EM四缉黯喜帽年第8期我国地方政府债务管理制度的演进及改革※杨雅琴内窑提要:在当前我国地方政府已存在巨额债务、而且地方政府债务仍有不断增长趋势的情况下，构建地方政府债务管理制度、加强地方政府债务管理，较阻断地方政府债务发行更加迫切。可行方法是在对西方国家地方政府债务管理模式的经验借鉴下，结合我国国情，构建以制度约束为主、辅之以行政控制的债务管理模式，并以此构建相应的地方政府债务管理制度体系O关键词:地方政府债务债务管理制度制度演进中图分类号: 文献标i只码:A文章编号:1009-2382(2013)08-005 05 我国《预算法》规定"地方各级预算按照量人为尚未纳入政府预算统一管理。目前我国地方政府'性出、收支平衡的原则编制，不列赤字除法律和国务债务中除小部分转贷债务及地方政府债券外，均未纳院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"入预算管理，缺少透明度。但改革开放以来，地方政府往往通过各种方法绕开国一方面是地方政府'性债务数额不断增长膨胀，另家相关法规的规定举借债务，已经形成大量地方政府一方面是缺少详尽可操作的地方政府债务管理办法债务。自1979年我国8个县区首先开始举借债务以及监管，以上两个现实共同作用的结果是地方政府来，随着1994年分税制财政体制改革、1998年公共债务风险的增加，可能会带来地方财政风险甚至发生财政建设、2006年农村税费改革等改革措施不断出经济危机。因此，有必要对我国地方政府债务的管理台，我国地方政府债务规模不断扩大，尤其自2009年进行研究和探讨。中央政府出台4万亿元投资政策并带动地方政府再一、文献综述一次大规模举借债务。截至2010年底，全国地方政府性债务余额达亿元气对于我国地方政府债务的管理，学者们基本认为在数额巨大的地方政府债务之前，我国目前还缺管理较缺失。马金华、李国锋(2010)认为，地方政府少详细明确、具备可操作性的地方政府债务管理办债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽法，主要表现在:一是地方政府举借债务行为缺少规视的重要因素。赵云旗(2011)指出地方政府普遍存范，举债渠道和方式不一。地方政府举借债务主要以在重视举债忽略管理的现象。地方投融资平台、直接举借债务等渠道进行，债务来正是由于当前我国地方政府债务管理缺失，导致源有商业银行贷款、发行债券、转贷债务、专项债务了债务风险、财政风险逐渐增长等情况。所以，应加等，甚至有部分是拖欠工程款形成的债务。二是地方强对地方政府债务的管理，以规避债务、财政风险。政府债务多头举债、多头管理，举债程序及过程不透学者们对加强地方政府债务管理的方法和手段有不明。目前，地方政府债务多以项目形式进行举借，某同意见。一是认为应首先考虑构建适合我国的地方个公共服务部门的项目则由该部门进行举借，后由各债务管理模式，然后在此基础上建立相应管理制度及部门自行管理其债务债务的举借、使用、管理情况不法规，加强制度约束，如杨辉(2005)、王璋(2006)、肖对外公开，缺少社会公众的监督。三是地方政府债务娜(2009)、张海星(2009)等。二是认为应将地方政府※本文是国家自然科学基金项目"地方政府债务可持续性与管理制度创新研究-一一以云南省为例"(项目编号:70963015)、云南财经大学科学研究项目一一引进人才"科研启动费"资助项目"转移支付制度对县级政府基本财力保障的支持"(项目编号:YC2012D13)的中间研究成果。①数据来源:中华人民共和国审计署:全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号)Q-56一
