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行政监督与救济制度的新突破
内容提要《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。
它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善，也在行政监督与救
济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较，行政复议法在
四个方面取得了新进展和新突破：行政复议原则更加全面、准确；行
政复议范围明显扩大；行政复议程序更加便民、公正、合理；进一步
强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制
度，改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破
1999 年 4 月 29 日，九届人大常委会第 9 次会议审议通过了《中
华人民共和国行政复议法》。该法是在 1990 年国务院颁布的《行政
复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了
总结和完善，也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为
了全面了解这部法律的新意和特色，本文拟就行政复议法与复议条例
相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确
根据《行政复议条例》的规定，理论界通常将行政复议的基本原
则概括为合法、及时、准确、便民原则，合法性与适当性审查原则，
不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议
原则进行了增删与调整，确定为合法、公正、公开、及时、便民原则，
有错必纠原则，保障法律、法规实施原则，救济原则（司法最终原
则）。很明显，《行政复议法》删去了准确原则，合法性与适当性审
查原则，不适用调解原则，增加了公正、公开、有错必纠、保障法律
法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进
一步提高，而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制
度中的重要地位。
首先，过去《行政复议条例》确定的“准确原则”的内容实际上已
经包含在“合法原则”中，复议活动力求准确是合法原则中认定事实清
楚、证据确凿的题中应有之意，故无需再确定“准确原则”。
其次，合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第 1 条
立法目的和第 28 条行政复议决定的条款中说明，况且它只是复议机
关审理复议案件，作出复议决定时需遵循的准则，故在复议基本原则
中亦无需单独列明。所以，《行政复议法》删除了该原则。
再次，不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则，列于《行
政复议条例》第 8 条，但根据复议机关依法复议、职权法定的要求，
如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权，就意味着复议机关
只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定，当然不能进行
调解，也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例
都允许复诉申请人撤回复议申请，故而，将此项禁止性原则删除也在
情理之中。
值得注意的是，《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原
则表达的内容也一同被取消，而这些原则的基本含义已经明白或暗含
在其他原则和法律条文中，无须单独列出。这一变化体现了立法者在
运用立法技术方面的成熟与凝练，避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外，《行政复议法》还增加了几项原则，从行政
复议制度的需要看，这是必要可行的。
首先，增加了“公正原则”。公正原则是指复议机关在行使复议权
时应公正地对待复议双方当事人，不能有所偏担。公正原则是行政法
中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展，越来越多的行政立法
将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则，如《行政处罚法》
就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则，其原因在于，行政
复议与其他行政司法活动一样，除坚持合法原则上，还必须公允、合
理、无偏私，特别在行政自由裁量权较大的情况下，必须公正复议，
只有做到这一点，才能够保证复议制度真正取信于民，发挥其监督与
救济的作用。
其次，行政复义法新规定了“公开原则”。所谓公开是指行政复议
活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众，
使当事人和社会各界，包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况，
避免暗籍操作导致腐败与不公正，增强公众对行政复议的信任度。
《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已
经规定了该原则，近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、
政务公开的呼声也日益高涨，使得公开原则成为行政程序中普通适用
的原则。
再次，行政复议法还增加规定了“有错必纠原则”。有错必纠是指
复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。
有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的，
也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政
复议制度发挥其应有的作用。
此外，行政复议法还增加了一项“保障法律法规实施原则”。该原
则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为，且要保障
和监督行政机关行使职权，使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。
最后，行政复议法增加的“司法最终原则”，亦称“救济原则”，它
是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，
但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的，除法律规定
的例外情况，均可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作
出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政
诉讼关系的重要准则。
综上，《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条
例》相比，内容更加全面，重点更加突出，表达方式则显得十分凝炼，
充分反映了行政复议固有的特点和作用，是对行政复议活动所遵循的
基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就
是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或
立法未明确规定可以受理的行政复议案件，依照《行政复议法》可进
入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的：
一是扩大复议机关受理的行政行为的范围；包括具体行政行为和抽象
