中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思
考
蓝虹 穆争社
∶ 2013-07-22 14:46:00 来源：《上海金融》2012 年 11 期第 17～29 页
【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京 100872；
穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京 100800。
本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考，深入分
析了改革取得的成效、存在的问题及成因，并提出了进一步深化改革的政策建议。
一、农村信用社改革的背景及主要内容
(一)改革背景
我国农村信用社自 20 世纪 50 年代初期建立以来，一直是农村金融服务的主
力军，据统计，改革初期的 2002 年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全
国金融机构农业贷款的比例高达 81％，绝大多数农村信用社在县域和农村金融
市场的份额位列第一。但同时，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农
村信用社的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融
服务功能的有效持续发挥。
1、资产质量差，历史包袱沉重。
长期以来，农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全，经营管理粗放，
贷款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展
的政策性金融业务，但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上
述因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难，
潜在风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002 年年末，按照贷款
四级分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达 37％、资本充足率为－9
％，资不抵债额高达 3400 多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基
本生存都难以维持，更无法良好开展农村金融服务。
2、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。
改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，可以随时入股
和退股，股东(农民)可以凭借随时退股权，规避农村信用社的经营风险，因而股
金不是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清
晰，“为谁所有”并不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村信
用社股权高度分散，一个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之农
民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参与农村信
用社经营管理的积极性，也缺乏参与农村信用社经营管理的能力，“由谁管理”的
问题难以有效解决。当时，农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农村
信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事会
(以下简称“三会”)徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内部人
实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。
3、三种职能集于同一主体，导致履职目标与职能的冲突，履职效率低下。
自 1996 年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银
行受中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行
业管理职能。2003 年，银监会成立后，相关职能转交银监会负责。一般而言，
依法管理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企
分开原则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续
发展创造良好环境；金融监管职能的作用表现为，由于农村信用社是存款类金融
机构，政府有关部门应通过加强对其经营活动的合规性监管，促进稳健经营，以
有效维护金融稳定；行业管理职能的目标是，有关部门应通过指导农村信用社建
章立制，加强网络建设，满足公共服务需求，促进自律合规经营，推动农村信用
社良好发展。
由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存在差异，由同一履职主
体同时履行上述三种职能，必然导致履职目标与职能冲突，履职效率低下。例如，
金融监管职能强调农村信用社经营活动的合规性，而行业管理职能着重于促进农
村信用社经营业务的发展，由于合规性要求和业务发展目标在一定程度上存在冲
突，往往导致同时履行这两种职能的主体难以及时采取行动，错失良机造成金融
风险。同时履职主体自我相互监督、制衡机制，容易导致履职低效。
(二)改革的主要内容
1、以深化产权制度改革为突破口，将农村信用社改革为现代金融企业。
(1)在清产核资、明晰现有产权关系的基础上，妥善处理农村信用社的历史
包袱。一是对于资能抵债的农村信用社，首先将其历年积累按照规定提足股金分
红、应付未付利息和各类保险基金；其次按照资产风险程度提足风险准备金；再
次将剩余部分用于对原有股金予以增值。二是对于资不抵债但难以撤销的农村信
用社，首先用其历年积累冲抵历年亏损挂账，其余不足部分要落实经营责任，通
过加强管理、政策扶持等多种措施逐步予以化解。三是对于资不抵债严重且支农
服务需求较少的城区或城郊地区农村信用社，可按照《金融机构撤销条例》予以
撤销，相关债权债务按照企业破产政策予以处理。
(2)增资扩股和规范老股金，构建新型产权关系，自主选择产权制度和组织
形式。农村信用社可结合当地经济发展状况和自身管理水平，自主选择以资格股
和投资股方式进行增资扩股、规范老股金，以明晰产权关系、增强资本实力，构
建新型产权关系。增资扩股要真实合规，不得以贷款资金、财政性资金入股，不
得吸收存款化股金，不得以实物、有价证券折价入股，必须以货币资金入股。以
投资股方式吸收的股金，不得退股只可转让；以资格股方式吸收的股金，可以有
条件退股。扩大入股范围，广泛吸收辖内农民、农村个体工商户和其他各类经济
组织入股，适当提高入股额度，优化股权结构。农村信用社可自主选择股份制、
股份合作制、合作制等多元化的产权制度，也可自主选择农村商业银行、农村合
