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“限塑令”政策执行情况调查及其评估
——以留下镇为例
摘 要
为落实科学发展观，推进节能减排工作，促进资源的综合利用，
保护生态环境，国务院颁布了《限制生产销售使用塑料购物袋的通
知》。政策规定从 2008 年 6 月 1 日起，在所有超市、商场、集贸市场
等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑
料购物袋。自限塑令实施至今已有一年多，该政策的执行情况得到了
较充分的暴露从而可以进行政策评估。通过政策评估，分析限塑令执
行过程中存在的问题和原因，政策实施所带来的效益和效率，并针对
具体问题提出相关的政策完善建议，从而为更好地发挥限塑令的作用
提供依据。
关键词：限塑令 执行情况 政策评估 政策建议
目 录
前言…………………………………………………………………………………3
第一章 限塑令政策理论分析
限塑令政策出台背景……………………………………………………………4
限塑令政策涵义…………………………………………………………………4
限塑令的内容………………………………………………………………4
实施限塑令的意义…………………………………………………………5
限塑令政策目标…………………………………………………………………6
国内外限塑令的实行情况………………………………………………………6
国外限塑概况………………………………………………………………6
国外成功限塑的案例………………………………………………………6
第二章 限塑令的贯彻执行情况调查
限塑令在塑料袋生产企业中的执行情况调查…………………………………8
限塑令在商家和消费者群体中的执行情况调查………………………………8
. 公众对限塑令的了解情况………………………………………………8
. 商家对限塑令的执行情况………………………………………………9
. 消费者对限塑令的执行情况……………………………………………9
第三章 对限塑令政策的评估
限塑令政策评估的界定…………………………………………………………11
政策评估…………………………………………………………………11
限塑令政策评估的界定…………………………………………………11
限塑令政策评估…………………………………………………………………11
限塑令的执行效果分析…………………………………………………11
限塑令的社会效益评……………………………………………………一三
存在的问题及原因分析…………………………………………………………一
三
限塑令的执行存在的问题………………………………………………一三
原因分析…………………………………………………………………一五
第四章 限塑令政策建议……………………………………………………17
参考文献……………………………………………………………………………20
前 言
塑料购物袋因其轻巧、携带方便而成为人们日常生活中的易耗品，中国每年
都要消耗大量的塑料购物袋。据统计，我国每天对塑料袋的使用量超过 30 亿个，
其中每天买菜要用掉 10 亿个塑料袋，其他各种塑料袋的用量每天在 20 亿个以上。
全国塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等
原因，也造成了严重的能源资源浪费和环境污染。特别是超薄塑料购物袋容易破
损，大多被随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源。目前越来越多的国家和地区
已经限制塑料购物袋的生产、销售和使用。为落实科学发展观，建设资源节约型
和环境友好型社会，从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易回收的塑料
购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环
境，进一步推进节能减排工作，从 2008 年 6 月 1 日起，我国正式开始实施关于
《限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，简称”限塑令”。
时至今日，限塑令在全国范围内已实施一年多，商家和消费者对限塑令已由