行政行为；二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权
利范围。
（一）进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大
《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项，
其中主要包括因行政处罚，行政强制措施，侵犯经营自主权行为，拒
发许可证执照，拒不履行法定义务，拒不发放抚恤金，违法要求履行
义务，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时，
又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议
法》与《行政复议条例》相比，扩大了行政复议范围，主要表现在增
加了几类可以申请行政复议的具体行政行为，扩张解释了几类可以申
请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行
为是：1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释，增加
了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为；2.增加
了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格
证引发的争议属于行政复议范围的规定；3.增加了行政确权行为属于
行政复议范围的规定；4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同
行为属于行政复议范围的规定；5.增加了行政机关没有发放有关费用
属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活
保障费等；6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政
复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定，对于上述行为是
不能申请复议或未明确规定可以申请复议的，《行政复议法》将它们
明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化，它将行政复议的监督
和救济范围大大扩展了。
与此同时，《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的
事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项，包括
行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为；行政机
关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为；行政机关对民事纠
纷的仲裁调解或处理行为；国防外交等国家行为。《行政复议法》将
四项不属于复议范围的事项修改为两项，并规定了救济途径，即对行
政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉，对行政机关对民事
纠纷的调解或其他处理，可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然，
《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复
议的限制，从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
（二）《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权
《行政复议法》的颁布，标志着我国行政监督救济制度进入了一
个新发展阶段，特别是关于抽象行政行为的审查制度，对于加强和完
善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。
抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法
律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。①由于实施抽
象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都
有权制定各类效力不一的“红头文件”，因此，在实际生活中它们具有
重要影响，是很多行政机关的执法依据。与此同时，由于行政机关实
施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的
问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破
坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益，成为人们深恶痛绝
的“三乱”之源。其影响之大，涉及面之广，令人触目惊心。然而，长
久以来，我国对此类文件监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远
起不到有效的监督作用。相应地，因此类文件遭受损害取得救济也十
分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程，破坏了法制的统一，
已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定，公民法人或其他
组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为具体行政行为所依据的
规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关
的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理
的必须在 30 天内处理，无权处理的必须在 7 日以内转送有关部门，
有权机关必须在 60 日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关
法律相比，这一规具有较强的操作性和实用性。首先，它直接赋予相
对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不
同于建议，它能够产生一定的法律后果。即导致复议机关在规定期限
内受理与转送该申请，审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多
年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次，它从法律上明确了
复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，
而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构
成失职，须承担一定的法律责任。最后，通过这种方式监督的抽象行
政行为范围十分广泛，几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象
行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分
重要的意义。可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽
象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探
索出一条新路。
当然，行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实
践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及
可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与