作银行、县(市)统一法人农村信用社和县、乡两级法人体制农村信用社等多样化
的组织形式。选择实行股份制产权制度的农村信用社要改制为农村商业银行；选
择实行股份合作制产权制度的农村信用社，可以根据其资产规模、不良贷款比例、
资本充足率等关键性经营管理指标的水平，改制为农村合作银行、县(市)统一法
人农村信用社；选择实行合作制产权制度的农村信用社可以继续保持县、乡两级
法人体制农村信用社。
(3)完善法人治理结构，建立商业化可持续发展机制。农村信用社要按照现
代企业制度的要求，完善股东代表大会、理(董)事会、监事会、高级管理层(以下
简称“三会一层”)的组织架构，明确其各自运行规则和职责，建立决策、执行、
监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制，真正改革成为自主经营、自我约束、
自我发展、自担风险的市场主体。切实加强内部管理，进一步完善贷款审批、财
务收支、风险控制等内控制度，提高经营管理水平，努力降低不良贷款、有效控
制成本费用支出，切实增强经营风险防控能力。
2、将农村信用社的管理交由省级政府负责，建立新型农村信用社监督管理
体制。
按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用
社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。
(1)省级政府全面履行对农村信用社的依法管理责任，承担其金融风险处置
责任。一是省级政府督促农村信用社认真贯彻执行国家的金融方针政策，引导农
村信用社改进农村金融服务方式、完善服务功能、提高服务水平。二是省级政府
组织辖内有关部门防范和处置农村信用社金融风险，全面承担农村信用社金融风
险处置责任，维护当地金融稳定。在省级政府承诺由中央财政从对其的转移支付
中扣划的前提下，中央银行可以对处置农村信用社金融风险资金提供临时支持。
三是省级政府可结合辖内实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，
具体承担对辖内农村信用社的行业管理、指导、协调和服务职能，为农村信用社
改革发展创造良好环境。四是省级政府对农村信用社实施依法管理，不得干预农
村信用社的具体经营活动，不得将农村信用社管理权下放地(市)、县(市)、乡(镇)
政府。五是省级政府帮助农村信用社清收旧贷、打击逃废债，查处各类案件，建
立良好的金融生态信用环境。
(2)国家有关部门加强对农村信用社的监管。一是中国银监会承担对农村信
用社的金融监管职能，负责农村信用社的市场准入、日常监管、市场退出等监管
工作，提供金融监管信息，提出金融风险预警，并协助省级政府处置农村信用社
金融风险。二是中国人民银行承担对农村信用社金融市场活动行为的监督管理，
跟踪农村信用社金融风险变化情况，及时了解金融风险处置措施的落实情况，并
在必要时向省级政府提供处置农村信用社金融风险的临时资金支持。
3、促进改善农村信用社农村金融服务功能，提升农村金融服务主力军地位。
农村信用社改革的最终目标是，增强农村金融服务功能。农村信用社要立足
社区，面向“三农”，不断改进农村金融服务方式，完善服务功能。创新金融产品，
拓宽服务领域，增强服务手段，充分发挥地缘、人缘、血缘和网点优势，切实提
高农村金融服务水平，提升农村金融服务主力军地位。
4、国家出台多项扶持政策，调动农村信用社深化改革积极性。
为推动农村信用社改革顺利开展，国家出台财政、税收、金融等一系列政策，
支持农村信用社化解历史包袱，调动农村信用社深化改革的积极性。一是中央财
政对亏损法人农村信用社 1994—1997 年开办保值储蓄多支付的保值贴补息给予
补贴。经核实确认，补贴额度共计为 89 亿元。二是改革试点期间，对农村信用
社的营业税减按 3％征收，免征西部地区农村信用社的企业所得税，对其他地区
农村信用社的企业所得税按其纳税额减半征收。三是对改革试点农村信用社实施
金融支持政策，主要是采取专项中央银行票据(以下简称专项票据)和专项借款方
式，建立资金支持与农村信用社改革成效挂钩的正向激励机制，帮助农村信用社
化解历史包袱，促进建立商业化可持续发展机制，增强农村金融服务功能。经核
实确认，安排的资金支持额度共计为 1718 亿元。
二、农村信用社改革取得重要的阶段性成果
(一)产权关系有所明晰，产权制度和组织形式呈现多元化
1、清产核资，厘清原有产权关系。改革初期，通过清产核资，农村信用社
对原有产权关系进行了清理整顿，明晰了原有产权关系。具体表现为：厘清了农
村信用社和原有股东间的关系，明确了股东的出资额；对农村信用社的历年积累
进行了处置，就资能抵债农村信用社而言，在用历年积累充实各项拨备的基础上，
对原有股金进行了增值；就资不抵债农村信用社而言，利用历年积累冲抵历年亏
损挂账，其余部分留待后续进一步化解。在对原有股金进行规范整顿的基础上，
充分尊重老股东意愿，在征询原有股东同意的前提下，按照有关规定将规范的股
金等额转为新股金，否则予以清退。
2、增资扩股，构建民营性质的产权关系。开展了广泛的增资扩股，严格增
资扩股行为，并借助专项票据的发行兑付考核，有效提高了增资扩股的真实合规，
确保了增资扩股后的股金主要来源于农民、农村工商户和各类经济组织，杜绝了
财政性资金入股、存款化股金、贷款化股金，保证了入股资金全部为货币资金，
全部股金为民有性质的资金，产权关系有所明晰，构建了农村信用社是民有性质
的地方金融机构的产权基础。对此，有人质疑，为支持农村信用社深化改革，中
央政府和地方政府(包括省级政府及其以下各级政府)对农村信用社进行了巨额
资金支持，农村信用社的资本构成中中央政府和地方政府应拥有一定比例，不能
认为农村信用社是纯粹的民有性质的金融机构，应为混合所有制性质的金融机构。
笔者认为，这种认识存在误区：一是中央政府给予农村信用社的资金支持，是对
农村信用社长期经营政策性业务造成的政策性亏损的补偿，是中央政府对农村信
用社的债务清偿，正因为如此，中央政府将以专项票据方式对农村信用社的资金
支持用于冲抵农村信用社的历年亏损挂账和置换不良贷款，并未作为中央政府入
股农村信用社的资金。二是省级政府及其以下各级政府给予农村信用社的资金支
持，在实践中更多地表现为将优质资产捐赠农村信用社，并置换其不良贷款和历
年亏损挂账，或用于设立农村信用社改革发展基金，帮助经营财务状况较差的农
村信用社加大深化改革力度(穆争社 2012)。
3、产权制度和组织形式实现多样化。从改革实践看，截至 2012 年 6 月月末，
组建农村商业银行的有 247 个县(市)、组建农村合作银行的有 173 个县(市)、组
建县(市)统一法人农村信用社的有 1858 个，这些多样化的产权组织形式对应着
多元化的产权制度；从地区分布看，东部经济发达地区的农村信用社大多数选择
的是股份制的农村商业银行和股份合作制的农村合作银行，中西部经济欠发达地
区的农村信用社大多数选择的是股份合作制的县(市)统一法人和农村合作银行，
经济特别不发达的少数地区农村信用社选择的是合作制的县乡两级法人体制农
村信用社。
(二)“三会一层”的法人治理组织架构基本建立，并初步运行
目前，在专项票据发行兑付考核的推动下，绝大多数农村信用社按照有关要
求已基本建立了“三会一层”的法人治理组织架构并初步运行，制定了“三会一层”
的运行程序、规则和激励约束制度，健全了信息披露制度和对主要高级管理人员
的专项审计和离任审计制度。部分农村信用社在完善法人治理方面进行了有益探
索，取得了初步成效。股东投票权的确定最为典型，表现为实行股份合作制的农
