在差异，随着经济社会发展，部分区县（崇文、房山、丰台、延庆）公共支出比重较高，发展需求财力保障程度相对较低。二是市与区县两级政府事权、财权不匹配的情况依然存在。一方面是原有的事权、财权划分随着客观情况的变化出现了新的不匹配问题。比如道路和绿化建设，市里负责建设，区县负责相应的拆迁工作。但由于拆迁成本不断提高，拆迁费用远高于建设费用，造成了区县建设资金缺口较大；另一方面是在政府转型过程中，区县在基层政权建设和城市管理方面新增大量事权，现有财权配置不适应事权需求。三是财政专项资金管理机制还不够完善。在项目资金的使用上，一方面由于缺乏协调机制，造成财政资金分散使用、同类项目重复建设，降低了财政资金的使用效益；另一方面缺乏对财政资金使用效果的评价机制，重分配、轻管理、轻效益的现象仍比较普遍，部分单位项目安排缺乏科学论证，资金的浪费和损失依然存在。四是部分区县债务负担引发的财政风险不容忽视。当前，各区县发展积极性很高，普遍存在着通过举债的形式来推进城市基础设施建设和城市改造，有些区县没有根据自身财力状况量入为出，对债务风险估计不足，带来了不可忽视的财政风险。三、进一步完善市与区县分税制财政管理体制的指导思想和基本原则（一）指导思想以科学发展观为统领，以推动全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会首善之区为目标，贯彻“新北京、新奥运”战略，依照《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，落实区县功能定位，进一步健全和完善公共财政体系，拓展公共财政保障范围，创新财政管理机制，充分发挥公共财政的职能作用，促进城乡、区域、经济和社会的协调发展。（二）基本原则1.保持稳定、适度调整。在原体制框架下进一步规范完善，对原体制进行完善，保持体制的持续性和稳定性，保持各个区县发展的稳定性。2.确保需求、均衡调控。保障区县基本需求，确保区县提供公共服务的能力。在此基础上，适度增加区县财力，提高区县调控区域经济社会发展的能力。3.统筹兼顾、突出重点。在促进区县协调发展的基础上，适度集中财力办大事。加大专项
补助力度，加强项目管理，重点支持符合区县功能定位的项目，重点支持奥运承办工作及相关项目建设。4.完善机制、加强管理。着重做好各项基础工作，进一步细化支出标准和支出范围，强化支出责任，确保财政资金科学合理使用，提高财政资金的使用效益。四、完善市与区县财政管理体制的重点内容2000年的分税制财政管理体制改革，着重解决市与区县的收入分配问题，而这次体制完善的重点在于支出的细化和规范管理，最终落脚点在于督促各级政府部门规范管理，强化基础工作，提高资金使用效益。（一）增加公共事业补助2000年分税制财政管理体制改革保证了区县基本需求，但随着经济和社会的发展，区县保障的水平又出现了差异。为进一步促进区县协调发展，对规范公务员收入需求及事权转移予以补助；对公共事业发展财力相对薄弱的区县予以补助，并随经济社会发展和市财力情况逐步提高对区县的补助水平。（二）拓展公共财政保障范围按照“五个统筹”的要求，要把公共财政保障范围进一步向基层延伸，健全农村税费改革转移支付，保证乡镇和村级组织正常运转；建立基层公益事业专项补助，把积极支持城市社区居委会和农村村委会工作，作为新形势下公共财政的一项重要任务；按照城乡统筹发展的要求，加大财政对农村社会事业发展的支持力度，促进城乡经济社会协调发展。（三）加大专项支持力度，落实区县功能定位贯彻市委九届九次全会精神，落实区县功能定位。建立解危排险专项资金，疏散城区人口，保护历史文化名城；加大南城转移支付，促进城区协调发展；建立“城中村”改造与环境综合整治专项资金，创造城市宜居环境；对奥运场馆周边道路拆迁予以专项补助，保证承办奥运工作的顺利进行；建立生态保护专项资金，支持山区搬迁、生态林建设、水源地生态保护和山区环境综合整治，实现经济社会发展与生态环境保护之间的良性互动。制定北京经济技术开发区财政管理办法，实行开发区内的地方财政收入全部留用，支持开发区做大做强。（四）完善激励调节机制，调动区县增收节支的积极性为充分调动区县政府增收节支的积极性，将收入增量进一步向区县倾斜。