规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了
某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实
施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔
偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有
异议应如何处理？能否对此提起诉讼？所有这些问题，都是行政复议
法实施前需要明确解释和研究的，正确处理好这些问题，必将有利地
贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定，有利于遏制行政
机关乱发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。
笔者认为《行政复议法》规定的复议机关或其他有权机关对负担
行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查，严格地讲，它不是一
种行政复议活动，而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。
所以，行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行
为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场，还应保证当事人书
面或口头陈述辩论的权利，提供证据的权利，同时也应要求抽象行政
行为的实施机关承担举证责任，证明其行为的合法性。复议机关经审
查认为抽象行政行为违法或不适当的，有权予以撤销或改变。如果某
项抽象行政行为被撤销，那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行
为也会因违法而被撤销，但依据该抽象行政行为对其他人所作的具体
行政行为并不会因此而自动撤销，仍需当事人通过行政复议或诉讼方
式确认具体行为违法，相应地，当事人因此遭受的损害也不可能自动
得到赔偿，仍需通过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行
政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定，不能简单地将其视为
具体行政行为，必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论
是维持原抽象行政行为，当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作
出的具体行政行为寻求行政诉讼救济，不宜直接对复议机关或有权机
关作出的有关抽象行政行为的审查结论提起诉讼。换句话说，此类处
理结论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为，则
依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。通常情
况下当事人自然不会对此结果再提起诉讼。即使起诉，也只是对具体
行政行为提起诉讼。
（三）受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大
《行政复议法》与《行政复议条例》相比，它所保护的权利范围
进一步扩大。过去《行政复议条例》所保护的权利限于法定的人身权
和财产权。该项内容体现在《行政复议条例》第 9 条第 8 项规定中，
即公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权
的”，有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其他权利遭受
侵害的，《行政复议条例》没有明确规定可以申请复议，这就意味着
此类权利不受复议制度的保护。很显然，这是《行政复议条例》与
《行政诉讼法》共同的一个缺陷。这次《行政复议法》一改《行政复
议条例》的规定，将“人身权，财产权”概念扩大为“合法权益”，合法
权益的范围显然要比“人身权、财产权”范围大许多，除了人身权、财
产权外，还包括其他权益。
《行政复议法》第 6 条第 1 款第 11 款规定，公民、法人或其他
组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，”有权申
请行政复议。这是一项概括性条款，也是兜底式条款。这是因为前
面 10 类复议事项是采用列举方式规定的，这种列举并不是在同一个
概念层次上的，因而不可能周延，也不可能穷尽，所以必须有一项兜
底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政
复议范围。
该项规定中的“其他合法权益”是指除上述 10 项行为侵犯公民、
法人或其他组织的人身权、财产权外，还包括其他受法律保护的合法
权益，如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权（听证权）。
知情权、出版、言论、集会、结社、宗教信仰等政治性权利。如果行
政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织受法律保护的
这些合法权益的，相对人也有申请行政复议权利。与《行政复议条例》
相比，《行政复议法》规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概
括性条款上的就是用“合法权益”概念取代了过去“人身权、财产权”概
念。应该说，这是一个重要的变化，且有相当深远的意义。
除了这项概括性条款外，《行政复议法》列举的关于申请行政复
议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如，《行政复议法》
第 6 条第 1 款第 3 项规定，公司、法人或者其他组织“对行政机关作
出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的
决定不服的，”有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资
格证等证书不仅涉及到公民法人的人身权、财产权，还可能涉及公民
法人的其他合法权益，如出版权、受教育权，所以允许对于此类行为
不服申请行政复议还可以保护人身权。财产权以外的其他合法权益，
《行政复议法》第 6 条第 1 款第 9 项规定，公民、法人或者其他组织
“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职
责，行政机关没有依法履行的，有权申请行政复议。也就是说，受教
育权也在行政复议制度保护范围之内。
三、行政复议程序更加理民、公正、合理《行政复议法》不同于
《行政复议条例》的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体
表现在：
（一）申请行政复议的期限延长
《行政复议法》第 9 条规定申请行政复议的期限为 60 日，自知
道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其他正当理由耽误法
定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与《行政复
议条例》规定的 15 日相比，延长了 45 日。而且申请时效中断后继续
计算的规定取消了行政复议机关的决定权，使得复议申请人申请复议
的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政复议法不仅对法律未规定申请复议期限
时情况作了规定，而且对现有法律规定短于 60 日期限的情况作了新
的规定，即行政复议申请期限短于 60 日的按 60 日计算。如《治安管
理处罚条例》规定的原申请期限是 5 日，按照《行政复议法》今后要
按 60 日计算。
（二）申请行政复议的方式增加了口头申请《行政复议法》第 11