村信用社，要求股东在持有资格股的基础上，可以持有投资股；无论股东持有多
大数量的资格股，均按照一人一票的原则，确定股东的投票权，但对于股东持有
的投资股，按照一定数量标准折算为一个投票权的方法，确定股东因为持有投资
股而获得的投票权，将两者加总，即为股东所获得的总投票权。建立健全并实施
了不良贷款责任追究、成本费用控制、有利于可持续发展的利润分配、能上能下
的劳动用工等制度，内控管理制度不断完善，激励约束机制得到增强。
(三)新型农村信用社监督管理体制初步建立，省级联社开始履行行业管理职
能
目前，农村信用社改革已经在全国范围全面开展，表明全国所有省级政府已
经全面承担了对辖内农村信用社的管理职责和金融风险处置责任。省级政府组建
了履行管理职责的具体机构，主要有三种形式：北京、上海、天津、重庆四个直
辖市组建了以直辖市为法人单位的农村商业银行；宁夏、海南将省会城市农村信
用社和省级联社合并改制为农村商业银行；其他省份组建了省级联社。在省级政
府领导下，省级联社开始发挥作用，取得了积极成效，可概括为“三个一”：一方
利益代表，代表农村信用社的利益，并通过加强与各有关部门、银行同业的沟通
协调，促进改善农村信用社的外部经营环境；一个平台，主要是技术平台和网络
平台，通过集中全省力量开发综合业务、信息与结算系统等，解决了单个农村信
用社技术开发力量和资金实力不足，也不符合规模经济的问题；一级组织，作为
省级政府的派出机构，省级联社通过建章立制、业务指导、人员培训、清收不良
贷款，对促进农村信用社健全内控机制、防范业务风险发挥了重要作用。
(四)农村信用社商业化可持续发展能力有所增强，农村金融服务主力军地位
有效提升
1、历史包袱得到有效化解、商业化可持续发展能力有所提高。截至 2011 年
年末，中央政府采取财政、税收、专项票据和专项借款等扶持政策，共计对农村
信用社安排化解历史包袱的资金支持额度约为 2660 亿元，所占全国农村信用社
2002 年年末实际资不抵债数额的比例超过 80％。随着各项扶持政策落实到位，
农村信用社历史包袱得到有效化解、资产质量明显改善，商业化可持续发展能力
有所增强。按照贷款五级分类口径统计，2011 年年末，全国农村信用社资本充
足率为 ％，与 2007 年年末相比，提高 个百分点；不良贷款余额和比例
分别为 3649 亿元、％，与 2007 年末相比，分别下降 2946 亿元、 个百分
点。全国农村信用社自 2004 年实现首次轧差盈利后，截至 2011 年年末累计实现
盈利 5136 亿元。累计消化历年亏损挂账 970 亿元，与 2002 年年末相比，降幅达
到 74％，共有 2031 个县(市)已全额消化了历年亏损挂账。当年亏损的农村信用
社县(市)个数由 2002 年年末的 1088 个下降到 2011 年年末的 18 个。
2、涉农金融服务有效改善，农村金融服务主力军地位显著提升。2011 年年
末，全国农村信用社各项存贷款余额分别为 万亿元、 万亿元。贷款市场
份额为 ％，与 2002 年年末相比，提高 个百分点。涉农贷款余额 万亿
元，占其同期各项贷款的 69％，与 2007 年年末相比，分别提高 万亿元、
个百分点。涉农贷款占同期各项贷款比例高于 70％的农村信用社县(市)个数占比
为 ％。农户贷款余额 万亿元，与 2002 年年末相比，增长 倍(张晓慧
2012)。
三、农村信用社改革面临的问题
(一)股东主体是农民，法人治理仍呈现严重的内部人控制特征
1、股东主体是农民，股金的真实性差。按照有关规定，农村信用社是社区
性地方金融机构，因而改革初期的政策设计，要求增资扩股只能在其所开展经营
活动的行政区域内进行，由于农村信用社服务对象和范围的限制，导致其增资扩
股的地域范围更多地局限于县域和农村地区。当前，我国农村经济组织形式的主
体是家庭联产承包责任制，农民是县域和农村地区的主要生产者和经营者，必然
是增资扩股的主体。以家庭为单位的生产组织经营规模小、资金实力弱，决定了
单个农民的入股金额小，为了完成增资扩股任务，往往以存款化股金、贷款化股
金方式吸收股金，导致股金的真实合规性差，农村信用社“为谁所有”的问题并未
得到较好解决。
2、法人治理有形无神，内部人控制仍然十分严重。农村信用社股东主体是
农民，股权高度分散的现状，一方面造成作为股东的农民缺乏行使股东权力的积
极性，另一方面因为作为股东的农民文化程度低、参与农村信用社经营管理的能
力弱，广大农民股东也缺乏行使股东权力的能力。另外，股金的真实合规性差，
部分股东并非真正意义上的股东，又导致股东参与农村信用社经营管理的积极性
进一步弱化。因此，虽然农村信用社基本建立了“三会一层”的法人治理组织架构，
并明确了各自运行规则和激励约束机制，但因为作为股东主体的农民缺乏行使股
东权力的积极性和能力，导致“三会一层”的法人治理组织架构的运行徒有形式。
法人治理结构呈现严重的内部人控制特征，与改革前相比，程度并未有所减弱(张
荔 2011)。
3、产权制度和组织形式改革呈现“一刀切”倾向。虽然改革前期，通过赋予
农村信用社产权制度和组织形式的自主选择权，在一定程度上实现了产权制度的
多元化和组织形式的多样化，但目前，银监会提出，要加快农村信用社的股份制
改造，明确在 3－5 年内逐步将资格股转为投资股，与之相适应提出组织形式的
改革方向是组建农村商业银行。上述政策指导在实践中更多表现为行政推动，制
定明确的改制时间表和机构数量规划，而且层层加码，愈演愈烈，严重违背了农
村信用社改革要坚持因地制宜、分类指导的原则，没有充分考虑我国地区经济社
会发展的不平衡和农村信用社经营管理水平的差异，在一定程度上脱离了农村信
用社改革发展的自身规律。
(二)省级联社履职行政化色彩浓厚，农村信用社基本成为其分支机构
1、省级联社对农村信用社实行行政管理。一是行政任命农村信用社的高级
管理人员。在实践中表现为，省级联社按照处级、科级干部的选拔标准和组织程
序，对拟任农村信用社主要高级管理人员进行考核合格后，推荐给农村信用社的
“三会”，由其以等额投票选举的方式，选举产生农村信用社的主要高级管理人员。
这说明农村信用社“三会”的选举选聘仅仅成为主要高级管理人员产生的法律工具，
主要高级管理人员实质上由省级联社行政任命产生。二是行政干预农村信用社的
日常经营活动。省级联社名义上对农村信用社的贷款业务、费用支出等经营活动
进行咨询指导，实质上借着咨询指导干预农村信用社的具体经营活动，对省级联
社的咨询建议不予通过，省级联社会勒令停止办理相关经营业务。
省级联社对农村信用社的行政管理源于以下几方面的原因：一是省级政府谋
求借助农村信用社拥有的金融资源促进地方经济发展。由于与依法管理相比，行
政管理调动农村信用社金融资源的作用更显著，导致作为省级政府管理农村信用
社平台的省级联社为实现省级政府的经济目标，更易于对农村信用社实施行政管
理，从而背离了有关政策所规定的省级政府对农村信用社实施依法管理的方向。
二是省级联社延续了省级政府对其采取的管理方法。按照有关规定，省级联社是
辖内农村信用社自愿入股组建的合作制地方法人金融机构，主要职能是向辖内农
村信用社提供公共服务，省级联社的主要高级管理人员理应由辖内农村信用社选
举产生。但是其选举仅仅成为法律程序，因为省级政府按照厅级干部的选拔标准
和组织程序确定省级联社主要高级管理人员后，推荐给农村信用社以等额投票方
式选举选聘，因而实质上省级政府对省级联社实施的是行政管理。省级政府在缺
乏产权基础条件下对省级联社行政管理的方式，必然延续到省级联社对辖内农村
