2013年第2期哈尔滨商业大学学报(社会科学版),2013 总第129期JOURNAL OF HARBIN UNIVERSITY OF COMMERCE Serial No. 129 市场经济论坛反公地悲剧与我国食品安全监管体制创新陈彦丽(哈尔演商业大学管理学院，哈尔滨15∞28)摘要:反公地悲剧是指公共产权因限制太多而带来的资源利用不足或闲置浪费现象。我国食品安全监管采用多部门分段监管体制，各部门权贵不清，相互推读，陷入反公地悲剧。通过对食品安全监管反公地悲剧现象进行分析，走出这一困境需要创新食品安全监管体制，IIp首先要提高工商行政管理机关的法律地位，树立其综合监督执法的权威;其次是设计相应的激励与约束机制，完善政府监管。关键词:反公地悲剧;食品安全;政府监管;工商行政管理机关中图分类号:;文献标志码:A文章编号:1671-7112(2013)02-∞26-05 The Tragedy of the Anticommons and Innovation of Food Safety Regulation System in China CHEN Yan -li (Harbin University of Commerce, School of Management, Harbin 15∞28，China) Abstract: The tragedy of the antic晴mmonsrefe四toa c喝。rdinationbreakdown where the existence of numerous rights holders frustrates achieving a s∞ially desirable outcome. As far as Chinese food safety supervision is concerned, there is inappropriate arrangement of authority and responsibility in each department of the supervision, which makes the supe凹isionauthority into tragedy of由eanticommons. Therefore, this paper is based on the analysis of tragedy of the antic晴mmonsfor food safety supervision; and it is suggested that the innovation of food safety regulation sys忧mis needed for the dilemma. Say the legal status of the administrative department for industry and ∞mmerce is supp倒edto be improved for the 6rst place, and the authority of the legal execution is supposed to made, next, appropriate stimulation and retrain system should be designed, meanwhile, the gov›ernment regulation is supposed to improved. Key words: the tragedy of the anticommons; food safety; government regulation; the administrative department for industry and commerce (2011 )确立了食品质量安全管理分析框架，构建一、引言了"食品质量安全风险管理"、"食品质量安全应近年来，我国的食品安全事故频频发生，从假急管理"、"食品质量安全危机管理"三位一体的奶粉、毒奶粉、毒生姜到地沟油、染色馒头、瘦肉治理体系。李静(2011)通过对中国奶业监管的精、墨汁粉条，真是"元处不假、无货不假"。据考察，认为中国基于横向协调的监管制度忽略了《小康》杂志一份调查显示，食品安全是当前民众食品生产链的断裂性以及地方政府的利益，从而最大的不安，经常焦虑者超过70%。食品安全问不能防止重大食品安全事故的发生。王建东、刘题不仅严重影响到公众的身心健康，而且影响到萃(2010)研究了《食品安全法》背景下的食品安我国的对外贸易以及经济发展。据卫生部公布每全监管困境与对策。高洁、张奋勤(2008)运用年食物中毒人数为1万人以上，且有逐年增加的"反公地悲剧"分析了我国政府公共管理中的低趋势。因食品安全问题，中国出口的食品，由于出效率，提出进行"大部制"改革。这几年，我国加现食品卫生问题，纷纷被进口国退货，货物被扣或大了食品安全治理的力度，2009年6月实施《食退货使中国蒙受了巨大的经济损失。陈锡进品安全法>>，目前已基本上形成以《食品安全法》、收稿日期:2012-11 -15 作者简介:陈彦丽(1974 -)，女，黑龙江兰西人，副教授，从事法经济学、工商管理研究。一26一
