实 务
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PRACTlCE
私人主动融资 (PFI)模式任我国的应用研究
私 人主 动融资 (PFI)是 当前国
际上 共项 目建设运营和管理中运
用较 勾广泛的一种新型融资管理模
式：本文讨论 了PFI模式产生的国
际经济背景 目前在我国的应用现
状．对PFI与PPP之间的关系与差异
做 了一定的探讨．并对 PFI的应用
模式做了较详细的分析．给出了
PFI在我 国运作的流程模型
白20世纪中叶起 ， 政府就
波澜起伏的世界经济变fEq,不同
程度地经历着愈来愈大的变革
力。政府在公共项 目上的 芝山J 力
H盗加大，资金币f】资源的稀缺与社
会发喂、进步的需求矛盾也 ¨溢突
出。由此引发的世界范围If、】的公共
项口， ⋯方式的制度创新，促进 了
政府公j 部¨ 公共项 『】的投资、
运营和管理方面开拓性的多，亡化发
． 其【}J民间部门以多种形式 ，把
民rrJ】资金、管理技术和管 念氽
面 』人到传统的政府公共项 [1，重
点是公共基础设施领域的项目，
相 度 上克服了传统模式中高投
人、低效率、低服务质量和资源高
消 的弊端。英 政府 1 992年
秋提出并大力推行的“私 人 II动融
资”(Pt⋯ 就是与此相应的 一种新
的、比较 范figS,"共项 目 川融资
的摸 。这种集融资、建设 运营
管 f 一‘体的新思想一经推Hj，就
受到 厂英同政府的高度再 ，此后
亦受到众多发达国家和地l× 政府的
瞩 }]。
到 }j』1i为止，PFI项 f1]融资模
式产生虽然仅仪十儿午时fIjJ．似在
英国、美 ，rI本和澳大利、『 发
达同家的推广和应闩J t分』一 ，
它对促进各旧围民经济的发喂发挥
r 大的作I}】。据英 财政 埘应
用I FI融资模式的项 目抽样调 ，
89％的项fj鄙能按时或提前 成，
抽样的所有项口的成本部在公 部
¨的颅算内，而I1．770,0的公共 门
管理人员认为PFI融资模式的项闷
满足 他『『】提出的初期期 。 本
PFI推进委 员会主惰住2【)【)3 推进
PFI进程的发言中认为 “噍片J PFI
的项 口不仪仪能够比政府和地方机
构提供更高效的公共眼芳，而 【1．呵
能降低项 F】的总体成本、提供更高
质量的公共服务”。这些国家f口地
区 用PFI的成功经 与失败毂圳
部为公共项 }{的进 一步高效发喂及
政府行政改革提供了许多新的 f究
课题。
PFI模式产生的国际
经济背景
PFI称呼的Jf!式使 是 1悔杰
代表的『呆守党执政的英国政J『：』=
东南大学土木工程学院 杜静
东南大学经济管理学院 仲伟俊
1992年 11』j提出的。其产生的背
景有两大t要原因，一是撒切尔首
相为推进行政与财政改革引起的英
国国内因素；乃一个则是欧盟走向
货币 体『{二的国际 (欧洲)标准引
起的外部『大]素。
1．撒切尔政府的行政、财
政改革举措
上个世纪时J叶，由 F社会的飞
速发展和进步，对公共基础设施的
需求量不断增大，单靠各个国家财
政 已远不能满足巨大的投资需求，
同时政府在公共项口的建设与管理
中的高投人、低效牢和资源的高消
耗，已经成为一个世界性问题。撒
切尔首相执政的政府提出了强硬的
机构精简瘦身的 “小政府”改革方
针，实行对围有 企业进行大幅度的
组织流程再造和民营化，试图通过
全面的行政、财政改革促进经济的
发展。相应地 公共部门进行_r持
续不断的缩小规模、减少管制的改
革，将市场经济的原理引入到公共
项目中，邀请民间部门以长期合作
协议的形式进人到以往由公共部『J
提供的公共服务和基础役施的建
设、运营领域，政府成为项目的指
导者、合作者、监督者以及服务的
购买者。这种改革在后来的梅杰政
府和布莱尔政府中从政策到实施步
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骤都得到了进 ·步深人，井成为"t
界性的公共政策改革方向
2．欧盟内部实行财政国际
《欧洲)标准一体化
l992年2月，欧盟在茼兰的 马
斯特里赫特片恼会议L通过 n1』建
屯欧洲经济货币联盟和欧洲政治联
盟为目标的 欧洲联盟条约 (通弥
马斯特里赫特条约 ．简称 “马