MODERN ECONOMIC RESEARCH噩噩噩盟.I!.JlIi望~债务纳人预算管理，对其进行有效制衡、监督和控制，真正做到加强地方政府债务管理、促进我国地方政府如邓宏祥(2002)、徐博(2011)等。三是认为地方政府债务制度的发展、规避债务风险。债务管理体系及制度建立是一项综合性工作，应包括三、我国地方政府债务管理制度债务发行、使用、风险管理、债务偿还等多方面的管理发展历程及存在问题制度建设，如姜维壮、王倩(2009)、邹东涛(2011)等。综合来看，现有研究成果多是从不同角度研究如新中国成立至今，无论是计划经济时代还是市场何加强地方政府债务管理问题缺少将其贯穿联系成经济时代，我国中央政府对地方政府债务的管理基调一体的主线。本文认为应该首先以我国国情及地方都以"地方政府不得举借债务"为主，但在不同时期，政府债务现状、未来公共财政改革方向为基础，构架在该基调下地方政府债务管理及地方政府债务行为我国地方政府债务管理的基本模式，在此债务管理基仍存在一定差异。本模式之下，再探讨地方政府债务管理的细节方面，1.计划经济时期的债务管理以此为基础构建地方政府债务管理体系，也可以避免计划经济时期我国对地方政府债务的管理可以不同管理环节、管理政策间的相互冲突，有利于将不根据中央政府是否准许地方政府发行、举借债务分为同管理环节构架成为一个有机联系的债务管理网络，3个阶段，如图1所示。f示::f~圣王量;是岳王011是:l江西、安徽、吉林、黑龙江发行地方债券丁民运民石品;1主:511毡81 ------------~垣1回’ 1950 1959-1960 r 1968 !飞吴子云行函元'0f击fl9lR::J:主11r<王子i&:ìZt厨i是在奇而Fii撞主主进建嚣尘堡垒剑旦旦P豆豆也电宣~_._!国|之二|唔~I 第一阶段(1949-1957) 第二阶段(1958-1960)第三阶段(1961-1978)无相关法律法规以国家法律形式进行管理管理及实践空白地方自主发行债务在法律框架下发行地方政府债券图1计划经济时期地方政府债务管理历程(1)第一阶段(1949-1957年)，东北建设公债的首《条例~)正式公布，对地方政府发行公债进行规范。次尝试。新中国成立初期，国内经济建设任务艰巨、通《条例》颁布后，江西、东北等省区根据自身情况，不货膨胀严重，为确保重点建设项目投入，加快东北地区同程度地发行了地方经济建设公债。本阶段地方政经济建设，东北行政委员会于1949年开始发行地方生府债务管理的特点是:一是管理主体方面，地方政产建设折实公债。次年，东北人民政府颁布{1950年东府债务的发行、管理不再由中央批准而是由地方政北生产建设折实公债条例~，成为建国以来我国地方公府及地方人民代表大会决策;二是管理形式方面，债管理史上的初次尝试。虽然东北建设公债的发行及多通过地方公债管理条例的形式对地方公债进行管理仍停留在比较宽泛、粗浅的层面上，缺少对公债规管理;三是管理内容方面，多依照1958年《条例》内模合理性研究、发行程序的详细规定、债务风险防范及容，对发行数量、票面金额、利息利率、偿还期限等管理、债务偿还资金来源等问题的管理及说明，但仍为进行较宽泛的管理。建国初期地方公债的发行积累了一定经验。(3)第三阶段(1961-1978年)，地方政府债务管(2)第二阶段(1958-1960年)，在法律框架下进理及实践空白时期。以1961年中共中央批转财政部行地方政府举债。1958年第二个五年计划时期，中党组《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》为标央开始下放财权、扩大地方财政管理权限，出台《关志，我国开始构建高度集中的计划经济体制。自此，于发行地方公债的决定~，允许各省(自治区、直辖地方政府举借债务的行为暂时停滞。市)在有必要时可以发行地方经济建设公债。同年2.市场经济时期的债务管理《中华人民共和国地方经济建设公债条例H下称1978年改革开放以来，我国地方政府债务管理，、叮，J
EWl'嗜血回回，.2013年第8期l部分县市~ii-上--海--发--行--"--准--!-~:……多…~地--发-行--债--券--..1. 日也方政府举债普遍发丁i地方政府举债普遍发i1开始举债ii市政债券"ii集资修路建桥il生、举债方式多样化生=芳盟主主主持生-i国革孟TT且也届幢百iLTE哥国营眼睛眩目摆晤时方iL-1管理办法Li办法!理有三问题il试点办法2iH E|之一一-~I之一丁一-三~'E-'!