陈彦丽:反公地悲剧与我国食品安全监管体制创新《产品质量法》、《消费者权益保护法》等为中心的体政府监管的低效率，成为"反公地悲剧"。下面食品安全监管法律体系，虽然总体上还存在威慑就从理论模型和现实困境两个方面来分析。力不足、法条冲突等缺陷，但食品安全立法已基本(一)理论模型健全，食品安全问题的主要症结在执法环节。为研究方便，假设食品安全仅由质监部门和工商部门来提供，质监负责生产环节监管，工商负二、我国食品安全监管的反公地悲剧责流通环节监管，二者地位平等，互不隶属，对于食品具有经验品和信用品特征[1)食品的这实现食品安全的作用相同。因为二者是分段监种特殊属性，使食品市场存在严重的信息不对管，食品安全受二者投人的努力共同影响，若仅有称，消费者难以获得足够的信息来评估食品的一个部门技入努力而另一个部门不投人，则食品品质，同时，外部性的存在使消费者选择机制不安全无法实现。能正常发挥作用，造成市场失灵，从而需要政府借鉴Parisi( 2004 )构建的模型，用S代表食品监管。安全，Z代表质监部门，G代表工商部门，监管效政府监管实际上是公共产权的利用过程。果函数为Vi(X;)，Xz代表质监部门投入的努力，在公共产权的利用方面，经历了从公地悲剧到反X代表工商部门投人的努力，二者的协作效应相G公地悲剧理论的变迁。公地悲剧(The Tragedy of 同，即:the Commons)是由哈丁(Hardin)教授于1968年Vz(Xz,X) =VG(XG,X) (1) Gz提出来的，针对公共产权过度利用而带来的毁灭G的努力有助于提高Z的绩效，即对Z产生性后果(2)反公地悲剧(TheTragedy of the Anti›正外部性，Z的努力有助于提高G的绩效，即对Gcommons)是由黑勒教授(Heller)于1998年提出产生正外部性，可表示为:来的，针对公共产权限制太多而带来的资源利用去(Xz，X)>。去(XG，X川(2)G不足或闲置浪费的现象山。按照Parisi( 2004 )构建的模型，公共产权由多部门共同拥有，各部门地若Z、G相互协作，共同承担提供S的职责，位平等，互不隶属，其在追求自身利益最大化时提Z、G的最优策略是使Vz(Xz，X)+ V(凡，Xz)最GG供的努力程度要比追求共同利益最大化时提供的大化，即:努力程度小，公共品会因各部门的合作不够而供去(川)+芫(川)=0 ，旦给不足，产生反公地悲剧[4)。自1998年国务院及地方机构改革之后，我国去(川)+去(川)=0 (3) 形成了主要由农业、卫生、工商、质监等多部门分根据前面的假定，Z，G要共同对称地提供对段监管的食品安全监管体制。具体是由农业部门S的努力，故均衡解为:负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责X=X" =Xz 食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流G 若Z、G不协作，为了自身利益最大化，Z、G通环节的监管，食品药品监管部门负责餐饮业和的最优策略是使Vz(Xz，X)、几(X，Xz)最大食堂等消费环节的监管，卫生部门负责对食品安GG化，即:全的综合监督、组织协调工作。《食品安全法》又在中央和地方层面上作了协调。在中央层面上，去(川)=0 ，且去(凡，X川(4) 设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部h 求出均衡解为:X=X=Xz 门的协调和指导;在地方层面上，规定县级以上地Ga b 方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的食根据(2)，比较(3)、(4)可得出:X>X品安全监督管理工作。在多部门分段监管体制由此可见，Z，G在追求自身利益最大化时提供下，食品安全监管就是"公地"产权(监管权)由的努力程度要比追求共同利益最大化时提供的努多部门分别拥有，各部门都拥有在一定程度上制力程度小，而S需要Z、G的共同努力，S可能会因约对方单独有效利用这块"公地"的权力，导致整Z、G的合作不够而供给不足，产生反公地悲剧。-27一
