发展·月刊
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燃
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军
!""# 年 #月颁布的《公路法》第 $%
条规定：“公路养路费用采取征收燃油附
加费的办法，拥有车辆的单位和个人 &以
下简称车主 ’在购买燃油时，按国家有关
规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费
的不得再征收公路养路费。”!""( 年 $
月，国务院提出：在全国范围内，将向车
辆征收的交通规费全部改为征收燃油
税。这为开征燃油税提供了依据，有关于
“费改税”的话题也成为人们关注的热
点。但由于开征燃油税涉及方方面面的
因素，所以时至今日仍然没有正式实
施。)**+ 年 ! 月 !$ 日国家税务总局局
长谢旭人表示，取消养路费开征燃油税
已进入审批程序，一旦油价适中就可以
开征燃油税。但究竟何时开征，什么时候
油价就会适中，至今尚无定论。笔者认为
目前开征燃油税的时机尚不成熟。
一、“油价”因素分析
我国的原油价格于 !""( 年开始与
国际市场接轨，自 !""" 年起我国成为石
油净进口国，)*** 年我国成品油价格与
新加坡、鹿特丹、纽约三地的国际市场同
时接轨。国际原油价格的高低直接影响
着国内油价市场。一是我国石油消费的
对外依从度已从 !"", 年的 #- %*.增加
到 )**) 年的 $$- **.，也就是说，我国
的石油消费约有 $$- **.是依靠进口。
预计 )*)* 年我国石油消费的对外依存
度可能接近 %*.。)**+ 年我国将取代日
本成为仅次于美国的世界第二大石油消
费国。二是从 )*** / )**$ 年国内成品油
价格一涨再涨，三年间涨幅超过了原价
的三分之一。国际油价也呈现上涨趋势，
目前国际市场的油价达到 $, 美元 0桶，
今年 !月 !$ 日，甚至超过 $, 美元 0桶，
创伊拉克战争以来的新高，而国家设计
征收燃油税的国际油价是 !, 美元 0
桶。三是据国家信息中心预测，)**$年
国内汽车总需求有望突破 ++, 万辆，增
幅达 $*.以上，汽车总需求将超过德
国，成为世界第三大汽车消费国。)**+
年国内汽车的总需求量预计将达到 ,!,
万辆。随着国内基础设施建步伐的加快，
国内机动车辆的增加和世界经济的复
苏，燃油需求量会不断增加。由此看来，
近几年内国内出现油价适中的机遇很
小。从这个意义上讲，仅从油价方面考虑
燃油税改革是行不通的。我国《公路法》
第三十六条 !""" 年已修改为：“国家采用
依法征税的办法筹集公路养护资金，具体
实施办法和步骤由国务院规定。”这里并未
提到非要改燃油税，因此另辟蹊径，才是燃
油税改革的根本出路。
二、借鉴“海南经验”，浅议燃油税改革
目前，海南省是全国惟一征收燃油
附加费的省份，交通征稽部门在燃油销
售环节即可实现燃油附加费的征收。
!""+ 年 !月 ! 日，海南省正式施行
《海南经济特区机动车燃油附加费征收
管理办法》，把公路养路费、道路通行费、
过桥费和运输管理费合并成燃油附加
费，实现了“四费合一”，开征了燃油附加
费，同时撤销了该省所有公路上所设立
的收费站卡，使海南成为全国第一个没
有公路收费站卡的省份。!""% 年，《海南
经济特区机动车燃油附加费征收管理条
例》实施，这标志着交通规费征稽工作纳
入法制化管理轨道。
海南省改革初期，燃油附加费是按
照油费的 %*.收取的。由于油价波动太
大，在实际工作中可操作性不强。!""%
年改为柴油车 $** 元 0月，汽油车按每
吨汽油 !,** 元 &不计标号 ’ 收取燃油附
加费 &按照密度换算，约合 !- !, 元 0
升 ’。这笔费用由各加油站预付，再在加
油时向车主收取。