陌生到熟悉，该政策执行情况得到较充分暴露从而可以进行政策评估，进而进一
步完善政策。本研究主要以有偿使用塑料袋政策的执行情况为研究对象，以留下
镇的政策执行现状为个案，进行走访和问卷调查，全面收集客观的数据资料。通
过数据分析，对该政策的制度本身、贯彻落实情况及实际效果进行评估，分析说
明限塑令的实施带来的效益及存在的问题，并由此提出切实可行的完善措施。若
我们的政策建议有幸被政府和相关部门采纳，将有助于推进我国环保事业的发展。
第一章 限塑令政策理论分析
限塑令政策出台背景
自 2008 年 6 月 1 日起，我国的商品零售场所施行塑料购物袋有偿使用制度，
（被公众称为“限塑令”）。这是治理白色污染、倡导生态文明和推进节能减排工
作的重要举措，同时也是构建资源节约型、环境友好型社会的重要政策支撑。
1、全球背景
塑料袋的无节制使用以及回收利用不当给人类的生存环境造成了极大的危
害，已成为世界性环保难题。大部分塑料袋在使用 12 分钟后就被丢弃，但它们
在环境中的自然分解却需要 20 年到 1000 年的时间。由于塑料袋造成的“白色污
染”早已成为地球公害，因此它被称为“人类最糟糕的发明”。目前世界上许多国
家都非常重视对“白色污染”的治理，像南非、不丹等国家甚至完全禁止生产和使
用塑料袋；韩国、德国等国家则对塑料袋实行收费制度，韩国在 1999 年对塑料
袋实施收费政策后，使用量骤然下降了 80%—90%。国外的经验表明，有偿使用
塑料袋是目前最积极而又最行之有效的解决“白色污染”的办法之一。
2、我国构建“两型社会”、实施节能减排的需要
两型社会即“资源节约型、环境友好型社会”的简称。所谓资源节约型社会是
指在社会生产和社会生活的各个领域都要采取一种综合性的措施，以最小的资源
消耗获取最大的经济社会收益与经济社会的可持续发展，节约资源是建设节约型
社会的核心。环境友好型社会则是一种人与自然和谐共生的社会形态，主要强调
社会生产和社会生活都要以一种对环境无害的方式进行，其核心就是一种生态层
次的保护，注重从源头预防污染发生。
“两型社会”的内涵折射出这样一种内在诉求：即倡导一种节约、环保、文明
的生产方式和消费模式。它呼唤全社会的每个企业、单位和每个社会成员的自觉
行动，从而使节约资源、保护环境成为一个永恒的时尚主题。这与当前所大力倡
导并推行的生态文明理念和节能减排工作的实质是相同的，都是在科学发展观的
指引下，推进经济持续快速平稳发展与社会和谐进步的重大战略举措。基于上述
背景，国务院办公厅于 2007 年 12 月底下发了《关于限制生产销售使用塑料购物
袋的通知》（被公众称为“限塑令”），规定自 2008 年 6 月 1 日起，在所有超市、
商场、集贸市场等商品零售场所施行塑料购物袋有偿使用制度，改变以往免费提
供塑料购物袋的做法。
限塑令政策涵义
1、限塑令的内容
完整的限塑政策应包括：国务院办公厅于 2007 年 12 月 31 日颁布的《国务
院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》；国家标准委于 2008 年 5
月 9 日发布的《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》(GB21660—2008)，
推荐性国家标准《塑料购物袋》(GB/T21661—2008)和《塑料购物袋的快速检测
方法与评价》(GB/T21662—2008)；商务部、国家发改委、工商行政管理总局于
2008 年 5 月一五日和 7 月 4 日分别发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用
管理办法》和《关于<商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法>有关问题的
处理意见》。限塑令的详细内容主要包括以下六个部分：
⑴从 2008 年 6 月 1 日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于
毫米的塑料购物袋；
⑴2008 年 6 月 1 日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑
料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋；