的Jmtm~引一阶段第二阶段第二阶段第四阶段1 (1979一1985)(1986-1993) (1994-2007) (2008至今)无相关法律法规法规禁止、地方法律禁止、多元化逐渐放开、多元化地方自主发债自主举债、缺少管理举债、缺少管理举债、加强管理图2市场经济时期地方政府债务管理历程可以根据地方政府债务管理的特征及管理强度分为务院关于印发投资管理体制近期管理改革方案的通4个不同阶段。知)(国发[1988J45号)，提出组建6个国家专业技资(1)第一阶段(1979-1985年)，无相关法律法规公司，成为我国政府投融资平台公司雏形，其后，地管理，地方自主举债。1978年改革开放以来，我国开方纷纷效仿成立地方性投资公司进行建设投融资，始逐步推行市场经济下的财政管理体制，地方政府收该模式逐渐成为地方政府举债的一种主要形式。债支管理权逐渐增强，部分地方政府开始举借债务。务管理方面，这一时期国家明令禁止债券、银行贷款1979-1980年，全国共有4个市级政府和51个县级等较"显性"的举债方式，地方政府逐渐开始转变为政府举借债务;1981-1985年，全国共有28个省级政通过投融资公司举债。该类债务属于公司债务的范府、56个市级政府、300个县级政府举借债务①。然而畴主要由公司自行管理政府机构直接管理较少。这一时期国家对地方政府债务的管理仍处于空白状所以，中央政府和地方政府均减少了对政府性债务态。1958年《条例》没有明令作废或宣布无效，也无新的管理，由投融资公司在企业内部对债务进行企业资的法规对地方政府举债行为进行规范。所以，这一时产及债务的会计信息处理及经营管理。此时，地方政期地方政府债务行为虽然不属于完全合法合规，但也府债务管理更多是一种企业行为。不能界定为违规。由于这一时期地方政府举债仍不(3)第三阶段(1994-2007年)，法律禁止、地方政是普遍现象，中央未对地方政府债务进行管理，债务府违规多元化举债、缺少管理。1994年《预算法》从国管理以自主管理为主。与1958-1960年地方政府有家法律的高度对地方政府举债行为进行禁止，明确规专门文件对债务举借及管理进行规范相比，此阶段缺定"各级政府预算应做到收支平衡，不列赤字""地方少专门的规范性文件。所以，这一时期地方政府举债政府不得发行地方政府债券从制度上堵住地方政行为最大的特点是自主举债、管理空白O府通过债券融资发展地方经济的可能性。而地方政(2)第二阶段(1986-1993年)，法规禁止、地方自府在政治竞争、社会管理和经济建设的压力下，普遍主举债、缺少管理。伴随地方政府财权的扩大以及发出现不顾自身财力扩张支出、举借债务进行地方建设展经济积极性的不断提高，许多地方政府开始出现基的行为。此时地方政府举债形式更加隐蔽，方式更加本建设资金不足的情况，于是向中央要求发行地方政多样，包括地方政府投融资平台举债、银行贷款、甚至府债券，以筹集资金。但国务院于1985年出台《关于拖欠工程款等。这一时期地方政府举债行为的特点暂不发行地方政府债券的通知H国办发[1985J63是在国家法律禁止的前提下，地方政府绕过体制障号)，要求各地方政府不得发行地方政府债券，自此进碍，探索新的制度来满足建设资金要求:第一类是绕入中央政府明令禁止地方政府发行债务时代。然而，过国家法律规定举借债务，通过投融资公司举债以避该文件仅禁止地方政府发行债券，并未明确提出地方开《预算法》中"地方政府不得发行债券"的规定;第二政府不能举借债务。事实上，地方政府仍可以通过债类是违反相关法规举借债务地方政府为投融资公司券外的其他方式举借债务。1988年，国务院发布《国担保贷款，违反《担保法》中"国家机关不能作为贷款①数据来源:根据中华人民共和国审计署《全国地方政府债务审计结果}(2011年第35号)中相关数据整理。-58一