海南省自 !""+ 年改革以来成效显
著，带来的收益也相当可观。改革前养路
费等四费全年收入 )- )亿元，改革后的
!""+ 年当年征收燃油附加费 +- , 亿元，
之后逐年递增，)**$年达到 #- , 亿元。
自 !""+年公路规费征收制度改革至今，
!* 年来交通征稽部门共征收燃油附加
费 ,#- , 亿元。为海南省环岛高速公路的
建设和养护打下了良好的基础，推动了
海南省经济的发展。海南省的这一经验
对全国燃油税改革具有借鉴意义，但目
前的改革与油价的关系不大，仍属于一
种定额管理的方式，也不会涉及到国际
油价的高低，所以油价的高低并不是燃
油税改革的关键因素。
三、结合实际看燃油税改革
!- 燃油税与养路费效益分析
按国家的“费改税”政策，燃油税将
取代养路费、客货运附加费、运输管理费
等 !+ 项交通规费，其中养路费占 (*.，
按甘肃省养路费标准计算，客车应缴养
路费为每月每吨 !#* 元，货车为每月每
吨 !%*元；年包缴金额分别为每吨 !#**
元，每吨 !%**，折合燃油税分别为 )*),
元、)*** 元。按海南现行“燃油费”标准
汽油合 !- !, 元 0升，小轿车百公里耗油
!* 升计算，年行驶路程 !#*** 公里左
右，月耗油控制在 !,* 升左右。私家车多
作为上下班交通工具，如果每天行驶 +*
公里，年行驶 !,*** 公里左右，参照海南
省燃油附加费标准，年节省费用 )$**元
左右。但出租车负担就明显加重，他们每
天工作十多个小时，行驶 )** / $** 公
里，年行驶 (、" 万公里，每年多缴七八千
元左右，如此高的费用会增加营运成本，
这对原本竞争激烈的出租车行业来说，
无疑是雪上加霜。如果政府上调票价，则
&下接 ,%页 ’
!
!"
经 济 观 察
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发展·月刊
!上接 "# 页 $
乘客自然会减少，车辆运营将会更加困
难。而目前养路费征收由于不考虑车辆
行驶路程、运输收益等变化因素，则显然
不合理。所以说，燃油税开征对交通运输
行业影响最大。对货车、重型专用车来
说，货源多、效益高、行驶路程长的自然
缴费高，货源不足、效益低、行驶路程短
的自然缴费少，这对于农村运输业主来
说，无疑是一个福音。对于商务、公务用
车来说，随着免税优惠措施的取消，负担
增加是必然趋势，但对酝酿中的公务用
车改革及廉政建设会起到积极作用，同
时也能唤醒人们的节能意识。
%& 影响燃油税开征的因素分析
影响燃油税开征的因素有许多，本
文主要谈以下几个方面。一是中央和地
方利益的调整，目前养路费收入归地方
财政所有。燃油税开征后，按国家规定进
口燃油税收入归中央所有，地方燃油税
收入中 #’(归中央所有，每年增长部分
归中央所有，总体收入中仅有 )’(归地
方所有。对于甘肃省来说，由于区域面积
大，人口密度低，公路里程长，如果没有
中央的专项补贴，有限的资金很难维持
目前的公路养护费用，加快高等级公路
的建设更无从谈起，落后的交通基础设
施必将制约全省的经济发展。二是车辆
用油和非车辆用油无法界定，依据《公路
法》规定，依法征收的收入属于公路养护
资金，它取之于车，用之于路，必须专项
用于公路的养护和改建。不论在生产环
节还是在销售环节征收燃油税，如果管
理措施不力，就会孳生权力腐败。同时走
私油品者为获取巨额利润，也会铤而走
险，非法及土法采油、炼油问题也会因此
而更加突出，产油、销油渠道的多样化，
多源头供油使燃油税征管难度加大，偷
漏税现象也将更趋复杂化，如果得不到
有效治理，很难体现税负公平。三是《公
路法》第 "*条规定，国家允许设立收费
公路，这意味着燃油税开征后道路通行
费、过桥费仍将收取。据测算，客运企业
经营成本中，养路费所占比例不到通行
费的 %’( ，货运企业则约为 )’( +