⑴加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查；
⑴提高废塑料的回收利用水平；
⑴大力营造限产限售限用塑料购物袋的良好氛围；
⑴强化地方人民政府和国务院有关部门的责任。
关于限塑令，国务院办公厅后来又根据具体的实施执行情况，又出了一个补
充规定，详细内容如下：
⑴规定指出：商品零售场所是指所有提供商品零售服务的企业和个体工商户
经营场所。
⑴补充规定还要求超市提供的连卷袋不得具有提携功能，并且符合食品包装
相关标准，塑料袋上除了企业信息外，还必须注明“食品用”、“QS”等标识。
⑴该规定还要求商品零售场所向顾客提供的各种材质的袋制品应向依法设
立的生产厂家、批发商或进口商采购，不得接受任何机构、组织和个人免费提供
的来历不明、标志不全、图文不符合规定的袋制品。
2、实施限塑令的意义
“限塑令”自实施以来，对于全社会的积极意义是不言而喻的，其积极意义主
要表现在以下几个方面：
⑴节约能源。塑料袋的成本低，且重复使用率也极低，而每年全球要消耗掉
的塑料袋的数量也是一个天文数字，因此也就需要消耗掉大量宝贵的石油资源。
而限制使用塑料袋则可以在很大程度上节省石油资源。
⑴保护环境。塑料袋不仅浪费资源，同时，那些丢弃的塑料袋对于环境也会
造成极大的破坏作用。
⑴培养人们的环保意识。限制使用塑料袋不仅是节省资源，保护我们的生存
环境，同时，通过影响这种和我们日常生活紧密联系的日常行为，可以起到一个
很好的宣传和引导作用，以培养大家的环保意识，保证我们全社会走向一个可持
续的发展之路。
限塑令政策目标
通过实行限塑令，目的在于有效地减少塑料袋的使用，从而促进环保事业的
发展，在全社会范围内形成资源有价的意识。从企业的层面，主要促进相关企业
生产技术的革新，管理水平的提高，以及降低单位产出的能耗；从区域的层面，
主要有助于调整相关产业结构，减少国民经济对于资源的依赖程度；从全社会公
众的层面，主要在于培养一种比较健康的消费模式，倡导节约意识；从政府的层
面，主要在于提高塑料袋的回收利用效率，加强资源的循环利用。
国外成功限塑的实践
1、国外限塑概况
近几年，世界各国都在出台各种政策法规抵制或限制使用塑料袋。其中有不
少国家在限塑行动中取得了成功。限制塑料袋比较成功的国家有爱尔兰、南非、
印度、英国、法国等，由于每个国家的实际情况以及限塑措施各不相同，因此也
从不同角度为我国实施“限塑令”提供了借鉴。事实表明，在成功推行“限塑令”的
国家，国民的环保意识都得到了提高，这从实践层面印证了“限塑令”的社会意义。
2、国外成功限塑的案例
英国禁用塑料袋首先是由英国广播公司摄影师里贝加·奥斯金在英国德文郡
小镇莫德伯里发起的。在政府尚未出台相关法规之前，莫德伯里 43 家商店自行
停止向顾客提供免费塑料袋，改为出售环保购物袋。随后，其他城镇纷纷效仿，
发起“无塑料袋”活动。目前，英国禁用塑料袋的城镇已有约 80 个。英国禁用塑
料袋的行动具有自发性，是自下而上的，市民社会及其文化是推动“限塑令”有效
实行的重要因素。
在实施任何一项改革都需要一番斗争的法国，限制塑料袋不但没有遇到任何
阻力和障碍，反而得到了公众的广泛支持和拥护，这归功于政府及有关部门长期
以来的宣传。在实施限塑令以前，法国超市虽然都向顾客提供免费塑料袋，但这
些包装塑料袋上都有各式各样的环保宣传，这种潜移默化的宣传对公众影响巨大。
尽管目前法国仅在巴黎推行“限塑令”，2010 年 1 月 1 日才会在全国全面实施，
但已经取得良好效果。
印度推行“限塑令”时，从提前社会发动到最后严厉的监管都做得较好。马哈
拉施特拉邦出台禁令，规定生产和销售、使用塑料袋的人，将被处以一定数额的
罚款或牢刑。在孟买，被发现提供塑料袋的销售商会被停业一个月。
爱尔兰在对塑料袋收税的同时推行了一场全面的教育运动，把宣传册发放到
各家各户，列出对塑料袋征税的原因，征收上来的资金将如何使用，以及顾客如
何通过使用可循环利用的塑料袋来回避税收。政策实施后，塑料袋使用量骤降
了 90%。可见完整的政策体系也是“限塑令”成功推行的一个重要因素。
第二章 限塑令的贯彻执行情况调查
自 2008 年 6 月 1 日国务院办公厅颁布“限塑令”政策以来，至今已有一年多
的时间。为全面了解限塑令在实施一年多后的执行情况，及所取得的实际社会效
果，我们以留下镇为个案，通过调查问卷，获得第一手数据资料。并通过数据分
析，客观地反映塑料袋生产商、商家及消费者这三个不同的群体执行限塑令的情