约”】，该条约为加强成 国之 iI的
经济趋同，规定政府财政赤字不得
超过GDP的 3％．政府西债不得超
过 GDP的 60％· 为曝叮能地 降低
公共部门的债务比率．包括英国任
内的欧盟成员国重要的政策日机之
一 是太力开展行政与经济改孳．扩
太政府的融资方式．提高民间资金
与技术对公共事业的贡献。
PFI在我国的应用现状
门前辕国 l公共项习一} 应用私
人丰动融资模式正由初期单纯的理
沦学术研究转人到实践推广阶段．
『】』是 }=I；j对应的投融资法律法规体系
尚不健全，至夸没有一部投资方面
的基本法律法规，只有部分可以应
用的相关政策、珐律和条文。完垒
针对私人主动融资的法律法规，尚
是空白。但从国家经济发展的势态
和垒球可持续发展的分析中可以清
晰地看到，我国公共项目的发展存
在着巨大的空间．西部大开发、北
京奥运含 上海世博会和广州亚运
会的建．匣逯营更是提供了良好的契
机 同时沉重的融资压力和效率
『氐下的经营管理矛盾促使政府加快
_r公共郎门的改革步伐，打阡了社
会 民间资本注八公共项目的火
门 2005年2月24日新华社播发
的g国务院关于鼓励支持和引导个
体私营等非公有制经济发展的若干
意见*中提出，贯彻平等准八、公
平待遇原则，放宽非公有制经济市
场准人
因此，目前在我国全方位地推
行公共项目采用私人主动融资模式
建设经营的时机已经成熟，从政府
到民问．相应的皋础平台和前期工
作已经建立．政府的政策与导向显
示了这种新管理方法进八我国经济
发展主流的可能性与必要性。
PFI与PPP的关联
1．PFI的定义
PFI的英文是Private F[1lance
Inttiatire，国内有私人主动融资、
私人融资l r划、民间主动融资、民
l口_融资活动等多种译法．本文中认
为采用“私入主动融资 的译法，更
合乎PF[模式的隐岔特征，更能体
现私人部门参与公共项 日的主动
性．与政脚调动私人部门议极参与
公共项 目的建设运营的改革思路相
吻合。显然这里的私人含义蚌非是
指自然人．而是指非政府的乜括企
业和个人的具有独立的投资决策权
的经挤主f=}=．或多种经济丰体组合
的组织。
英国财政部发布的PF1文件中
提出，PFI这种模式／ 方法指的是
公共部门基于—长期协议以台同的
方式从私营部门购买高质鼍的服
务，包括双方议定的交付成粱 相
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应的维护维修或建设必要的基础设
施，以充分利用私营部门由于私人
融资必须承担风险从而产生激励的
管理技能。PFI模式的结构是在公
共部 门和一 个特殊 曰的公 司
(Special Purpose Vehicle／
Corporation，SPV／SPC j之Ih】签
订合同协议，这个公司是由 系列
相关的私营公司和公共部门 (必要
时)组成，通常包括建筑总承包公
司、物业管理公司和融资公司或投
资商 其运怍流程见下页图i。
2．PPP与PFI的关系
我国相当多的资料文献中．提
到 r利用 间资金的另一利I形式
PPP 一些应用与研究中与PFI混
同使用。实际上这两者既有密切的
联系，也有着一定的差异
PPP的英文是Public—Private
Partnerships，是指公共部门为提
供、交付一些公共设施、公共交通
设施及相关服务的项目而与私营部
门之问缔结紧密的合作伙伴关系，
签署台『 或 议明确双方的权利和
义务以确像这些项日的顺利完成。
PPP的基本特征很简单，包括共享
投资收益，分担投资风险和承担社
会责任 PPP的典型结构是公共部
门设立i虫立的段资项目．民营部f J
投资建设弹负责运营维护。
严格来说．PPP与PF[之间并
没有划分得 I-分明确清晰的界限．
这两个术爵经常被替代使用。PPP
的概念与边界比PFl要更宽泛．J}
要存在公私两部门长期的广鹰的合
作，都可以称做PPP模式，外资企
业介八得较多。PFI更强调启动艮
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问资金 ，实现公共项 目融资、建设
和运营的多元化渠道，强调国内民
营企业的主动介入。英国财政部关
于 PFI的文件是设在 PPP栏 曰下