信用社的管理。因为省级联社与农村信用社之间也缺乏产权联结纽带，省级联社
并不是辖内农村信用社的股东。相反，农村信用社是省级联社的股东，省级联社
对农村信用社的管理形成了“仆人”选聘“主人”的逆向法人治理。三是农村信用社
的经营管理水平较低，自我管理能力较弱。依法管理是引导式管理，要求管理对
象具有较高的自我管理水平，具有较强的自律能力，因而是建立在农村信用社具
有较高管理水平基础上的。行政管理是强制式管理，通过外在干预促使管理对象
逐步改善经营管理，因而适用于管理水平较低的农村信用社。改革初期，绝大多
数农村信用社经营粗放、管理薄弱，省级联社实施对其行政管理，符合当时农村
信用社经营管理水平状况，有利于推动农村信用社改革发展。但需要注意的是，
经过近 10 年的改革发展，农村信用社的自我管理能力普遍有了较大幅度的提高，
省级联社就应该适应形势的变化，逐渐淡出行政管理，进一步强化服务职能。
2、省级联社对农村信用社实施隐性金融监管并由此强化了行政管理。从前
文所述的改革主要内容分析，省级政府要全面承担农村信用社金融风险处置责任，
就应拥有金融监管职能，以动态掌握农村信用社金融风险变化情况，便于及时处
置金融风险，降低处置成本。但按照政策规定，中央政府授权中国银监会履行对
农村信用社的金融监管职能。这样的职能配置造成省级政府有责无权，难以及时、
动态、真实、准确地获得农村信用社金融风险信息。具体原因：一是中国银监会
履行对农村信用社金融监管职能时，存在有权无责的问题，导致履职动力不足，
金融监管效率不高，难以准确掌握农村信用社金融风险信息。二是金融风险信息
传递渠道不畅。实践中，具体负责实施金融监管的是中国银监会省级局，与其沟
通农村信用社金融风险信息的是省级联社，省级联社是地方法人金融机构，也是
中国银监会省级局的金融监管对象，与中国银监会省级局的地位不平等，直接影
响省级联社及时准确获得中国银监会省级局通过金融监管所掌握的金融风险信
息。省级联社是省级政府管理农村信用社的平台，协助省级政府处置农村信用社
的金融风险。为了降低农村信用社金融风险处置责任和成本，省级政府通过考核
督促省级联社发挥好管理平台作用。正是基于上述因素的共同作用，省级联社也
对农村信用社实施全面的金融监管，相对于中国银监会省级局正规合法的金融监
管而言，省级联社的金融监管是隐性金融监管。省级联社的金融监管不仅保证及
时准确地获得了农村信用社的金融风险信息，而且还掌握了农村信用社具体的经
营活动，发现了经营中存在的问题，为进一步行政干预农村信用社提供了依据和
理由，从而强化了省级联社行政管理农村信用社的能力。同时，也应看到，由于
省级联社的隐性金融监管与中国银监会省级局的金融监管存在着诸多雷同，不仅
导致金融监管资源浪费，而且造成重复监管，增加农村信用社接受金融监管的成
本，增大其经营成本。
3、三种职能集中于省级联社，导致管理体制向改革前复归。按照前文分析，
新型农村信用社监督管理体制的框架是，省级政府履行依法管理职能，承担金融
风险处置责任，并委托省级联社履行行业管理职能，同时中国银监会履行金融监
管职能。但从实际运行效果看，省级联社对农村信用社实施行政管理和隐性金融
监管，同时履行行业管理职能，因而，实际上形成了在省级政府统一领导下，由
省级联社全面履行对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能
的监督管理格局，省级联社成为了农村信用社实际的管理主体。改革前，对农村
信用社的依法管理职能、金融监管职能和行业管理职能由中央政府全面统一履行，
中央政府是农村信用社的管理主体。上述分析说明，改革前后的差异仅在于管理
主体不同，改革前是中央政府，改革后是省级政府，事实上是省级联社，相同的
是上述三种职能均由同一主体履行。鉴于三种职能的履职目标、履职方式、手段
存在差异，由同一主体履行上述职能，将会造成履职目标、方式、手段的冲突和
矛盾，导致履职主体的顾此失彼，难以有效实现履职目标，而且也缺乏履职主体
间的制衡机制，造成履职主体履职行为的不规范，最终导致履职效率低下，不利
于实现农村信用社改革目标，从这一角度分析，可以说改革后的农村信用社监督
管理体制已向改革前复归，管理体制改革并未取得实质性进展，省级政府对农村
信用社的管理呈现典型的政企不分特征(曾华，2011)。
4、省级联社成为独立的利益主体，提高农村信用社法人层级的动机强烈。
目前，由于省级联社对辖内农村信用社的行政管理缺乏产权基础，也背离了将农
村信用社改革成为真正市场主体的方向，备受社会各界质疑，部分观点认为省级
联社是农村信用社改革中的过渡性机构，导致省级联社的去留与否存有相当大悬
念，直接威胁到省级联社工作人员的工作稳定性，特别是主要高级管理的职级、
职位；部分观点认为应剥离省级联社承担的隐性金融监管职能、行政管理职能，
由省级联社专职履行行业管理职能，将会直接削弱省级联社的权力，也必然会影
响省级联社的利益。面对上述问题，省级联社维护自身利益的有效方式，就是做
实做大做强，最好的措施就是建立以省(区、市)为单位的统一法人，使自己成为
辖内基层农村信用社的总行，从而直接解决对基层农村信用社实施行政管理缺乏
产权基础的问题，或者将省级联社改制为农村商业银行，并由其控股辖内基层农
村信用社，通过发挥控股股东作用，以间接方式构建实施行政管理的产权基础。
上述方式实质上是将农村信用社以县(市)为法人提升为以省(区、市)为法人，在
有效维护省级联社利益的同时，增强了农村信用社抗击金融风险的能力，也减轻
了省级政府承担的金融风险处置责任。基于上述原因，由于部分省级联社的游说，
上述改革思路也得到了部分省级政府的认可，形成了自下而上要求改革省级联社
的强大压力。
笔者认为，上述改革思路背离了农村信用社的改革目标——增强农村金融服
务功能。当前，我国农村金融需求呈现小而分散的特征，需要小型金融机构为其
服务。以县(市)为法人单位的农村信用社规模比较小、决策链条短，能够发挥其
人缘、地缘、血缘优势，利用其网店遍布农村，贴近农民开展金融服务，有利于
改善农村金融服务。若按照上述思路改革省级联社，将会延长农村信用社开展农
村金融服务的决策链条，经营决策重心上移，由于作为省级联社的总行与广大农
民的距离较远，难以充分了解农村金融需求的新变化，而且增强了开展大额非农
贷款的能力，导致农村资金外流，最终将弱化农村金融服务。正是基于上述原因，
省级联社改革的上述思路受到了较大阻碍，但随之又出现了一种新的现象，部分
省份开始组建以地(市)为单位的农村商业银行。笔者认为，这种改革思路与省级
联社改革思路在本质上都是提高农村信用社法人层级，最终结果也会弱化农村金
融服务，需要高度关注。
(三)金融风险处置责任虚置，金融管理的权责不对称
按照新型农村信用社管理体制的要求，省级政府应全面承担农村信用社的金
融风险处置责任，因而省级政府应建立金融风险处置基金，形成稳定的资金来源，
以便能够及时有效处置金融风险，降低处置成本，减轻处置责任。但从目前的实
践看，省级政府基本未建立农村信用社金融风险处置基金，将易于形成依赖于中
央银行临时资金支持处置金融风险的格局，导致金融风险处置责任的虚置(蓝虹
等 2012)。金融风险具有传染速度快、危害性大的特点，一旦金融风险爆发，需
要在短期内筹措大量资金。在省级政府未建立金融风险处置基金的情况下，按照
现行政策规定，获得大量处置金融风险资金最为有效的途径就是取得中央银行的
资金支持，而中央银行迫于金融风险的危害性也倾向于对省级政府给予资金支持，
这样就易于使中央银行对省级政府处置金融风险的临时资金支持演变为省级政