况。
限塑令在塑料袋生产企业中的执行情况调查
限塑令的实行对塑料袋生产行业产生了很大的影响。自颁布限塑令后，塑料
袋生产企业首先受到了政策冲击。不同规模的企业在执行政策时也面临着不同的
问题，对于生产超薄塑料袋的企业，执行限塑令无疑意味着企业的转型或倒闭，
而对于生产合格塑料袋的企业来说，为适应限塑令政策的需要以及满足公众的需
求，必然要提升企业的生产技术，在原来的生产工艺上，加大对替代品的研发和
生产力度，从而促进企业的产业升级，提升企业的市场竞争力。从当前市场上仍
有违规塑料袋流通的现状来看，大部分塑料袋生产商已能自觉执行限塑令，做到
规范生产和销售，但仍有一部分塑料袋生产商，尤其是中小型企业 1，未能有效
地执行限塑令，致使不符规格的超薄塑料袋禁而不止，继续在市场中流通。
企业的产业转型和升级需要一个过渡阶段，总的来看，限塑令对于塑料袋生
产企业的行为起到了一定的规范约束作用，多数企业能较好地执行限塑令。
限塑令在商家和消费者群体中的执行情况调查
. 公众对限塑令的了解情况
限塑令政策可以说与人们的日常生产生活息息相关，通过走访商家和对消费
者进行问卷调查，我们就人们对限塑令的了解程度以及关注程度有了一定的了解。
虽然人们都已深切地感受到了限塑令带来的影响，但调查结果证明，仍有很多居
民只知道限塑令限止无偿使用塑料袋，却不知道限塑令中有关塑料袋厚度、标识
等的具体内容。数据显示，有 %的居民不知道限塑令中“加强对限产限售塑
料袋的监督检查”的政策内容， %的居民对“提高废塑料的回收利用水平”政
策一无所知， %的居民不知道要“大力营造限产限售限用塑料带的良好氛
围”，更有 %的居民未听说过限塑令中关于“强化地方人民政府和国务院有关
部门的责任”的规定。
在信息传播方式多元化的今天，人们了解限塑令政策的途径也是多种多样。
我们发现电视新闻是大众了解相关政策的主要媒介，调查显示，有 %的居民
1杨羽：《浅析“限塑令”对塑料袋生产行业、经营性商家以及消费者带来的影响》，《才智》，2008 年 一三期，
第 233 页。
通过电视新闻了解限塑令这一政策，另有 %的居民通过相互间的交流，听说
了这一政策。通过报刊杂志、政府和社区通知公告、互联网及其它途径了解这一
政策的分别占 %、%、%和 %。
. 商家对限塑令的执行情况
“实行塑料购物袋有偿使用制度”是限塑令的重要内容之一，因此，约束商家
行为是限塑令制度的直接功能。通过调查，我们对商家执行限塑令的情况进行了
全面了解。
通过走访我们发现，所有大型正规超市都做到了塑料袋有偿使用的要求。不
过，在价格上由于国家仅要求“不低于成本价”，没有明确定价，因此各超市都有
所区别。根据塑料袋大小型号的不同，其价格也有所不同。大号袋的价格有
元、1 元等，中号袋的价格有 元、 元等。另外，调查还发现，几乎所有的
正规商场、小超市和药店等也都能有偿提供塑料袋，塑料袋使用量同样减少很多。
但对于个体小商店、农贸市场和流动摊贩等商家，则绝大部分仍在提供免费塑料
袋，并没有执行国家限塑令文件的相关要求，并且这些商家免费提供的塑料袋中，
存在着大量不符合规格的伪劣产品。
. 消费者对限塑令的执行情况
限塑令的实施在约束商家行为的同时，也改变了消费者原本可随意无偿使用
塑料袋的消费方式，对消费者的生活产生了一定影响。数据显示，有 %的居
民表示日常购物去得最多的场所是超市和农贸市场，另有 %的居民以到小型
零售商店购物为主。可见，超市和农贸市场是人们日常购物相对比较集中的场所。
在塑料袋有偿使用的制度下，人们的购物习惯也有所不同。从图 中可以
看到，有 %的居民表示在购物时会选择自带环保购物袋或篮子，一三.2%的
居民选择自备塑料袋，%的居民选择付费购买塑料，而余下 %的居民则
表示将视情况而定。在限塑令政策实施前后居民塑料袋消费状况的对比调查中，
数据显示（如表 ），有 %的居民表示在实行限塑令后自己生活中塑料袋的
使用数量有所减少，但只有 %的居民感到塑料袋的使用数量有明显的减少，
甚至有 %的居民表示限塑令实行前后塑料袋的使用数量基本没有变化。在接
受调查的居民中，大部分认为杭州市民在执行限塑令政策中基本能够做到相关要
求。
图 限塑令制度下消费者的选择
表 限塑令政策实施前后居民塑料袋消费状况比较
比 较 人 数 百分比
明显减少 33
有所减少 86
基本没变化 38
合计 一五 7 100
第三章 对限塑令政策的评估
限塑令政策评估的界定
政策评估