哈尔演商业大学学报(社科版)2013年第2期Joumal of Harbin University of Commerce No. 2,2013 (二)现实困境部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家我国的食品安全监管体系极为复杂，监管部工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品门繁多。除中央协调机构国务院食品安全委员会药品监督管理局。下表列出主要部门的监管以外，还有13个具体负责食品安全监管的部门，职责:包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安表1食品安全监管部门的职责监管部门监管职责国务院食安办食品安全综合协调、监督、指导卫生部门食品安全综合协调、查处食品安全重大事故工商部门拟订流通环节食品安全监管的具体措施、实施监管及相关市场准入农业部门监管初级农产品生产环节、农产品认证、农业检验检测体系建设商务部门食品流通行业发展规划和产业政策、生猪屠宰和酒类流通行业管理食药监局负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理质监部门国内食品生产许可、生产加工环节监管、进出口食品检验检疫和监管工信部门完善食品工业行业标准、指导行业协会发挥自律作用公安机关打击食品安全犯罪多部门执法使我国的食品安全监管效率缺2.标准冲突，协调不力失，表现在以下几个方面:各部门都有自己的监管标准，在职能交叉的1.权责不清，相互推读领域就会出现标准冲突，另外《食品安全法》规定13个食品安全监管部门各有其监管权责，监县级人民政府负责领导、组织本辖区的食品安全管权责的划分有多重标准。按流通环节由质监部工作，会使不同地区食品安全的标准不统一。为门负责生产领域监管、工商部门负责流通领域监加强协调，2010年2月10日国务院设立了食品管、食药监部门负责消费领域监管;按行业由农业安全委员会，性质是国务院食品安全工作的高层部门负责初级农产品的监管、食药监部门负责餐次议事协调机构，但其既没有法律赋予的任何实饮业监管;按性质食品安全犯罪行为由公安部门质性行政权力，也不承担任何食品安全事故责任，负责，违法行为由其他部门负责;按层次由国食办远不如美国1998年设立的总统食品安全管理委负责中央协调、县级政府负责地方协调。这样的员会和英国在20∞年设立的食品标准局，标准冲划分造成职能交叉、边界不明，责任权利不一致，突和监管空白问题均不能有效解决。在地方，县部门利益纠缠，协调互动不足，导致行政成本居高政府负责协调本地区的工商、质监、卫生、食药监、不下，监管漏洞和监管盲区甚至监管俘获都不可农业等部门，但又产生了新的冲突，比如工商是省避免[句。比如2011年6月份出现的"毒豆芽"事以下垂直管理，但在食品安全监管这一领域却要件，工商认为是生产环节的问题不归自己管，质监受县里的指挥，产生条块管理权混乱。部门认为豆芽菜是初级农产品应归农业部门管，3.重复建设，资源浪费农业部门认为豆芽菜不是初级农产品而是初级农因为对同一产品分段管理，各监管部门进行产品的加工品，不归自己管。我国发生的多起食分段许可(质监部门办理食品生产许可证，工商品安全事故最后都是各部门相互推脱，原因就是部门办理食品流通许可证，食药监部门办理餐饮权责划分不明确，监管的重复与空白同时存在，效服务许可证)。这就要求各监管部门都要有相应率低下。的检验设备和人员，比如牛奶，农业部门、质监部-28一
陈彦丽:反公地悲剧与我国食品安全监管体制创新门、工商部门都要有检验的能力，造成资源的极大机关是省以下垂直管理，可以有力减少地方保护浪费。另外，在卫生部门与食药监部门职能划转主义行为。2008年，工商机关设立了专门的食品过程中，也存在重复建设问题。食品安全法实施安全监管部门，在近几年的食品安全监管中，取得以后，把原属于卫生部门监管的餐馆服务环节划了很大成效，比如，2010年黑龙江省工商行政管归给食药监部门.但人员却没有同步划转。据报理局共检查食品添加剂经营业户10723户次，专导，全国负责餐饮服务环节的卫生监督人员有5项清查乳制品45776户，检查豆制品经营户1633万人左右，但目前只划转了1万人左右，导致目前户，检查油脂经营主体33087户次，检查农村市餐饮服务环节监管人员与监管职责脱节，监管力场177938人次。量严重短缺，若食药监部门扩充监管队伍，又会造工商机关的职能应该是食品安全综合执法，成人员膨胀，资源浪费。但在实践中却被分段监管体制所割裂，这不符合其职能定位。发达国家的食品安全监管正由多部三、我国食品安全监管体制创新门监管向集中监管过渡，我国也应顺应这一潮流，通过以上分析，我国食品安全监管机关在地树立工商机关的综合执法权威。改革的思路是:位上是平行的，互相牵制，在职能上是交叉的，权第一，提高工商机关的法律地位，可以采取国务院责边界不清，产权支离破碎使我国食品安全监管直接授权的方式，赋予工商机关高于其他机关的陷入了"反公地悲剧"效率缺失。要克服反公地权威，这样可以使工商机关监管脱离其他部门的悲剧，第一种办法是采取措施激励监管部门共同牵制;赋予其更高的行政执法权，使行政处罚具有选择监管行为，相互配合，联合执法，但在权责界准司法性质，这样工商机关在处理食品安全事故定不清的情况下，这种激励很难实现，有可能会引责任时能够更有力，更直接，尤其可以责令侵权人发监管权之争。