"’(，燃油税、道路通行费、过桥费的同
时收取，势必加大车主的负担。四是非燃
油类车辆对道路也产生磨损，如果不予
征税，则很难体现税负公平。
综上所述，目前开征燃油税，在实际
工作中仍有许多问题，解决好这些问题
是燃油税顺利改革的关键。开征燃油税
是社会发展的必然趋势。转变观念，拓宽
思路，是完善燃油税改革的根本出路，值
得我们不断探讨研究。
!作者单位：甘肃省兰州市交通征稽
处 $
挥工程设施的防洪、排水、灌溉和供水的
社会效益的前提下，要求其追究工程综
合效益，提高经济效益以不断增强自身
的活力。
在对水管单位划分类型的基础上，
按其承担的任务和收益状况，《实施意
见》对水管单位的定性做了如下规定：一
是承担防洪、排涝等水利工程管理运行
维护任务的水管单位，称为纯公益性水
管单位，定性为事业单位。二是既承担
防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水
力发电等经营性功能的水利工程管理运
行维护任务的水管单位，称为准公益性
水管单位。准公益性水管单位依其经营
收益情况确定性质，不具备自收自支条
件的，定性为事业单位；具备自收自支条
件的，定性为企业。目前已转为企业的，
维持企业性质不变。三是承担城市供
水、水力发电等水利工程管理运行维护
任务的水管单位，称为经营性水管单位，
定性为企业。
三、水利工程管理单位的分类定性
原则
,& 建立公共财政框架体系是建立
社会主义市场经济体制的要求，公共财
政的基本框架是以国家为主体，依靠国
家的行政权力，通过政府的收支活动，集
中一部分社会资源，用于履行政府职能，
满足社会公共需求的经济活动。水利的
基础性和公益性决定了其属于财政重点
支持的范畴。因此，对水管单位进行分
类定性，是财政制度改革的需要，是水管
单位畅通资金渠道的前提。
%& 由于准公益性水管单位是水管
单位分类定性的重点和难点，所以做好
这类水管单位的定性工作至关重要。准
公益性水管单位虽然在一定程度上具有
供水、发电以及多种经营收入，但这些单
位主要还是承担以社会效益为主的水利
工程管理与维护任务。而且其中绝大部
分水管单位的经营收入不能维持其运行
管理和工程日常维护经费支出。在此，
对准公益水管单位的定性，要视其经营
状况而定。对不具备自收自支条件的，
应定性为事业单位；对具备自收自支条
件的，应定性为企业。同时，随着对水
价、电价管理的逐步到位，定为事业单位
的准公益性水管单位，如其经营性收入
能够维持其运行费用和工程日常维护经
费的支出，具备了自收自支的条件，应积
极鼓励其转制为企业。需要指出的是，
判断准公益性水管单位是否具备自收自
支条件，不能简单地按某一年的收支情
况来决定，要综合考虑水管单位经营性
资产和非经营性资产的构成比例，在多
年平均来水量情况下的创收能力，以及
随着经济社会发展，工程的功能和调度
运用方式的可能变化对水管单位收支状
况的影响等因素。总之，对准公益性水
管单位的定性要充分论证，科学决策。
)& 各级水行政主管部门要认真研
究对企业性质的水管单位的管理方式。
这类水管单位，虽然是企业，但其还承担
着防洪等公益性任务。为加强对水资源
的统一管理，水利行政主管部门对这类
水管单位的管理，一方面要符合中央政
府对其分开的原则，另一方面要充分考
虑水资源和水工程的特点，加强对这类
水管单位的领导。
总之，要做好水管单位的分类定性，
首先要逐个算清水管单位的收支账。因
此，《实施意见》规定：水管单位的具体性
质由机构编制部门会同财政和水利行政
主管部门负责确定。
!作者单位：武威市凉州区水利局 $
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发展
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