1. 政策评估的概念
政策评估就是评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察政
策过程的各个阶段，各个环节，对政策的效率，效能，效益及价值进行检测和评
价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。
2、政策评估的主体和作用
政策评估者可以是政策制订者和执行者，也可以是专业机构和人员，还可以
是政策对象，这都视情况而定。
政策评估是检验政策效果的基本途径；是合理有效的配置政策资源的认识基
础；是决策科学化、民主化的必由之路；是政策制订、执行的延续，是政策走向
和我们应该采取措施的重要依据。
限塑令政策评估的界定
1、限塑令政策评估的界定
一项政策从制定、颁布到终结，政策执行过程是该政策发挥作用的直观体现，
也是政策运行中的重要实践环节。自 2008 年 6 月 1 日国务院办公厅颁布“限塑令”
政策以来已有一年多，该政策执行情况已得到较充分地暴露从而可以进行政策评
估，进而进一步完善该政策。本研究通过以留下镇为个案对限塑令的执行情况进
行调查，并在科学分析数据资料的基础上，对限塑令的执行情况进行评估。本研
究主要以限塑令的政策效益为评估标准，即通过对限塑令政策目标的实现程度的
分析来评估政策。
2、限塑令政策评估的意义
通过对限塑令政策执行情况的评估，可以发现该政策在执行过程中存在的弊
端和问题，可以检验该政策的执行效益，从而根据实际情况，提出切实可行的完
善措施，进而使政府相关部门适时对限塑令进行调整，重新配置政策资源，避免
政策决策流于表面，以更好的推进我国环保事业的发展。
限塑令政策评估
限塑令的执行效果分析
根据我们的调查和数据分析表明，限塑令的实施已经产生了一定的成效。由
于执行地点、执行力度的差异，其执行达到预期目标和效果的程度也是各有不同。
1、政府通告到位，限塑令知晓度高
通过调查，我们了解到，与人们生活密切相关的限塑令政策基本上已是家喻
户晓。并且从以上的限塑令执行情况分析中可以看到，大部分居民通过电视新闻
和日常语言交流这两种途径知晓这一政策。
2、限塑令政策认同度高
限塑令在无形中逐渐影响着消费者的消费习惯，并且大部分居民对限塑令持
支持态度，限塑令的政策认同度较高。调查显示，有 %的居民表示非常支持，
%的居民表示比较支持或还能接受，一五.1%的居民表示难以接受或持无所
谓的态度。大部分居民认为至今为止限塑令已经发挥了一定的作用，塑料袋的使
用量较以前也有所减少。从以下的图 中可以看到，有 %的居民认为限塑
令的作用十分明显，塑料袋的使用情况大有改善；有 %认为作用一般，塑料
袋使用情况较以前有所改善；有 %认为作用很小或一点作用也没有；另有
%表示不知道相关情况。
图 限塑令发挥的作用
3、政策执行力度差异大
限塑令的执行力度在不同的购物场所差异明显。大型正规超市、正规商场、
小超市和药店等购物场所的执行力度普遍较高，基本能够很好地做到向顾客有偿
提供塑料袋，并且所提供的塑料袋符合质量要求。而在到了农贸市场、个体经营
商及流动摊贩那里，限塑令的执行力度则大大地削弱了，这些商贩每天仍在免费
提供大量的塑料袋，且部分塑料袋的质量未达到有关规定的要求。
4、政策执行对经济的影响显著
由于限塑令中明确规定“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋”，这给塑料
袋生产业带来了不小的冲击。各生产企业对此的受影响程度以及执行力度也有所
不同。一方面，限塑令将使超薄塑料袋的生产企业面临倒闭的危机，而使一些非
超薄塑料袋的生产企业面临产业升级的选择，从而推进塑料袋制造业产业结构的
调整；另一方面，限塑令对塑料袋生产规格的限制，将导致塑料袋价格的提高，
从而也会为那些有实力的塑料袋生产企业带来一定的经济效益。而塑料袋使用量
的减少，也在很大程度上降低了塑料袋回收处理的经济成本。
限塑令的社会效益评估
1. 有利于减少白色污染，缓解社会环境压力
从限塑令的政策本身不难看出，该政策最直接的作用就是要限制塑料袋的使
用，从而达到环保的目的。一方面，对塑料袋质量规格的限制，有利于减少使用
塑料袋对人体健康的危害；另一方面，塑料袋有偿使用制度的执行在一定程度上
减少了塑料袋的消耗，进而减少了白色污染的产生，缓解社会环境压力。
2. 促进社会成员“资源有价”意识的形成