的，加拿大和澳大利亚的相关文献
也以PPP形式为主，而【j本几乎所
有关于公私合作的讨论都是 PFI
主题下进行的，这是由于f1芩的私
有资金更为充裕，其在国内及海外
的融资和经营基本是以PFI模式进
行的。
但是英国财政部仍然对P】 I与
PPP之间的差异做出了解释。文件
指出，PFI是一种被应用的 (政府)
采购工具，PPP是一种所有权关系
结构，这在政府财政报告中明确指
出了。绝大多数的PFI合同阐明了
延伸至相当长时期内的支付流的责
图 I PFI项目实施流程图
一
特 定公 芡 耆： 的选 定
一
私营 囊§==萱：H 承担任 人的 招 标与确 定
一
顼 ¨ 的 实 施
丁 ．．4． ．．．—．．． ．．． L 一 一 一 一
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ft 义务．其_fl政府J- 屿 对 收
乏出的承瞒。PI I 幸涉的 川
叫】．政府存项 口公 捌有股权卡【l
资， ，这是完 ，小f口J J I I I交 的。
PFI的应用模式分析
1．PFI的类型
英国 家的吱戕_}】，恨
j资方和资 金回收 方 的小同，
PFI项目通常 以划， 乃女【『lI 种
典型的类型：
(1)独 运作 fFiImncially
F{ ee Standing Projects)。以这
种 式实施的PFI顺 ¨，通常是政
授__『．特许} 营仅的 JL事业 私
人部门在提供服务时 ，政 不向
提供财政的支持，似址 歧府的政
策(特许经营)支持 F，私人郜l j通
过项目的服务向最终使 者收费．
来LuJ收成本卡lI实现利润，j{：承 }亥
项 Ej的所有 险，项 Hj}jj满后冉转
交给 政 府 ，典 型的运 作 模 是
BOT BTO／ BOO等形式。
(2)服务购入~(Se r’、一ices Sold
to the PubEc Secto~’)。这种项li
也是由私人部f J实施公』 事、I 的建
设与经营。但与上述 式的 川点
伍 r．私人部门提供项I I的眼务。
公共部门收费以补偿私 人郑门对i受
项口昕产生的成本。多数情况 f ，
部分成本打人资本l芰『J：。达佯的顺
目栏耍包括私人融资 缝的监献．
医院和体育场馆发施等。
(3)合资经营型(Joint Ventu—
res)。这种形式的项口中，公共部
¨千¨私人部门合作建设，私人部¨
扒 要的经营运行， 共 分
机成本和共享收盗。m 为 r使项
目成为 一个真LI珀勺PF1顺 ，项
目的控制权 一般是由私人 门来掌
握，公』 部门}l是 -个／J＼伙人的角
色。 其他两种形式梢比．这种形
式的项l_I 期和投资川收期要更长
一 些，公共部¨主要提供 会效益
角度的支持，具体形式 叮以是提供
特许条件的债款、资本 、 有资
产的转移、辅助或协f l：作等。该
种类 主要应用 项 [】Pj．”发／重
建、隧道乖u铁路建设等 自 。
2．PFI应用的具体模式
Pl I是 一个_Ih泛意艾的慨念，
具体幢片]何很多种模式， 找国应
用较多的 {三要是I3OT摸 。f而在英
国，其『也形式如I)BFO、BOO等也
宵很多J赶用。
(1)BOT (Build O rate
Trai]sfLq’)建设～运营 转I 。由
项 目所 国政府或所属龇 为项 目
的建发和经营提供 ·种持I1：仅协议
作为项 Ij融资的基础，由水圈公刮
或者外I目公司作为项日的投资者和
营者安排融资，承担风险， 发建
设项 [】．许伍有限的时问f人J经营项
H获取商业利润，最岳根 将
该项 目转让给相成的政府fJL构。往
些资料和文献叶】，也有~．BOT与
l FI、PJ]P并列为 型投资项目管
理模式的，f 从PI I的定义 1人J涵
来看，可以认为BOT的 定范围更
小 一些，所以本文 把 BOT列于
PFI 的具体运作模式『}l。采用
BOT方式，可以减轻政府的财政负
担，很大幅度减少政府的 险，还
具有组织结构简单、项口运怍效率
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PRACTICE
高等优势；fLl存项目运营期内，政
府对项日失去控制权，『占]时政府与
项目承担人之间的风险分担是与利益