MODERN ECONOMIC RESEARCH_踵噩噩E望圃--担保人"规定;第三类是地方政府钻法律空子在法律远落后于地方政府债务的实践。地方政府债务行为法规空白地带举债，如《贷款通则》、《商业银行法》中与地方政府债务管理不应当是分离的，债务一旦产未明确规定地方政府机关不能向商业银行贷款，地方生，就会伴随风险，若能够对债务加以适当合理的管政府债务中就有大量资金来源于商业银行贷款。由理，则可以及时防范规避风险，使地方政府债务不会于这一时期地方政府债务举借难以通过债券等较公对地方和国家经济产生威胁从而最大程度地发挥开的方式进行，而是以投资公司贷款及债券等其他方债务的正效应。式进行，此时鲜有对地方政府债务进行管理的提法。至今，我国各级政府已从多方面尝试管理地方政国家主要是"堵"地方政府债务，而非管理;地方则将府债务。首先，根据债务类型划定不同管理主体。政更多的精力用于扩张债务，缺少债务管理的理念。府技融资平台债务由投资公司进行公司内容管理及运(4)第四阶段(2008年至今)，逐渐放开、多元化营;中央代发地方政府债券由中央财政及各级财政管举债、加强管理。随着2008年国际金融危机爆发，我理;银行贷款由相关职能部门进行管理O其次，地方政国各级财政陷入紧张困难的状态，中央代发行地方政府已逐渐形成债务风险意识，开始对地方债务进行债府债券的行为带动了全国各级地方政府大量举债，地务评价、风险预警，对部分债务进行专项化解。如云南方政府债务规模急剧膨胀。地方政府债务规模急剧省2008年出台专门文件从风险预算机制、债务举借管扩张的情况也引起了中央的重视，开始对地方政府债理制度、政府偿债准备金制度、政府性债务会计核算制务度等方面对本省地方政府债务进行管理。中央(国家)层面的文件7个①，对中央代发地方政府但是，我国地方政府债务的管理仍存在诸多问题。债券、财政担保行为、地方政府融资平台、地方政府发首先，地方政府债务管理未形成制度体系。目前我国行债券试点等工作进行了规范性规定，正式开始尝试各层级、各管理机构间仍未形成统一有机的债务管理对地方政府债务进行全方面的管理及疏导。另→方制度体系。各级政府管理权限及管理范围不明确，缺面，地方政府也开始管理及化解现有债务。以云南省少量化的债务规模、风险指标体系对地方政府是否还为例，2008年以来，云南省共出台4个专门文件②，规能继续举债、能够举多少债务等进行判断，债务发行范云南省地方政府债务的管理及化解问题。这一阶主体、发行方式、风险防控、债务化解等都缺少相应的段，地方政府举借债务的主要特点是举债方式多样化管理机制。(包括中央代发地方政府债券、银行贷款、地方投融资其次，管理主体不明确。我国地方政府债务仍没平台债务等)，开始对地方政府债务进行管理。有一个统一明确的管理主体进行统一筹划、统→管理。目前有国务院、发改委、财政部、人民银行及相关三、我国地方政府债务管理取得的职能部门等机构管理地方政府债务，可能出现不同部成就及存在的问题门政令及法规相违背甚至相反的情况。例如，2009年改革开放至2008年前，我国各层级政府对地方中国人民银行《关于进一步加强信贷结构调整促进国政府债务的管理都较欠缺。从2008年开始，各级政民经济平稳较快发展的指导意见H银发[2009J92府开始重视地方政府债务管理问题，并逐步开始构建号)鼓励组建地方投融资平台，而2010年国务院《加地方政府债务管理体系O从较早缺少债务管理理念强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知~(国到近期逐渐加强债务管理，我国地方政府债务管理远发[2010J 19号)则要清理整顿地方投融资平台。①分别是:<财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法~(财库[2009J19号)、《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知H财预[2009J388号)、《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见H银发[2009J92号)、<2009年地方政府债券预算管理办法H财预[2009J21号)、《关于加强地方政府融资乎台公司管理有关问题的通知H国发[201OJ19号)、《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知H财预[201OJ412号)、<2011年地方政府自行发债试点办法}(财库[2011J 141号)。②分别是:<关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知}(云政发[2008J73号)、《地方政府外债风险管理暂行办法H云财金[2008J128号)、《关于印发云南省清理化解基层医疗卫生机构债务工作实施方案的通知H云政办发[2011 J 187号)、《关于成立政府还贷二级公路债务化解工作领导小组的通知~(云政办发[2012J148号)。-59一