完善激励机制，对补助区县补助额每年递增补助10%；取消调节机制增量上解，增强区县收入增长的受益程度；建立增收奖励机制，从个人所得税增量中安排奖励区县资金；建立精简机构和人员奖励机制，降低行政成本、提高行政效率。（五）规范部门项目管理，提高资金使用效益通过市级部门预算增加专项资金支持区县发展。继续加大投入，支持城市道路交通等基础设施建设等；加大农林水利支出，提高农业综合生产能力；加大教科文卫等支出，促进社会事业发展，落实新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费在保证市本级依法增长的基础上，主要用于农村的规定，用于区县以下的比例不低于70%。为进一步提高资金的使用效益，市对区县专项补助资金实行项目库管理，严格项目申报、论证与审批，对项目资金实行国库集中支付，符合条件的实行政府采购，并对资金的实施过程及其完成结果进行绩效考评。区县政府要结合城市总体规划和区县经济社会发展计划，认真做好项目库的建设和项目的前期论证等基础工作。（六）解决历史遗留问题对涉及群众利益、社会稳定以及因政策调整形成的历史遗留问题，将按照相关政策及评审结果予以分类制定解决政策。通过解决历史遗留问题，化解区县运行中可能出现的财政风险和矛盾，促进区县经济社会稳定发展。五、今后进一步完善市与区县分税制财政管理体制的几点思考完善市与区县分税制财政管理体制是一项系统工程，它不仅涉及到财政工作的各个方面，而且与经济社会发展程度和政府职能转变密切相关。从长远来看，进一步完善财政管理体制，建立健全首都公共财政体系，关键在于深化行政管理体制改革，适时调整和规范政府与市场关
系，发挥好财政保障公共服务、调节收入分配和促进经济稳定增长的作用。（一）深化行政管理体制改革，加快转变政府职能1.加快城市管理体制改革。一是要推动交通管理体制改革。市级交通体制改革后，区县交通管理体制还没有理顺，交通管理职能分散在原市交通局管理处、区建委、区管委等部门。同时，由于市区两级交通管理事权财权不对称，出现了道路建设养护资金不足的问题。要按适当下放部分管理权限的思路，进一步理清交通行政管理方面的事权财权，实现交通建设、养护管理的目标任务。二是进一步完善市政管理体制。重点推进环卫体制市场化改革，下放区县路灯照明管理事权财权，统筹规划环卫基础设施建设，提高市政管理水平。2.尽快研究解决亦庄开发区管理体制问题。亦庄是《北京城市总体规划》确定的重点新城之一。目前，开发区与行政区不协调，特别是在市政建设、社会管理等方面事权界定不明晰，影响了开发区与周边地区的协调发展，应尽快研究解决。3.积极稳妥地推进事业单位分类改革。在总结试点经验基础上，按照分类改革的原则，加快推进全市事业单位改革。对经营性事业单位，如文艺团体等，根据改革进程，逐步调整财政政策，使其最终走向市场；对纯公益性的基础教育、基础科研、公共文化设施等事业单位，要加大财政投入力度，确保资金供给。同时结合事业单位改革，大力精简事业单位财政供养人员，严格控制人头费开支，使财政事业费支出更多用于事业发展上。4.切实解决好政府职能“缺位”、“越位”和“错位”问题。要逐步减少政府在建设发展中直接投资比重，严格控制行政性支出，加大对公共服务产品的投入，尤其是教育卫生和社会保障领域的投入；在经济发展领域，政府支出重点应侧重于经济结构的调整，在方式上更多地采用税收、贴息等经济杠杆进行引导和调控。5.进一步理顺市与区县事权财权。要按照市政府统一领导，充分发挥区县主动性和积极性的原则，明确市与区县对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。总的来看，区县政府更侧重于提供本地区公共服务和社会管理服务，而市级政府及部门应在全市性经济调节和市场监管方面发挥更大作用，更多负责起规划和监管的责任。对环境治理等外部效应比较明显的公共事业，市级部门应适当上收事权，以提高环境治理效率。譬如，河流污染治理和垃圾处理等事权，应当属于全市性的公共事务，如果单纯根据地域原则下放区县管理，会损害部分区县的利益，难以取得很好的治理效果。（二）按照统筹城乡发展的要求，进一步提高对农村地区公共产品的供给能力一是进一步增强区县及乡镇政府统筹区域经济社会协调发展的能力。区县及乡镇政府是农村地区公共服务的主要提供者，在区县及乡镇财政支出中，有相当大的部分与“三农”密切相关，包括农村基础设施建设和基础教育、基本医疗等。