第二种办法是将现有监管部门合进行民事赔偿，保护了消费者权益，也节省了司法并为一个大部门，将外部问题内在化[610深圳在成本:将流通许可证的核发工作拿出去，只负责核这方面做了有益的探索，将原来分别属于质监、工准营业执照和监督执法，在人员、技术和财力方面商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节的食品安给予足够的支持，把工商机关打造为综合执法机全监管职能统一到了一个新成立的机构一一深圳关。第二，逐步收回其他机关的行政处罚权，使其市市场监督管理局，形成了独立、权威的食品安全专司检验、认证、风险评估、标准制定等，把除工商监管机构，在实践中取得了显著成效。但这种改机关以外的其他机关打造为专业监管机关，使其革在全国铺开还需一定的时间和条件，否则会带更好地配合工商机关工作。这样，标准制定与行来更大的交易成本。就我国目前的状况来看，笔政执法相分离，专业性与权威性相结合，会大大提者认为还可以有第三种办法，即赋予某一监管部高监管效率。门高于其他部门的权威，改变监管部门地位平等(二)设计合理的约束与激励机制，完善政府的假设，消除平行执法的牵制。监管(一)树立工商机关的综合执法权威，走出多树立工商机关的综合执法权威能够解决多部部门执法困境门权责交叉，推脱责任问题，但政府本身还存在寻在我国的13个食品安全监管部门中，能够提租问题，这是由政府的有限理性决定的。各监管起来作为高于其他部门的权威执法机关是工商机部门监管的基点不是消费者、公众"所偏好的关。工商机关作为国家经济行政管理机关，肩负而是自身利益或地方政府利益，受经济利益的驱着反垄断、反不正当竞争、保护消费者权益的综合动，地方政府往往被利益关联方俘获，如三鹿集市场监管任务。工商机关掌握企业的信息档案，团、双汇集团，由于它们是当地财政税收的重要来可以对食品企业及个体工商户进入、退出市场的源，监管部门在进行食品安全监管的过程中就表全过程进行监管，能有力约束生产者和经营者。现出唯经济发展的价值取向，而失去食品安全的工商机关指导消费者协会，可以受理消费者投诉，公共价值强调[7]。实际上，食品安全监管也是一使食品安全监管的价值能更好体现。而且，工商个委托一代理过程，要设计合理的约束与激励机-29一
哈尔滨商业大学学报(社科版)2013年第2期Journal of Harbin University of Commerce No. 2 ,2013 制，完善监管。食品安全监管法律体系绩一效『评，中口信一用『评一价一2吨'国渎职追究刑事责任'、_.-、-经济发展、民众自主、社会公平图1食晶安全监管的委托一代理关系国家把食品安全监管委托给监管机关来执违法。比如，在行政责任的承担中，规定食品生产行，国家是委托人，监管机关是代理人，监管机关经营者一且被确定违法，永不可从事食品行业，并处于信息的优势，如图1。为限制监管机关的机且加大处罚力度，使违法者倾家荡产;在民事责任会主义行为，国家通过绩效评估来对其实施激励，的承担中，规定严格责任、更高比例的处罚性赔通过行政问责和渎职追究来对其实施约束，监管偿、适用法人人格否定等;在刑事责任的承担中，机关要对国家尽说明责任。监管机关把食品安全规定食品安全犯罪不可缓刑、减刑、假释等。孟德的实现委托给食品生产者和经营者，食品生产者斯坞说欲望促使你做那件事，但利益却阻止你和经营者是代理人，处于信息的优势。为限制食那样做。"可见，当违法成本大大高于违法收益的品生产经营者的机会主义行为，监管机关要通过时候，食品生产者和经营者自然会约束自己的信用评价对其实施激励，通过追究行政、民事、刑行为。事责任实施约束，食品生产者和经营者要对监管四、结语机关尽说明责任。在国家食品安全监管法律体系框架下，最终实现食品安全，食品安全的实现又促食品安全问题不仅损害公众身心健康，制约进国家经济发展、民众自主和社会公平，从而实现经济的可持续发展，而且还导致道德水准下降，引国家的长治久安。发全社会信任危机，加大社会交易成本。西方著完善这一过程要注意以下几点:第一，绩效评名学者弗朗西斯·福山在《信任:社会美德与创估可以用监管机关辖区内食品安全事故的数量及造经济繁荣》一书中指出"信任在经济生活中扮影响、食品的合格率、公众满意度等指标来设计，演着重要角色，高度信任的社会里交易成本低。"注重恢复政府的公信力。第二，对监管机关的约因此，解决食品安全问题，其意义是经济的、重大束，要加强对行政不作为行为的追究，强调与食品的、长远的。安全事故承担连带责任。第三，对食品生产经营我国当前的食品安全问题不是具体制度、方者的激励要建立在有效的信用评价基础之上，公法落后问题，而是监管体制混乱、监管不力问题。示违法企业的违法记录，鼓励守法企业的守法行就我国目前的状况，进行彻底的机构改革，重新分为，使消费者做出正确选择，实现"守法胜、违法工需要极大的勇气和成本，而食品安全问题迫在眉汰"。第四，对食品生产经营者的约束要强调加睫，当务之急是发挥现有监管部门的作用，以最小的大违法成本，使食品生产、经营者不敢违法、不愿交易成本实现政府监管的高效率。(下转第臼页)-30一