条规定，“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；
口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复
议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”允许申请人口头
申请行政复议是《行政复议法》新增加的，体现了行政复议的民主、
公开、便于原则。
（三）行政复议的管辖规定更加全面和灵活
《行政复议法》取消了《行政复议条例》复议管辖一章，本着便
民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一，
确定了选择申请复议的管辖原则，即允许申请人选择复议机关。对县
级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可向该部
门的本级人民政府申请行政复议，也可向上一级主管部门申请行政复
议。第二，确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行
“条条复议”的原则，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领
导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的，向上一级主管部门申
请行政复议。第三，明确了行署的复议机关地位，规定对省，自治区
人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政
行为不服的，向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院
在行政复议中的最终裁决权。《行政复议条例》规定对省级政府及国
务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次《行政复议法》
规定，对省级政府及部委行政复议决定不服的，可以向人民法院提起
行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出的裁决为最终裁决。
在这次《行政复议法》的审议中，“有些常委委员和部门、地方、专
家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不
够合理，也不利于充分保护公民法人和其他组织的合法权益。因此，
主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行
政行为不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政
复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终
局决定，不再向人民法院提起诉讼”。①最终立法机关采纳了上述意
见，确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制，强了
国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五，增加了县级地
方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较
复杂，复议权限不尽一致，容易出现复议申请人投诉无门或找不到相
应复议机关的情形，为方便复议申请人，《行政复议法》专门规定了
县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关，告知申请人的
义务。这是《行政复议条例》所没有的。《行政复议法》第 15 条第
2 款规定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行
政行为或共同作出具体行政行为，或作出行政行为的机关被撤销的情
形）申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出
行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的
规定办理。“第 18 条规定”依照本法第十五条第二款的规定接受行政
复议申请的县级地方人民政府，……应当自接到该行政复议申请之
日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行
政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。“
（四）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限
《行政复议法》规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应
当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予
受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理
的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该规
定与《行政复议条例》相比，将原来复议机关在受理阶段进行的形式
要件审查期限，由 10 天缩短为 5 天。增加了复议机关书面告知申请
人审查结果的义务。由于提出复议申请的方式由过去的书面式改为书
面、口头均可，所以在受理阶段，取消了复议机关对不符合形式要件
申请书发还申请人要求限期补正的一系列规定，增加了行政复议机关
受理复议申请的法定义务，方便了复议申请人。
（五）解决了复议机关不受理或不答复的情况下，申请人的诉权
问题
按照《行政复议条例》及实践中的做法，法律要求诉讼前必须先
申请复议的，申请人必须先提出复议申请，而复议机关在复议期限不
复议或不予答复的，申请人只能要求上级机关或法律、法规规定的机
关责令其受理或答复，如复议机关拒不受理或不答复，上级机关能否
直接受理，或在复议期满后能否直接起诉？是针对复议机关不作为起
诉？还是针对原具体行政行为起诉？这些问题在实践中都不甚明了，
有时甚至出现争议。《行政复议法》规定，对于上述几种情况，行政
复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必
要时，上级行政机关也可以直接受理。公民、法人或者其他组织可以
自收到不予受理决定书之日或者行政复议期满之日起 15 日内，依法
向人民法院起诉。这一规定对于防止复议机关或法院规避法律，保障
公民诉权，都具有重要作用。
（六）进一步明确了行政复议案件的审理方式
《行政复议法》将行政复议审理方式明确为两大类：一是书面审，
二是言词审理。前一种是《行政复议条例》已经规定了的，而后一种
则是《行政复议法》进一步明确的。《行政复议条例》规定“行政复
议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式
审理复议案件。”至于何种方式，条例未曾明确。实践中通常采用庭
审方式，由“双方当事人到场说明问题，表达各自意见。”①行政复议
将原来不甚明确的复议审查方式界定为，行政复议机构“可以向有关
组织和人员调查情况，听取申请人、被申请和第三人的意见。”也就
是说，复议机关应申请人的要求或认为有必要时，必须组织类似《行
政处罚法》规定的听证会，调查情况，听取各方当事人的意见。这一
方式不同于书面审查，它允许当事人通过言词辩论的方式直接陈述自
己的意见和理由，提供有关证据，促使行政复议机关作出更为公正的
决定。有趣的是，我国台湾省新修改的《诉愿法》也在书面审理言词
审理，说明该种审理方式的重要性。①（七）行政复议的证据制度也
有所变化
《行政复议法》针对复议实践中举证责任不明确，复议机关剥夺
或忽视申请人查阅证据权利，被申请人违法补正等现象，对行政复议
的证据制度做了更明确的规定。
首先，重申行政复议中的举证责任由被申请人承担。明确被申请
人的举证范围和举证责任，规定“被申请人应当自收到申请书副本或
者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具