EWl'盛阳帽'圄2013年第8期再次，管理内容不详尽。我国现有地方政府债务监督和控制，最大限度地将其负面影响控制在最小范管理文件，更多的是对地方政府债务"定性"的管理及围内。所以，应将地方政府债务纳入预算进行统一管规范，缺少详尽可靠、可量化的技术指标及技术参数理核算，以便地方政府更合理、更理性地举借债务，更作为管理依据。而西方国家对地方政府债务管理的相确切地掌控债务风险。关规定中，多有明确的技术指标作为管理依据。例如新第四，建立地方政府债务风险预警、信息披露机西兰对债务规模的控制主要依据3类指标:一是债务制。及时公布地方政府债务信息，一方面有利于监督率(债务余额/财政收入)不得超过150%;二是利息支主体及时有效地了解地方政府债务风险情况，及时化出率I(净利息支出/财政收入)要小于15%，利息支出解风险;另一方面也有利于社会公众对地方政府债务率II(净利息支出/地方税收收入)要小于20%;三是资及地方政府行为的监督。产负债率(债务余额/总资产)不得超过10%。第五，地方政府债务举借形式可以多样化，在现最后，管理过程不全面。目前我国地方政府债务管阶段应以银行贷款为主这有利于债权人一一银行理更多向债务管理及化解倾斜，而缺少法规及文件对对债务人的监督，在条件成熟后适当开放地方政府债债务举借资格、债务举借前的准备、债务发行程序，以券市场。这是因为由于目前我国金融市场还有待发及事后的债务偿还、风险防范等问题进行规范。我国现展完备，若现阶段就允许地方政府发行债券，一旦出有地方政府债务管理更多地属于"事后管理"的性质，现债务风险，将有可能使债务风险迅速扩大到金融难以对债务风险做到事前预防、事中防范、事后化解。市场，影响国家经济安全。第六，建立地方政府债务偿债准备金制度。西方四、结论及政策建议国家为防止地方政府债务偿还困难，普遍建立了债务目前我国当务之急不是严格禁止地方政府债务的偿债准备金制度，定期按地方政府债务举借额度或的举借，而应当正视当前地方政府债务现状，寻求地债务余额提取一定比例资金作为偿债准备金。目前方政府债务的管理之道。本文认为，我国地方政府债我国部分地方政府也建立了债务偿债准备金，但是对务可以部分借鉴西方国家地方政府债务管理经验，结准备金的提取比例、偿债程序等缺少相应的规范。所合我国实际，建立以制度约束为主、辅之以行政控制以，我国也应根据地方政府债务的实际情况，建立规的地方政府债务管理模式。范的偿债准备金制度为地方政府债务风险发生做好第一，我国正在建设社会主义市场经济体制，而预防准备。市场经济体制是法制经济，包括政府在内的一切经济活动都应在法律框架下进行，地方政府债务行为也不参考文献:例外。所以，对于地方政府债务行为，应出台专门法1.李薄著:{地方政府债务管理:国际比较与借鉴~，中国财政经济出版社2009年版。律进行规范，对地方政府债务规模控制、债务用途、举2.马金华、李国锋:{我国地方政府债务监管中存在的问债程序、债务清偿、风险控制等问题进行明确规定，将题及对策分析~，{中央财经大学学报~201O年第7期。地方政府债务行为纳入到法制框架下。3.王讳:{地方政府公债监管及方式的选择~，{财贸经济》第二，在财政部下设地方政府债务管理部门，对2006年第2期。地方政府债务进行统一管理和控制。地方政府各职4.赵云旗:{地方政府债务资金的使用与管理~，{财会研能部门的债务举借、使用、偿还等都由该部门进行统究~2011年第10期。一管理，严格禁止各部门独立举债、各自管理。5.祁永忠、奕彦:{地方政府融资平台风险及其治理~，{理第三，将地方政府债务收支纳入预算统一管理核论探索~2012年第2期。算。鉴于地方政府债务对地方经济及地方公共品提作者简介:杨雅琴，云南财经大学公共政策研究中心讲师、博士(昆明650221)。供有一定积极作用，应在适当条件下允许地方政府举[责任编辑:侯祥鹏]借债务。然而，地方政府债务也会给财政、经济带来风险，应对地方政府债务的规模、结构、风险进行有效-60一