府常规、稳定的资金来源。其后果：一是省级政府承担的金融风险处置责任虚置。
由于可以从中央银行获得处置金融风险的资金支持，导致省级政府缺乏建立金融
风险处置基金的积极性，而且省级政府借助金融风险的传染性胁迫中央银行给予
资金支持后，又以各种理由予以拖延甚至请求中央政府减免，从而将农村信用社
金融风险处置责任转嫁给中央政府(中央银行)，造成省级政府承担的农村信用社
金融风险处置责任虚置。许多实践案例已经证明了省级政府将处置金融风险责任
转嫁中央政府是客观事实，特别是经济欠发达的省份，以财政支出多为工资性的
刚性支出难以压缩为由，胁迫中央政府减免借款资金。二是省级政府承担的农村
信用社管理职权缺乏责任约束，造成权责不对称。有关文件规定，省级政府全面
承担农村信用社的管理和金融风险处置责任，其中的管理职权与金融风险处置责
任是对称的，通过金融风险处置责任对行使管理职权形成约束，体现了权责对称
原则。但按照前文分析，目前省级政府承担的农村信用社金融风险责任是虚置的，
从而使省级政府在拥有对农村信用社金融管理职权的同时，缺乏承担金融风险处
置责任的约束，造成了权责不对称，其危害是巨大的。具体表现为，在目前“弱
财政、强金融”的格局下，省级政府因为缺乏金融风险处置责任约束，就会易于
借助对农村信用社的管理职权干预农村信用社的经营管理活动，强制农村信用社
运用所拥有的金融资源在促进地方经济发展的同时，较少关注其中隐含的金融风
险，从而易于造成金融风险高发，严重影响金融稳定。因为，由于省级政府能够
将金融风险处置责任转嫁中央政府，省级政府并不过于关注农村信用社的金融风
险，更多关注于如何利用农村信用社的金融资源推动地方经济发展。
(四)金融创新动力不足，贷款难、贷款贵问题仍较为突出
近年来，农村信用社的金融创新力度加大，金融产品种类明显增多，金融服
务有所改善，但主要仍是采取抵押、担保方式发放贷款，说明农村信用社金融创
新的动力不足，没有充分运用其地缘、血缘、人缘的独特优势，加大对农户的信
用甄别，筛选出信用等级较高的农户发放信用贷款，导致农民贷款难问题依然严
重，因为农民贷款的抵押品缺乏，不符合抵押贷款条件，造成对信用贷款的大量
需求无法有效满足。同时，农村信用社的贷款利率较高，绝大部分贷款的利率是
在贷款基准利率基础上上浮 60％－80％，甚至部分贷款的利率上浮到顶，贷款
利率水平远高于其他农村金融机构。笔者认为，造成上述问题的主要原因是，农
村信用社的市场份额高，垄断色彩浓厚，导致其在贷款定价中处于优势地位，依
靠强势地位拉高了贷款利率水平(颜廷峰，2010)。
四、农村信用社改革的成功经验
(一)赋予省级政府和农村信用社改革的自主权
我国地区间经济社会发展水平差异大，赋予农村信用社和省级政府改革的自
主权，有助于作为改革主体的农村信用社和省级政府选择符合当地经济社会发展
实际的改革方式，因地制宜地参与和深化改革，提升改革的积极性和主动性，促
进改革目标的全面真正实现。
1、省级政府参与农村信用社改革的自主权。有关政策规定，省级政府可结
合辖内农村信用社实际，自主选择是否参与农村信用社改革试点，以及人民银行
对农村信用社的资金支持方式。由于省级政府贴近于农村信用社，对农村信用社
的经营财务状况和管理水平比较了解，在中央政府出台的财政、税收、金融等政
策已经明确的前提下，省级政府能够比较准确地评估参与农村信用社改革试点取
得的收益和付出的成本，当参与改革的收益大于成本时，省级政府才会决定参与
改革。这就保证了省级政府一旦参与改革，将会积极主动地推进改革，从而避免
了“一刀切”方式下，强制所有省级政府参与改革，导致个别省级政府参与改革的
成本大于改革收益而产生的消极应对甚至抵制行为，最终影响改革目标的全面实
现。
2、农村信用社参与改革的自主权。有关政策规定，农村信用社可结合自身
实际，自主选择产权制度、组织形式以及资金支持方式。可供选择的产权制度包
括股份制、股份合作制和合作制；组织形式包括农村商业银行、农村合作银行、
县(市)统一法人农村信用社、县、乡两级法人体制农村信用社；资金支持方式包
括专项票据和专项借款。达到上述每种产权制度、组织形式和资金支持方式组合
的考核标准的收益和成本是有差异的，选择组建股份制的农村商业银行和专项票
据方式所获得的收益最高，但承担的成本也最高，净收益也最大；而选择合作制
的县、乡两级法人体制农村信用社和专项借款方式所获得的收益、付出的成本以
及净收益则最小。农村信用社的经营财务状况、管理水平存在较大的地区差异，
设置多样化的产权制度、组织形式和资金支持方式，并赋予农村信用社自主权，
有助于各类经营财务状况和管理水平的农村信用社按照成本收益原则，选择对自
己净收益最大的产权制度、组织形式和资金支持方式，保证了农村信用社能够全
面参与并深化改革。
(二)促进建立农村信用社商业化可持续发展机制
1、按照现代企业制度要求，推动农村信用社建立商业化可持续发展机制。
有关文件明确提出，要按照现代金融企业制度的要求，将农村信用社改革成为真
正的市场主体。为了实现上述目标，强调通过清产核资规范老股金、增资扩股扩
大资本规模，明晰产权关系，构建新型产权关系，营造真正意义的股东，解决了
农村信用社“为谁所有”问题。在此基础上，按照现代金融企业制度的要求，建立
“三会一层”的法人治理组织架构，并有效运行，构建决策、执行、监督相制衡，
激励与约束相结合的经营机制，解决了农村信用社“由谁管理”的问题。同时，由
于农村信用社的股东主体是农民、农村工商户和各类经济组织，在法人治理结构
运行中发挥着重要作用，解决了农村信用社“对谁负责”的问题。而且由于股东能
够参与农村信用社的经营管理决策，有利于将农村信用社的经营目标市场定位于
改善农村金融服务，解决了农村信用社“为谁服务”的问题。但需要强调的是，上
述问题的有效解决是遵循现代金融企业制度的要求而实施的，是在将农村信用社
改革成为真正的市场主体过程中实现的，体现了农村信用社的商业化可持续发展
与改善农村金融服务的有机统一，并通过两者的互动良性循环，促进农村信用社
增强农村金融服务功能和商业化可持续的共赢发展，从而使农村金融服务能够持
续得到改善和深化，而如果过于强调农村信用社开展涉农金融服务，可能会危及
其可持续发展导致难以生存，由此造成农村金融服务主体缺失，农村金融服务难
以为继。
2、内部人控制强化了农村信用社的商业化可持续发展目标。前文分析表明，
在实践中，农民作为股东主体的缺陷导致了农村信用社法人治理呈现严重的内部
人控制特征。作为内部人的农村信用社主要高级管理人员既是农村信用社的股东
又是职工，决定了其利益目标与农村信用社的商业化可持续发展程度、与利润最
大化的实现程度紧密相关，而不是追求改善农村金融服务，因此，在内部人主导
农村信用社法人治理运行的情况下，农村信用社的经营目标必然定位于利润最大
化，追求商业化可持续发展。
即使在经济发达地区，农民股东的文化素质较高、参与经营管理的能力较强，
在法人治理中发挥较大作用而在一定程度上能够有效遏制内部人控制的情况下，
由于“三会”成员中资格股股东和投资股股东的利益冲突(资格股股东倾向于将农
村信用社经营目标定位于改善农村金融服务，投资股股东追求股金的价值实现更
大增值)，以及投资股股东的强势地位(因为与资格股股东相比，投资股股东经营
能力较强、更容易进入“三会”，因而在“三会”中的比例更高)，投资股股东会对资
格股股东的投票行为进行引导，加之，内部人与投资股股东的利益目标更为趋近，
也会强化对资格股股东投票行为的影响，最终将农村信用社的经营目标定位于利
润最大化。