由于长期受小农经济的影响，人们对于“资源有价”意识十分淡薄。人们往往
认为财产和资源只有自己和他人之分，而没有“公共物品”的理念。限塑令的出台，
使得原来隐性的塑料袋收费显性化，用明码标价的形式向社会传递着这样一个信
息：资源是有价的，利用资源是要付出成本的。通过塑料袋有偿使用这样一种政
策，促进了社会成员“资源有价”意识的形成，提高了人们对节约资源的重视程度，
从而也使保护资源的责任从传统的仅靠政府力量转变为个人应当承担的社会责
任。
3. 促进政府的治污模式由着力于后期治理向重视前期监管转变
在传统的治污方式中，政府往往只注重污染后的治理，虽然一再地宣传提倡
环保，但效果却不明显。限塑令的实行，使得政府对环境的管理从后期治理向前
期防污开始转变。政府在限塑令执行过程中，扮演着监督管理的角色，促进限塑
令在各购物场所的实行力度。前期的有效监管将在很大程度上减轻后期的治污压
力，从而也提高了政府的效率。
存在的问题及原因分析
限塑令的执行存在的问题
限塑令虽然已取得了一定的成效，但其在政策执行过程中仍存在着一些弊端
和障碍，主要有以下几个方面。
1. 政府政策宣传不够深入，公众对政策的关注度低
虽然国家颁布限塑令政策已是人尽皆知的消息，但对于限塑令的具体内容，
人们的知晓度却是大打折扣。调查数据显示，有 %的居民不知道限塑令中有
关“加强对限产限售塑料袋的监督检查”的政策内容， %的居民对“提高废塑
料的回收利用水平”政策一无所知， %的居民不知道要“大力营造限产限售限
用塑料带的良好氛围”，更有 %的居民对于限塑令中关于“强化地方人民政府
和国务院有关部门的责任”的规定闻所未闻。
此外，通过居民“对限塑令的关注程度”的调查，我们发现，仅有 %的居
民对这一政策是非常关注的，却有 %的居民只是偶尔关注这一政策，另有
%的居民则持无所谓的态度。可见，政府对于限塑令政策的宣传虽然广泛，
但还不够深入，人们对限塑令政策的关注程度也整体较低。
2. 政策存在盲点，执行范围有限
就目前的政策执行情况来看，限塑令的执行范围存在一定的局限性，执行效
果较理想的主要是一些正规超市、大商场、药店和书店，而农贸市场和流动摊贩
则成了政策的盲点，每天仍在消耗大量的塑料袋。我们的调查数据也证实了这一
点。在各购物场所限塑令执行程度的排序中，%的居民认为限塑令在农贸市
场中的执行程度最弱，其次是小型零售场所。由于农贸市场几乎是每个家庭必去
的购物场所，因此塑料袋的使用量自然惊人。对于已经习惯了用购物袋装垃圾的
广大居民来讲，超市塑料袋的减少，使得农贸市场提供的免费塑料袋自然而然地
成为了垃圾袋的主要来源。与此同时，超市限塑后“手撕袋”用量激增的现状也不
容忽视。此外，除了限塑令明文规定的几处购物场所实行限塑外，诸如餐饮、桶
装水、批发市场、服装店等未被列入限塑的范围之内，这也造成了塑料袋作为商
品外包装或购物袋仍被大量使用。对于塑料袋生产企业，市场上超薄塑料袋仍在
流通的现状，则很好地证明了生产商政策执行不到位的事实。
3、政策管理体制不全，执行力度不够
在调查中我们发现，人们在一些严格执行限塑令的购物场所能够做到有偿使
用塑料袋，但在农贸市场等那些免费提供塑料袋的地方，仍在无节制的免费使用
塑料袋。而无论是商家还是消费者都没有因为免费提供或使用塑料袋而受到相关
的处罚。不少摊主反映，对于农贸市场，市场管理人员对摊主免费提供塑料袋的
行为往往是睁一只眼闭一只眼，并未严格管理执行相关政策。而对于消费者，还
只能在道德层面上来约束其行为。调查数据显示，%的居民认为目前政府对
限塑令的执行监管力度不够。缺乏健全的管理体制和执行方式是导致限塑令执行
效果打折扣的重要原因。
4. 塑料袋定价机制不完善
限塑令虽已实行了一年多，但至今为止，塑料袋还没有统一的定价机制，各
商家都是自主定价。在人们还不可能完全离开塑料袋的现状下，有偿使用塑料袋
在所难免。在没有统一的定价机制的情况下，必然会出现部分商家乱定价，借机
提高塑料袋的价格，以牟取更多利益的问题。不少消费者指出：“尽管一个塑料
袋只要几毛钱，可是对于消费者而言，每次购物至少需要两三个塑料袋，天长日
久也是一笔不小的开销。相反对于商家而言，一个大型超市的客流量每天至少有
上万人次，每人消费两三个塑料袋，一天仅塑料袋的销售额就多达上万元。”这样，
限塑令在促进环保的政策目标下，无形中提高了政策的成本。因此，有必要对塑
料袋的定价机制进行完善。
原因分析
从以上的分析中可以看出，限塑令政策的有效执行依然存在着各种阻力，这