哈尔滨商业大学学报(社科版)2013年第2期Joumal of Harbin University of Commerce No. 2 ,2013 ey publication PLC, 1994. 潜在的消费容量的权重总和占近3/4。显然在市[2 ]Jovanovich, P. , Application of sensitivity analysis in in›场经济条件下，任何市场化的产品都将是市场导vestment projected valuation under uncertainty and risk 向型的产品，对于我国目前竞争激烈的金融企业[J] , Intemational Joumal of Project Management, 1999, 技术创新产品更是如此;在竞争的同时还要防止17(4). 过度竞争，减少不考虑潜在的消费容量盲目扩张[3]刘怡庆.我国金融技术创新生成中的障碍分析[J].金的行为;也要防止低估潜在市场容量，采取保守措融电子化，2003，(11) :66 -68. 施，失去更多市场机会。[4]李晓峰，徐政平.企业技术创新风险评价物元模型的建立及其应用[J].数学的实践与认识，2脯，(曰:56-侃五、结语[5 ]索贵彬，赵国杰.基于灰色可拓物元模型的企业技术创新面对国际金融形势，我国金融企业必须不断风险度量研究[J].科学管理研究，2翩，(1):16-19.[6]刘苏云.金融企业技术创新的风险分析及防范措施加快技术创新步伐。对我国金融企业技术创新风[J].江苏商论，2008，(12):170 -172. 险度量的研究，可以有效将技术创新风险损失降[7J莫胜田，詹原瑞.金融企业技术创新的风险管理[J]. 低到最低程度，达到最大的安全保障，提高金融企科学管理研究，2∞8，(12) : 104 -107. 业的国际竞争力。为了将技术创新风险降到最[8J戴彬，屈锡华，李宏伟.基于模糊综合评价的技术创低，我国金融企业在技术创新的过程中必须建立新合作伙伴选择模型研究[J].科技进步与对策，合规的管理制度，加强科学决策能力;在金融企业2011,(1):126-129. 发展战略指导下，确保企业技术创新符合国家有[9J司江伟，郑丽霞.基于模糊综合评价的企业和谐文化关政策导向;在技术创新活动实施前，做好可行性测度模型[J].中国石油大学学报:社科版，2011，(5): 分析，确保技术创新产品能够满足市场的需求;对24 -28. 技术创新业务流程进行优化，确保技术创新能够[ lOJ胡登峰，王巍.技术创新投融资金融生态环境评价指标体系的构建及应用[J].科技进步与对策，2012，取得预期效益。(7) :148 -153. 参考文献[责任编辑:邹学慧][ 1 ] G. Sharp, VŁ nture Capital. 2ndEdition [M]. Euro -mon-[3JHeller, M. A.币leTragedy of the Anticommons; Proper›(上接第30页)工商机关肩负着反垄断、反不正ty in the Transition from Marx to Markets [J]. Harvard 当竞争、保护消费者权益的职责，可以授予其高于Law Review, 1998. 其他机关的权威，树立其综合执法机关的地位，使[ 4 J F. Parisi, S. Norbert & D. Ben. Simultaneous and Se›其成为食品安全危机治理中的"红盾卫士"。发quential Anticommons[JJ. European Journal of Law and 达国家的食品安全监管正由政府监管向社会型监Economics, 2∞4. 管转变，我国在理顺政府监管的基础上，也应寻求[5J陈季修，如j智勇.我国食品安全的监管体制研究[JJ.公共部门(政治国家)、私人部门(市场经济)和第中国行政管理，2010，(8):63 -65. 三部门(公民社会)之间更加广泛的合作伙伴关[6]高洁，张奋勤.政府公共管理中的"反公地悲剧"与系，充分重视非政府组织、行业协会、消费者、企"大部制"改革[J].经济社会体制比较，2∞8，(6) : 业、社会公众等力量[8-9]。103 -107. [7]张红凤，陈小军.我国食品安全问题的政府规制困境参考文献与治理模式重构[J].理论学刊，2011,(7) :65 -69. [1] Caswell,J. A. ,padberg,D. L. Toward a More Comprehen›[8]张昕.转型中国的治理新格局:一种类型学途径sive Theo巧ofFood Labels [ J] . American Joumal of Agri›[J].中国软科学，2010，(1):187 -193. cult)lral Economics, 1992, (74) : 460 -468. [9]穆秀珍，雪明，王克西.我国食品安全规制的实证检验[J].西安财经学院学报，2011，(6) :89 -92. [ 2] Hardin G. The Tragedy of the Commons [ J ]. Science, 1968. [责任编辑:赵春江]-62一