笔者认为，目前实践中所存在的“农民贷款难、贷款贵”问题，实际上反映的
是这部分农民的贷款不具备有效需求贷款的条件，甚至部分是政策性金融应予支
持的范围，而不应认为是农村信用社经营目标定位于商业化可持续发展所致。例
如农民对信用贷款的需求，在目前农村信用社具有较强垄断色彩和较低风险防控
水平的背景下，其中绝大部分就难以达到有效需求贷款的条件而被农村信用社拒
绝。解决这一问题的有效方法，是促进农村信用社进一步深化改革，增强农村金
融市场竞争程度，提高贷款风险管理水平，不断扩展有效需求贷款范围，以更好
地满足农村金融服务需求。当然，对于政策性金融需求，要通过加大财政政策的
扶持作用予以有效解决。
(三)调动地方政府推动农村信用社改革的积极性
农村信用社改革的主要内容之一是将农村信用社的管理交由省级政府负责，
由省级政府全面承担对农村信用社的管理和金融风险处置责任，明确农村信用社
是社区性地方金融机构，主要任务是服务县域和农村经济发展。管理职权的下放
和金融风险处置责任的明晰，构建了权责对称的约束机制，将对调动地方政府推
动农村信用社改革的积极性发挥重要作用。一是促使省级政府创新管理方式方法，
提高管理水平，采取有效措施推动农村信用社深化改革、帮助农村信用社化解历
史包袱，实现商业化可持续发展，以减轻自身所承担的农村信用社金融风险处置
责任。二是注重实现农村信用社商业化可持续发展与促进当地经济社会发展的共
赢。只有如此，才能增强农村信用社的可持续发展能力，有效控制其金融风险，
降低省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任。三是省级政府和农村信用社
形成了利益共同体，特别是在资金支持政策实施过程中更是如此，省级政府和农
村信用社的共同目标就是尽快获得中央银行的资金支持，省级政府加大对农村信
用社政策扶持的同时，积极推动农村信用社深化改革，而且利用其行政资源，调
动辖内地方政府支持农村信用社改革的积极性，例如鼓励地方政府以优质资产置
换农村信用社不良资产、帮助农村信用社清收不良资产等，促进农村信用社尽快
达到中央银行的资金支持条件，实现改革目标，获得资金支持。正是由于在改革
过程中，充分调动了省级政府支持农村信用社改革的积极性，推动省级政府利用
其强大的行政资源和经济资源，促进农村信用社的改革发展，为真正全面实现农
村信用社改革目标创造了良好条件。
省级政府是农村信用社的管理主体，承担金融风险处置责任，因而省级政府
将会运用其行政资源，在调动地(市)、县(市)级政府支持农村信用社改革积极性
的同时，也有助于减轻地(市)、县(市)级政府对农村信用社的行政干预，有利于
增强农村信用社法人的独立性，自主开展经营管理活动，防止地方政府不当干预
产生的金融风险。
(四)建立资金支持的正向激励机制
为推动农村信用社深化改革的积极性，中央政府出台了财政、税收、金融等
扶持政策，其中中国人民银行负责制定和组织实施资金支持政策，将农村信用社
改革成效与资金支持挂钩，对促进农村信用社改革起了重要的主导作用(穆争社
2006)。
1、强调分类激励，细化激励对象，促进全面参与改革，提高激励效率。资
金支持政策不仅设置专项票据和专项借款两种方式，而且结合农村商业银行、农
村合作银行、县(市)统一法人农村信用社、县、乡两级法人体制农村信用社等产
权组织形式，分别提出专项票据发行和兑付标准，实质上是将农村信用社分为五
类，分类予以激励，有利于农村信用社结合自身经营财务状况和管理水平，选择
合适的资金支持方式和产权组织形式，以细化激励对象，使农村信用社广泛参与
改革，从而增强全面参与改革的积极性，提高政策激励效率，从而避免了单一激
励政策所产生的“一刀切”问题。
2、强调持续、全面激励，真正实现改革目标。一是坚持持续激励。资金支
持政策分别设置专项票据的发行、兑付标准，而且兑付标准高于发行标准，推动
农村信用社经过改革达到专项票据发行条件，获得专项票据发行后仍需持续加大
深化改革力度，达到专项票据兑付标准，再上新台阶，促进实现改革目标。同时，
获得专项票据发行兑付后，继续实施按季动态监测考核、专项票据兑付后续监测
考核，对考核发现的问题，督促及时整改到位，又进一步强化了持续激励。通过
持续激励，使农村信用社建立的商业化可持续发展机制逐步固化。二是坚持全面
激励。按照农村信用社改革目标要求，专项票据发行、兑付考核要对农村信用社
改革成效实施全面考核，重点考核增资扩股的真实合规性，促进真正明晰产权关
系；“三会一层”组织架构的建立及有效运行情况，推动建立商业化可持续发展机
制；内控制度的建立及实施情况，特别是贷款风险防控制度、成本费用控制制度、
劳动用工制度等，督促全面加强内部管理；地方政府各项扶持政策落实到位，以
及省级联社履行行业管理情况，为改革发展创造良好的环境。通过对农村信用社
改革成效的全面、全方位考核，促进改革目标的真正实现。
3、强调逐步推动深化改革，实施正向激励机制。鉴于改革的艰巨性、复杂
性，大部分农村信用社难以在短期内真正全面实现改革目标，资金支持政策提出
按照由易到难、循序渐进的原则，推动农村信用社通过加强内部管理、强化信息
披露、完善法人治理结构的三步走战略，逐步实现改革目标。同时，资金支持政
策强调农村信用社改革成效与资金支持挂钩，农村信用社达到专项票据发行、兑
付标准的时间越短，获得专项票据发行、兑付的速度将越快，以体现正向激励机
制。
五、进一步深化农村信用社改革的思路
(一)坚持股份制为主导的改革方向，积极引进战略投资者
1、在坚持股份制为主导的改革方向的前提下，尊重农村信用社的自主选择。
目前，有一种观点认为，农村信用社改革的最终目标是增强农村金融服务功能，
服务的对象是广大的农民，就应该按照合作制的要求，改革农村信用社的产权关
系，坚持民主管理，发挥农民股东在法人治理结构运行中的主导作用，以促使农
村信用社将经营目标定位于改善农村金融服务，更好地实现农村信用社的改革目
标。笔者认为，上述观点没有充分考虑农民股东的经济实力和参与农村信用社经
营管理的能力，由于在实践中组建的是以县(市)为单位的统一法人，脱离了合作
制企业的小规模特征，单个法人农村信用社的股东人数达十几万之众，股东主体
是农民，股权高度分散，必然导致农民股东缺乏行使股东权力的积极性和能力，
法人治理呈现典型的内部人控制特征，背离合作制企业法人治理的运作方式——
民主管理和互助互惠目标。同时，从本轮农村信用社改革的产权制度设计初衷看，
虽然当初也设计了股份制、股份合作制、合作制的产权制度，由农村信用社自主
选择，但从实践看，绝大多数农村信用社选择了股份合作制，设置了资格股和投
资股，而其法人治理结构正如文前所分析的，呈现投资股股东主导的格局，股份
制的色彩十分明显。而且，从国际合作制发展趋势看，合作制也呈现由“一人一
票”式的民主管理走向按照社员入股金额确定投票权的股份制式决策和管理方式，
并且由古典合作制强调的为社员服务转向商业化经营。综合上述分析，笔者认为，
我国农村信用社改革应坚持股份制为主导的改革方向，但考虑到我国区域经济发
展水平差异大、农村信用社经营管理能力不平衡，可赋予农村信用社产权制度改
革的自主选择权，但对选择股份合作制、合作制的农村信用社要严格规范，促进
发展。
目前，还有一种观点认为，按照股份制将农村信用社改制为农村商业银行，
将会偏离农村金融服务目标，不符合农村信用社改革目标。笔者认为，农村信用
社改制为农村商业银行后，经营范围仍然在县域和农村，开展农村金融服务服务
仍然是其比较优势，而且农村商业银行只有坚持商业化经营，才能不断发展壮大，
才能确保开展农村金融服务的能力不断增长，才能提供更高水平的农村金融服务，