分配相连的，如何达到双赢正是当
前在探讨摸索的课题。。F面的几种
方式郜叮以被看做是BOT方式的
变形成衍生物，【大j此 ，在条件不很
成熟的时期，讨论广义的BOT运作
方式可以认为包含了其他各种方式。
1 984年，香港和合实业公司
(ttopewel1)联合中国投资发展公
一j共 发起的沙角B电厂项曰是我
国第一个成功移交的BOq、项目。经
过20年的发展，国内对fBOT模
式的 沦6Jf究已经比较成熟 ，以
BOT模式运作的项 臼任基础设施
领域得到 厂比较 多的应用。
2002年6月5日，民『日J资本占
到 8 5％的 L海友联联合体 j卜海
市水务 下属的水务资产经营发
展公 签约，将以BTO形式，获得
总投资额为8．7亿元人民币的上海
市最火污水处理项目一一 竹同污水
处理厂 0年特许经营权，投资建
设、运营这家 日处理能力达到 1 70
万吨的犬型污水处理r，标忐着民
营资本JE式进入我国水务市场。此
外，湖北襄剩高速公路、广东南海
环保发电r、北京肖家河污水处理
厂等也采用 r¨ BOT模式。
(2)BOOT (Build OWFI
Operate—Transfer)建设一{}H有一
运营一转 。重点任建发结 束后
项 日承担人拥有特许经营期内的所
有权。
(3)BOO (Build—OWn—
Operate)建设一拥有一运营。与
BOOT比，重点在特许经营期满后
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PRACTICE
不冉向政府机构转让。
(4)BTO (Build—Transfer—
Operate)建设一转让一运营。这种
方式重点在项目提前转让，税收主
体由项 目承担人转移到政府机构发
生 了变化，这要根据各国政府的税
制政策来决定。
(5)DBFO (Design—Build—
Finance—Operate)设计一建设～
融资一运营。这是英国采用PFI模
式下较常运用的方式，是 各阶段的
综合委托管理，不牵涉项目及产权
的拥有、转让问题 ，各参 与方的关
系见图2。
(6)BLT (Build—Lease一
▲
Transfer)建设～租赁一转让。这
是政府以租赁的形式来运营项目。
除此之外 ，还有合同外包
(Outsourcing)和完全私有化
(Privatizations)形式与PPP概念亦
有交叉重叠部分。它们之间典型的
差异是公共部门在接受商业性服务
的同时是否有责任、义务和风险的
转移以及终极所有权的归属问题。
公共与私营部门合作模式的私有化
程度可在图2中略见一斑。
结语
由于PFI的特点是私营部门
承诺以长期性、全寿命周期的方式
交付和维护新的公共基础设施，因
此它对诸如医院、学校之类项目的
建设、维护和维修以及国防、交通
基础设施项目的融资有着显著的优
势，但是对于发展更新迅捷的信息
技术(IT)或投资规模较小的项目，
PFI模式的优势就不能彰显。
私人主动融资(PFI)方式在各
国的推进方法与发展速度不尽相
同，成功与失败的案例分析资料也
有很多。英国、加拿大、日本等国
的推进经验与教训，以及我国当前
蓬勃的经济发展趋势，政府加大非
公有经济在公共和基础设施领域
私有化 l
Privltl izationS l
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购 一址造一 苻
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二 ：二：二二 ：二 二二I ：：二
～ ⋯ ⋯ _ ． ． 堕 坌韭 叁 攫鏖 险
⋯ ～ ⋯ 一
图 2 公共与私营部¨合作形式
的发展的动态
都充分说明，私
人主 动融资这
种新的管理模
式在我 国得到
良好的推广 与
应 用是很有 发
展前景的。实施
的首要前提是
最高领导层的
决心 ，其 次是
政府就 相关法
律的颁布与推
行、推进指南、
推进的组织机
构 、推进 的战
略计划等一系
列相关 问题 的
解决，相应课题
⋯ ～ ⋯ 一 ’ 的研 究与探讨
也将对推进起
到积极的指导
作用。面
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