些阻力来自各个方面，包括政策本身、政策执行者、政策执行体制、政策执行环
境对政策执行的影响等。对于限塑令“执行难”的原因，我们认为有以下几个方面。
1. 消费者的购物习惯没有根本转变
虽然有相当比例的居民已经自备了购物袋，在垃圾丢弃方面开始购买和使用
专用垃圾袋。但也有一定数量的居民仍然习惯于购买超市塑料袋，以及转而使用
质量更差的无标识塑料袋作为垃圾袋。在关于“多数消费者在实行限塑令后仍继
续有偿使用塑料袋的最主要原因”的调查中，我们发现，大部分居民的原因出在
没有养成自带购物袋的习惯或贪图方便，不在乎塑料袋的价格。以下图表中的数
据显示，有 %的居民认为“没有自带购物袋的习惯或忘记带”是其中的主要原
因，%的居民则认为“图方便”才是主要原因，一三.9%的居民认为“环保意识
薄弱”是主要原因，另有 %的居民认为“替代品不美观或使用不方便”是原因所
在。从人们未能养成自带购物袋的习惯中也可以侧面反映出人们的环保意识仍比
较薄弱，不能自觉地做到环保。
图 消费者在实施限塑令后继续有偿使用塑料袋的原因
2. 商家重利益而舍环保
商家是限塑令政策实施的主要对象之一，商家在交易行为中的自觉性直接关
系到限塑令的执行程度。通过调查数据显示，%的居民表示去购物时，商家
偶尔会免费赠送塑料袋或推荐顾客购买塑料袋。商家的这种行为无疑使限塑令的
执行程度大打折扣。而农贸市场中的摊主也表示，他们支持环保，但如果不向顾
客免费提供塑料袋，就会严重影响他们的生意，很多顾客会直接选择不购买他们
的商品。因此，在利益面和环保面前，很多商家选择了前者。
3. “替代”问题尚需解决
限塑后，塑料袋的替代品问题成为备受人们关注的焦点之一。在“阻碍限塑
令执行的最主要因素”的调查中我们发现，有 %的居民表示“替代品不足，配
套设施不到位”是主要原因。这给政府在替代品的投入方面提出了要求。
目前，大部分商家以纸袋或无纺布袋来代替塑料袋的使用。然而，经我们了
解，纸袋因其价格偏高，防渗、隔热性能差而并不被所有人喜爱。同时，纸袋的
生产也并不是完全绿色的。有数据显示，每生产 4 万个纸餐盒就需一吨纸浆，需
砍伐 300 多立方米的树木，而造纸过程中又会对水造成污染。因此，“以纸代塑”，
虽然减少了塑料袋的使用量，但会造成森林加剧减少，带来河流污染等环境破环
问题。究竟，使用纸袋和塑料袋的社会成本孰轻孰重，还有待相关方面量化的分
析。
同样，无纺布尽管可以反复使用，但其耐久性并不像消费者想象的如此强大。
有关实验证明，一个无纺布袋最多可反复使用 10 次。而无纺布的清洗也较为复
杂，由于无纺布表面凹凸不平，污渍附着力较强，所以很难一次清洗干净，而想
彻底晒晾干，也比其他布料耗时更长。也就是说，使用无纺布袋的消耗量仍不少，
且难清洗的特点会导致在清洗时浪费更多水资源。
“替代”问题不解决，不能切实满足人们的利益，限塑令的执行也很难起到理
想的效果。
第四章 限塑令政策建议
从现阶段我国“限塑令”的实施情况来看，虽然已取得了初步的成效，但总体
来看，限塑令政策还存在效益性不高、效率有待提升等问题。对此，为更好地发
挥限塑令的作用，取得理想的执行效果，我们认为需要做好以下几个方面。
1. 扩大政策执行范围
要改变限塑令仅仅局限于大型正规超市和商场的现状，扩大限塑令的执行范
围，将限塑令切实地推行下去，使农贸市场和个人商贩也纳入到限塑令的执行范
围内。农贸市场和个人商贩的有效执行，将极大地推进限塑令的实际实行效果。
此外，可考虑将餐饮、桶装水、批发市场、服装店等也纳入到限塑令的执行范围
内，从而扫除盲点，切实做到限塑令的全面实行。
2、完善管理体制，加大监管执行力度
针对政策执行管理体制不健全的现状，政府部门要根据限塑令执行的实际情
况，完善落实监管体制。制定与限塑令相配套的监管司法保障制度，将限塑令的
约束力从道德层面提升到法律层面。同时，要加大政策执行力度，通过加强对市
场监管人员的培训和素质教育，从而提高其在监管过程中的效率。
在关于“如何解决农贸市场无节制使用塑料袋”的调查中，%的居民认为
“提高市场管理者的管理监督力度，禁止摊主免费提供塑料袋，并对塑料袋明码
标价”是当前的首要任务。可见，提高购物场所的监管力度，尤其是农贸市场，
对于推进限塑令的实行有重要作用。在加强监管问题上，我们建议：对于违规的
商家或者消费者，可视不同情况给予不同程度的惩罚，如一定金额的罚款等。同
时，也要鼓励商家进行创新，改变商品的包装携带方式。另外，有 %的居民