因而农村商业银行的商业化经营目标与改善农村金融服务目标是有机统一的。如
果为了改善农村金融服务，一味强调不顾成本、不顾亏损地开展金融服务，将本
应该政策性金融承担的业务转由商业性金融承担，必然难以保证农村商业银行的
可持续经营，将会导致商业银行的萎缩，造成所开展的金融服务呈现逐步衰减态
势，最终将会偏离农村信用社的改革目标。
2、积极引进战略投资者，加快健全商业化可持续发展机制。受我国当前农
村经济社会发展水平和农民经济能力的影响，如果不改变股东主体是农民的现状，
即使推进农村信用社的股份制改造，在短期内也难以改变股权高度分散，法人治
理结构有形无神的状况。因此，要积极推动农村信用社引进战略投资者，提高战
略投资者的持股比例，进一步优化股权结构提高股权集中度，发挥战略投资者在
法人治理结构运行中的主导作用，健全决策、执行、监督相制衡、激励与约束相
结合的经营机制，促进农村信用社实现商业化可持续发展。
引进战略投资者要注意以下问题：一是注重引进民营资本，特别是具有较高
经营管理能力和战略发展眼光的民营资本，切实发挥其在法人治理结构运行中的
主导作用，有效解决农村信用社“为谁所有”、“由谁管理”、“为谁负责”的问题，
要坚决防止地方财政性资金入股、杜绝地方国有企业资本入股，防范地方政府借
助股权干预农村信用社的经营活动，造成政企不分格局。二是优先鼓励经营财务
状况较好的农村信用社引进战略投资者。目前，虽然经过改革，农村信用社经营
财务状况比改革之初有了较大幅度的提高，但仍然有不少信用社经营困难，如果
全面放开引进战略投资者，可能会导致个别地区将引进战略投资者作为化解经营
财务状况较差农村信用社历史包袱的手段而偏离引进的目标。三是将引进战略投
资者和化解历史包袱有机结合。从当前改革实践看，经营财务状况较好的农村信
用社对战略投资者具有较强的吸引力，可借助引进战略投资者的有利时机，吸收
股金时采取竞价溢价方式发行，取得最高的股金发行价格，并将溢价部分用于购
买不良贷款等，以有效化解历史包袱。四是处理好引进战略投资者与省级联社淡
出行政管理的关系。农村信用社引进战略投资者后，战略投资者将在法人治理结
构运行中发挥主导作用，农村信用社的法人主体独立性将显著提高，自我发展管
理能力明显提升，这将在一定程度上要求省级联社改进对其的管理方式，重点放
在为其发展创造良好市场环境。这说明，农村信用社引进战略投资者后，将会在
一定程度上脱离省级联社的行政管理，削弱省级联社的行政权力。有利于按照市
场原则自主发展。
(二)将农村信用社的管理全面交由省级政府负责，构建职责分工明确、相互
合作的监督管理组织架构
前文分析表明，中央政府虽然将农村信用社的管理交由省级政府负责，并明
确省级政府全面承担农村信用社的金融风险处置责任，但并未将农村信用社的金
融监管权下放省级政府而是由中国银监会履行，从而使省级政府仅获得了对农村
信用社的部分管理权，缺乏及时动态掌握农村信用社金融风险信息的手段，却要
全面承担金融风险处置责任，造成了权责不对称，从而导致了省级联社成为事实
上的农村信用社管理主体，同时履行行政管理职能、隐性金融监管职能、行业管
理职能，导致管理体制向改革前复归。因此，进一步深化农村信用社管理体制改
革，应强调将农村信用社的管理全面交由省级政府负责，使省级政府获得农村信
用社的金融监管权，能够动态掌握金融风险信息，构建省级政府管理农村信用社
的权责对称体制，并在省级政府统一领导下，建构分工合理、权责明晰的组织架
构，分别履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能，形
成相互合作、相互制衡、高效运行的农村信用社新型管理体制(穆争社 2011)。
1、建构分工合理、权责清晰的金融管理组织架构。一是省级金融办公室履
行依法管理职能。从目前的改革实践看，省级政府基本都组建了省级金融办公室，
并赋予其沟通协调职能，对促进辖内金融发展发挥了积极作用。按照上述思路改
革后，结合当前省级金融办公室履职情况，笔者认为，应进一步完善省级金融办
公室职能，赋予依法管理职能，主要任务是：督促农村信用社认真执行国家的金
融法律、行政法规和金融方针政策，指导其依法合规开展经营活动；结合当地经
济发展规划和产业布局，制定辖内金融业发展规划和地方性金融法规，坚持政企
分开原则，指导农村信用社积极开展金融服务，促进地方经济发展；协调、组织
有关部门，帮助农村信用社开展清收旧贷、打击逃废债、构建信用体系等活动，
维护地方金融稳定，为农村信用社发展创造良好的金融生态环境。二是省级金融
监管局履行金融监管职能。按照上述思路改革后，省级政府将获得对农村信用社
的金融监管权，应组建隶属于自己的金融监管局，从事对农村信用社的市场准入、
日常监管和市场退出等金融监管工作，促进农村信用社合规经营，动态掌握农村
信用社金融风险信息。可考虑将目前中国银监会省级局中履行对农村信用社金融
监管职能的人员直接划归新成立的省级金融监管局，继续从事农村信用社的监管，
一方面有利于保持对农村信用社金融监管的连续性，另一方面充分利用了原有监
管资源，合理安排了相关人员，保持了监管人员的稳定性，也保证了金融监管的
持续性和监管水平不降低。另外，考虑到省级联社在实施对农村信用社隐性金融
监管时，也有部分人员从事对农村信用社的金融监管，可将这部分人员划归新成
立的省级金融监管局。为了保证金融监管的质量和效率、监管规则的统一性，需
要强调的是，省级金融监管局要在金融监管业务方面接受中国银监会的业务指导。
省级金融监管局成立后，中国银监会农村信用社监管部门的主要职责就是加强对
省级金融监管局的业务指导与咨询，不再代表中央政府履行对全国农村信用社的
金融监管职能。三是省级联社履行行业管理职能。按照上述思路改革后，省级联
社目前所承担的对农村信用社行政管理职能、隐性金融监管职能将会予以剥离，
专职履行对农村信用社的行业管理职能。主要任务是向农村信用社提供公共服务，
更好满足其改革发展的公共服务需求，进一步完善资金结算、清算系统，指导建
章立制，发挥代言人作用等。省级联社作为履行行业管理职能的法人机构，与农
村信用社是平等的市场主体关系，可以采取市场化方式为农村信用社提供各种服
务。
2、履职机构相互合作，共同创造良好的发展环境。一是形成各部门分工协
作，共同营造良好发展环境的格局。构建省级金融办公室、省级金融监管局、省
级联社依次履行依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能的格局后，将有利
于避免前文所述由省级联社同时履行上述三种职能所产生的因履职目标、方式、
手段相冲突导致的履职低效甚至无效的问题，能够形成职责明晰、各负其责、相
互合作的履职格局，促使每个履职机构充分发挥作用，提高履职效率，形成履职
合力，为农村信用社改革发展共同创造良好环境。二是省级联社淡出行政管理，
增强农村信用社法人的独立性。按照上述思路构建农村信用社的监督管理组织架
构后，省级联社履行的行政管理、隐性金融监管职能将被予以剥离，由省级金融
办公室、省级银监局分别承担，省级联社专职履行行业管理职能，为农村信用社
改革发展提供公共性服务，使省级联社丧失行政干预辖内农村信用社经营管理活
动的手段和条件，从而实现省级联社淡出行政管理的目标，有利于增强农村信用
社法人的独立性，逐步成长为自主经营、自负盈亏的真正市场主体。三是有利于
农村信用社经营管理重心下沉，增强农村金融服务功能。省级联社淡出对农村信
用社行政管理后，将会逐渐丧失提高农村信用社法人层级的动力、手段，这有利