体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被申请人不提出书面答
复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据、和其他有关材料的视
为该具体行政行为没有证据、依据，可予撤销。而《行政复议条例》
没有要求被申请人提交作出具体行政行为的“依据”，也没有不举证承
担败诉责任的条款。
其次，增加了申请人第三人的在复议过程中的查征权。《行政复
议法》第 23 条第 2 款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出
的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉
及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”
也就是说，遇有申请人或第三人向复议机关查阅有关证据材料情形的，
复议机关必须保障这项权利，不得拒绝。
最后，增加了被申请人不得在复议时取证的义务。《行政复议法》
第 24 条明确规定：“行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和
其他有关组织或者个人收集证据。”原来《行政复议条例》没有此限
制，但实践中经常发生被申请人违反“先取证，后裁决”原则，在复议
过程中向申请人或其他人收集证据的现象，这种做法不仅给申请人造
成了压力，也不利于复议机关判断具体行政行为的合法性，是一种典
型的程序违法行为。《行政复议法》借鉴了《行政诉讼法》关于被告
不得在诉讼期间自行向证人或原告取证的规定，对被申请人在复议期
间的收集证据行为作出了限制，明确了用此类方法取得的证据无效的
证据原则。
（八）增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程
序
在程序上，《行政复议法》与《行政复议条例》另一个重要的不
同之处在于：规定了行政复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程
序。尽管这一程序是简单的期限规定，但仍不失为一项重要变化。
《行政复议法》第 26 条，第 27 条规定，申请人申请复议，一并提出
对抽象行政行为的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，
应当在 30 日内依法处理，无权处理的，应当在 7 日内按照法定程序
转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在 60
日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。如复议机关
审查具体行政行为时认为具体行政行为依据不合法的，也照此程序处
理。
（九）增加了行政复议最终裁决的规定
关于行政复议机关作出的土地等自然资源的所有权或者使用权
的行政复议决定能否成为最终裁决的问题，《行政复议法》起草过程
中争议颇大。最初的草案规定，“行政机关对确认土地、矿藏等自然
资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提
起行政诉讼。”审议时，有些常委会组成人员和地方、部门、专家提
出，“草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有
力保障公民、法人和其他组织的合法权益。”因此，法律委员会建议
将这一条修改为，对上述行政复议决定不服的，“可以向作出该决定
的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提起
诉讼。”此后，又有地方和部门提出，“对土地等自然资源确权的行政
复议决定是否可以提起诉讼的问题不宜作简单规定，因为有一些确权
是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土
地的征用而引起的，根据宪法和土地管理法的规定，对行政区域勘定、
调整和对土地征用的权限属于国务院和省级人民政府。对于这类确权
问题，法律可以规定行政复议决定为终局决定。”①因此，《行政复
议法》第 30 条最终规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民
政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直
辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩
涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁
决。”
此外，《行政复议法》还规定了国务院依申请对省部级行政复议
决定审查后，有权作出最终裁决，这也是《行政复议条例》未规定的。
对于以上两类最终裁决均不能提起诉讼。
四、进一步强化行政复议的法律责任《行政复议法》在法律责任
的规定上也有很多新的变化。
首先，《行政复议法》增加规定了行政复议机关的法律责任，即
按照行政复议法的规定，行政复议机关无正当理由拒不受理复议申请
或不按规定转送复议申请的，或在法定期限内不作出复议决定的，均
需承担法律责任。承担的方式为对直接负责的主管人员和其他直接责
任人员依法给予行政处分。这一规定明确了复议机关的具体法律责任，
对于监督复议机关及时受理转送复议申请，作出复方决定都具有重要
意义。
其次，进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的
法律责任。虽然《行政复议条例》对此也作了规定，但只是笼统地规
定对于失职、徇私舞弊的，复议机关或有关部门应当批评教育或者给
予行政处分。《行政复议法》明确规定了行政复议机关工作人员违法
情节及相应的行政处分。
最后，增加了行政复议被申请人承担法律责任的情况，明确了行
政处分的种类。按照《行政复议条例》规定，复议被申请人承担法律
责任的情形只有一种，即“拒绝履行复议决定的，复议机关可以直接
或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。”《行政复议法》
在总结近十年实践经验基础上，明确规定了复议被申请人承担责任的
各种情形，即包括：被申请人不提出书面答复或者不提交作出具体行
政行为的证据、依据和其他有关材料；或者阻挠，变相阻挠公民、法
人或者其他组织依法申请行政复议的。对被申请人不履行或者无正当
理由拖延履行行政复议决定的，对直接责任的主管人员和其他责任人
员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行
的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
与《行政复议条例》相比，《行政复议法》在监督与救济制度方
面的突破与创新远不止上述四个方面，由于偏幅所限，只能评介至此。
值得注意的是，尽管《行政复议法》尚未将十年来行政复议理论与实
践成果全部吸收进去，在复议范围及最终复议裁决的设置方面，以及
过于简化程序有可能弱化复议功能等方面仍有不尽人意之处。但与
《行政复议条例》相比，已经有了不小的进步。特别是扩大行政复议
范围，启动对抽象行政行为的监督机制，增加行政复议公正、便民程
序，加强行政复议法律责任的新规定，对于进一步完善行政复议制度，
改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
①① 国务院法制局编：《行政复议条例释义》，中国法制出版
社 1991 年版，第 14～21 页；第 100 页。
① 马怀德 ：《将抽象行政行为纳入行政复议范围》，载《中国
法学》1998 年第 2 期。
①①应松年主编：《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方
正出版社 1999 年版，第 240 页；第 239 页；第 243 页。
①吴庚：《行政争讼法论》，三民书局 1999 年初版，第 20 页。
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