认为要进一步限制商家销售塑料袋。因此，加强对塑料袋生产环节的监控，从源
头上杜绝超薄塑料袋的生产也是关键之举。
3. 妥善解决限塑令的蝴蝶效应，完善配套设施
限塑令的执行直接推进了塑料袋制造业的产业调整进度，据资料显示，已有
部分超薄塑料袋生产企业因此而倒闭。企业的倒闭不仅是企业家个人的危机，而
且会造成大量企业员工失业。因此，政府要充分考虑限塑令政策带来的负外部性，
及时出台相关的配套措施，积极做好帮助危机企业转型或产业升级的工作，有效
地解决大量职工的生计问题，保障失业者的生活。
4. 加强政策核心理念传导
人们的需求是免费塑料袋禁而不止的重要原因，在调查中我们发现，有
%的居民认为消费者环保意识薄弱是阻碍限塑令执行的最主要因素。因此要
加强政府的政策宣传和社区教育，将限塑令的政策核心理念切实传导到位，使得
人们改变当前这种感情上认可但行为上违反的相对薄弱的环保意识，树立更加绿
色健康的消费理念，从而在根本上实现塑料袋的减量化。
5. 加大对可替代品的投入，做好环保袋的推广
对于替代品不足的现状，政府部门要加大对塑料袋替代品的相关投入。现有
的纸袋和无纺布袋尽管相对环保，但却无法满足所有消费者的需求。普通塑料袋
因其无法降解而成为环境的污染源，因此，政府部门可通过积极引进先进的技术，
加紧研制生产可降解的环保塑料袋，或其他更便利的替代品，丰富替代品的种类，
为人们提供更多的选择。美观实用的替代品不仅可以吸引人们的眼球，也能在一
定程度上减少人们对塑料袋的依赖性。
另外，政府部门还要做好环保袋的推广工作。由于相当一部分消费者是由于
忘记自带购物袋而不得不购买或使用商家提供的塑料袋，因此，在大型超市、商
场、尤其是农贸市场等购物场所，可实行环保购物袋或购物篮租赁制度。由相关
管理部门统一给顾客提供可供租赁的环保购物袋或篮子，并制定合理的收费标准，
这一措施将很好地起到政策缓冲作用。同时，对于商家可设置环保激励机制，对
于规范执行限塑令的商家实行一定的奖励措施。
此外，还可制定价格补偿机制。政府将从普通塑料袋中收取的费用补偿于环
保塑料袋的价格，使得环保塑料袋价格与普通塑料袋的价格持平，这就有利于环
保塑料袋被公众接受，从而有效推广环保塑料袋的使用。
6. 完善塑料袋定价机制
塑料袋的价格也是人们关心的重要问题之一。为了充分保护消费者的利益，
避免商家趁机过度谋利，政府的物价部门应充分运用经济杠杆，制定适宜的塑料
袋价格。根据经济学原理中的边际效用递减规则，再结合实际，找到一个适宜的
价格平衡点，既使得塑料袋的使用量最低，又能满足消费者的欲望。
7. 做好塑料袋的回收利用工作
塑料袋的回收利用也是提高塑料袋利用率，促进环保的关键举措。在人们更
多地关注塑料袋有偿使用制度的时候，政府部门要继续做好塑料袋的回收利用工
作。尽快建立废塑料回收、运输、贮存、再生利用的全过程环境管理体系，通过
适当的补贴等措施，引导企业形成从生产、回收到再利用的循环产业链，减少对
资源的消耗。对于回收再生产的企业，政府应加强在税收、资金、技术、政策等
方面的支持力度，诱导使其成为利国利民的环保产业。
在现阶段，限塑令只在局部的范围内发挥着作用，要想使限塑令更好地促进
社会主义环保事业的发展，促进资源有价意识的形成，还需要政府、企业、公众
等社会各界成员的共同努力，不断地完善政策，加强监督和管理，以充分适应我
国社会的发展要求。
参考文献
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消费者的博弈分析.特区经济，2009，（7）.
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〔2007〕72 号．
[9] 陈振明.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，2005.
[10] 胡斌，杨汗军.限塑令实施缘何走了样.China Market，2008，（34）．
致 谢
我们在完成这个调研课题的过程中，从设计调研问卷到撰写调研报告，多次
请教了王洪江老师，在王洪江老师的精心指导下，此文修改了多次，在此，我们
对王老师的指导表示衷心的感谢！
在完成调研报告的过程中，也得益于有关的参考文献，我们对这些参考文献
的作者深表感谢！
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