于农村信用社保持县(市)法人地位的总体稳定，缩短经营决策链条，将经营管理
活动的重心下沉，发挥其人缘、地缘、血缘优势，结合农村金融需求的新变化，
不断创新农村金融服务产品，增强涉农金融服务功能。
(三)加快构建农村信用社金融风险处置基金，将省级政府承担的金融风险处
置责任落到实处
1、金融风险处置基金的资金来源。前文分析表明，省级政府承担的金融风
险处置责任虚置，是因为省级政府尚未建立处置农村信用社金融风险的稳定资金
来源。为此，笔者认为，强化省级政府承担的金融风险处置责任的有效方法是，
建立以省级政府为出资主体的金融风险处置基金。具体作用表现为：一是省级政
府切实承担农村信用社金融风险处置责任，有效避免了前文分析的省级政府将农
村信用社金融风险处置责任转嫁中央政府的问题，通过出资责任约束省级政府正
确行使对农村信用社的管理职能，构建权责对称的管理体制。二是省级政府能够
及时、有效地控制金融风险，防止其蔓延传染造成更大的经济损失，降低处置金
融风险的成本。金融风险呈现传染速度快、危害大的特点，如果省级政府未建立
稳定的处置资金，一旦金融风险发生，省级政府才开始筹措处置资金就容易延误
处置的最佳时机，导致处置金融风险的高成本，甚至使局部的、区域性金融风险
转变为全局性、系统性金融风险，招致更大的损失。
农村信用社金融风险的产生、演变与发展既与省级政府未正确履行管理职责
有关，也源于农村信用社经营管理的不规范。因此，农村信用社金融风险处置基
金应由省级政府和农村信用社共同出资建立。在充分评估农村信用社金融风险的
基础上，合理确定金融风险处置基金的资金规模，以有效覆盖农村信用社金融风
险，具体可以拨备覆盖率达到 100％为原则确定。考虑到有关政策规定省级政府
全面承担农村信用社的金融风险处置责任，因而省级政府应成为金融风险处置基
金的出资主体。省级政府和农村信用社分别承担的具体出资比例应结合辖内农村
信用社的经营财务状况合理确定，确定为 7∶3 或 6∶4，农村信用社总体经营财
务状况越好，经营实力越强，承担的出资比例可以越高。
省级政府应承担的金融风险处置资金可以按照中央财政对省级政府财政的
转移支付或税收返还的增量的一定比例扣划。因为增量部分尚未进入省级政府正
常的财政收入预算，未作为常规的财政支出资金来源，从其中扣划不会影响到省
级政府正常的财政支出活动，既有利于金融风险处置基金筹措到资金，也能够减
轻省级政府的财政支出压力。具体扣划比例可结合辖内农村信用社金融风险程度
和省级政府的财政支出能力共同确定，金融风险较大，扣划的年份较短，扣划的
比例就应该越高。
农村信用社应承担的金融风险处置资金可以按照其所有者权益科目项下一
般风险准备金的一定比例扣划。一般风险准备金是利润分配的结果，是农村信用
社处理金融风险的重要资金来源。选择将一般风险准备金作为金融风险处置基金
的资金来源，而不是贷款损失准备金，是因为贷款损失准备金是经营成本的组成
部分，若以贷款损失准备金作为资金来源，将提高农村信用社的经营成本。单个
农村信用社承担的金融风险处置基金出资额度应根据其金融风险程度确定，以建
立正向激励机制，金融风险越高的农村信用社，承担的出资额度应该越大，从而
推动农村信用社努力提高金融风险管控水平，降低金融风险。
2、金融风险处置基金的管理及保值增值。金融风险处置基金是预防性资金，
平时多处于闲置状态，一旦金融风险发生就需要立即投入运用。因此，金融风险
处置基金的管理要坚持快速足额调动，及时投入使用的原则。如果建立的金融风
险处置基金由省级政府管理，因为省级财政支出压力较大或其他方面的特殊情况，
可能会导致其将平时闲置的应急性基金挪作他用，而金融风险发生后却难以及时
筹措资金的问题，不利于防范农村信用社金融风险危害金融稳定。中国人民银行
履行维护金融稳定的职责，帮助省级政府及时有效的处置农村信用社金融风险也
属于其职责范围，因此，可将省级政府建立的农村信用社金融风险处置基金交由
中国人民银行代为管理，有利于确保处置基金资金的稳定性，以及在需要时及时
足额到位，避免了省级政府管理金融风险处置基金所产生的上述问题。
中国人民银行可将代为管理的农村信用社金融风险处置基金投资购买国债
等高流动性的有价证券，以保证处置金融风险需要资金时，所购买的有价证券能
够快速变现，及时用于金融风险处置。
3、金融风险处置基金的退出。建立以省级政府为出资主体的农村信用社金
融风险处置金，是省级政府作为农村信用社管理主体，全面承担其金融风险处置
责任的本质要求。随着我国金融改革的深化，将会逐步建立健全存款保险制度，
农村信用社也将纳入存款保险范围，以存款保险的方式作为处置农村信用社金融
风险的资金来源，而且存款保险公司也将参与农村信用社金融风险的处置，成为
重要的金融风险处置主体，金融风险处置基金的历史使命也就逐步完成而退出历
史舞台，省级政府也将不再对处置农村信用社金融风险所需的资金承担责任。农
村信用社加入存款保险制度后，已经建立的农村信用社金融风险处置基金将面临
退出的问题。笔者认为，金融风险处置基金可按以下方式退出：一是将处置基金
中省级政府出资的部分改变用途，用于建立农村信用社改革发展基金，支持农村
信用社进一步深化改革，特别是鼓励其创新农村金融产品和提高信息化、电子化
水平，努力提高农村金融服务水平，增强可持续发展能力。或者将省级政府出资
部分用于帮助农村信用社缴纳存款保险资金，以减轻其在此方面的财务压力。二
是将处置基金中的农村信用社出资部分直接转为其应缴纳的存款保险资金，不足
部分按有关规定予以补足，以减轻其缴纳存款保险资金所带来的财务压力。
(四)构建适度竞争的农村金融市场，促进农村金融产品创新
1、完善农村金融机构的市场准入和退出机制，增强市场竞争压力。适度放
宽农村金融市场准入标准，按照投资主体多元化的原则，鼓励国内外各类社会资
本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场，构建真正的农村金融竞争主
体，尽快打破农村信用社的市场垄断，营造适度竞争的市场环境。同时，建立健
全对农村信用社的金融风险评价和预警机制，及时准确掌握其金融风险变化情况，
根据农村信用社金融风险程度，对其采取逐步升级的校正措施，直至实施市场退
出，充分发挥市场的优胜劣汰功能。当然，在推动建立农村信用社市场退出机制
的同时，要采取引入新型农村金融机构进入等有效措施，防止出现金融服务空白
点，处理好市场退出与确保当地农村金融服务水平不降低问题。
需要高度关注的是，目前各地大力发展农村金融机构的积极性十分高涨，但
是也需要高度警惕因农村金融机构过快发展，机构数量、服务能力超过当地金融
的承载力，形成机构间的恶性竞争，甚至威胁到机构生存问题，因此，在构建适
度竞争农村金融市场的过程中，要充分考虑当地经济社会发展对金融供给的承载
力，制定好农村金融发展规划，有效控制金融机构数量和业务能力的合理增长，
避免盲目发展，防止造成恶性竞争。
2、发挥市场竞争作用，促进金融创新。当前农信社急需开展的工作，就是
发挥地缘、人缘、血缘优势，有效甄别农民的信用水平，大力开拓信用贷款等，
以更好满足广大农民的贷款需求，而不是将工作重心放在发展抵押、担保、保证
贷款上，因为广大农民最缺乏的就是贷款的抵押、担保物和保证人。同时，从目
前实践看，农村信用社对农民开展的抵押、担保及保证贷款已经基本达到饱和，
而信用贷款的供给缺口较大，将会成为农村信用社业务的新增长点，也会成为解
决农民贷款难的新突破口。
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