但目前来看远郊区县可自主安排的用于公共事业发展的资金在总财力中占比重不高。在“十一五”后期，特别是在2008年奥运会之后，应适当增加远郊区县事业发展补助，进一步增强区县统筹发展的能力。同时，市级财政应针对“三农”负担较重的远郊区县，加大专项转移支付力度，重点解决农林乡镇因取消农业税费产生的乡镇财政困难、农村地区义务教育、公共卫生体系、社会保障体系及农村基础设施建设等方面投入不足的问题。二是市级主管部门要加大对农村地区的投入。市级部门要按照统筹城乡发展的要求，将农村基础设施建设，社会事业发展，公共事务管理纳入到统一规划管理中，加大对农村地区的管理和投入力度。譬如，在环境治理方面逐步将农村地区和山区乡镇垃圾处理、生活污水集中治理、公共道路管理逐步纳入到市政管理范围内；在建筑监管方面，将农村地区建筑质量安全监管问题和施工队伍监管培训问题，逐步纳入到区县政府建设管理部门的职责领域；在教育卫生科技文化等方面，也将农村教科文卫纳入到全市的统一规划中来，并适当倾斜。三是加强区县和乡镇财政资金的管理。市级有关部门要加强对区县财政的监督和指导，引导区县加大对农村地区的投入，并提高财政资金的使用效益。要通过加强监管和建立激励机制，促进乡镇政府转变职能，提高管理和服务农村公共事务的水平。（三）进一步加强预算管理，建立全口径预算管理体系一是将全部财政性资金纳入财政预算，建立统一的财政收支体系。对不同用途的资金，包
括预算内、预算外、基本建设投资、政府性基金，都编入预算，实现规范化、科学化管理。二是要完善预算决策机制，规范项目资金管理。财政部门提前确定年度财政政策要点、预算安排的结构、财政增长规模等。各部门根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算框架，科学合理地提出各项支出需求，制定滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目。制定中长期事业发展规划，在规划的基础上建立事业发展项目库，依据经济社会发展情况对项目排出轻重缓急，并逐年调整，逐步形成一个市与区县联网的统一项目库，实行滚动管理。要加强对政府建设项目的监督管理，统筹协调部门项目。财政部门统一对财政资金进行管理，负责全部项目资金的拨付和监督；市审计部门要加强对部门财政资金使用情况的监督检查；逐步加大市人大依法审查力度，强化对部门预算绩效的监督审核。通过各个部门分工协作，逐步建立项目预算编制、审批、拨付、监督相对分离；相互制约的财政资金运行机制和管理制度。三是要加快实施国库集中收付制度，加强财政资金的监督审核。力争使所有的财政性资金都在国库单一账户体系内运行，将预算外资金、大额专项资金和基本建设资金纳入改革范围。全面推行非税收入收缴管理改革，实现非税收入由缴款人（单位）通过直接缴库和集中汇缴两种方式直接缴入国库或财政专户，保证财政收入及时足额入库。（四）加快推动投融资体制改革，采用多种渠道筹集建设资金当前，解决建设资金短缺问题，关键是要转变政府投资方式，加大投融资体制改革力度。一是尽量减少政府直接投资，更多地采取贴息、参股、担保、风险投资等间接投资的办法，吸引和引导民间资金、信贷资金等社会资金投入，充分发挥财政资金的导向作用和乘数效应。二是要加快城市基础设施投资和城市公用事业投资市场化步伐，采用BOT、TOT、PPP等模式，更多地吸引民间资金进入基础设施投资领域。三是积极争取发行政府债券，充分利用国际优惠贷款，通过多种渠道解决建设资金短缺问题。在充分利用多种资金的同时，要加强项目决策论证，切实提高资金使用效益，降低和防范财政风险。（五）积极防范和化解财政风险防范和化解财政风险，最主要的是举债要坚持量力而行，提高建设项目资金的使用效益，增强财政还债能力。当前及今后一段时期主要是做好以下几个方面的工作：一是要在全面清理的基础上摸清各类政府债务底数；二是要分清责任，核实债权人，落实债务人，实行公益性和经营性债务分离；三是在核实的基础上按照债务的来源、用途和现状，合理确定债务风险的化解次序，采取多种措施分类加以消化和处理；四是对债务进行严格管理，建立规范的债务统计和报送制度，控制新增债务的产生；五是要根据财力可能建立偿债机制，提高债务偿还能力，防范和化解财政风险。作者：北京市财政局课题组（作者单位：北京市财政局预算处）
