（农业畜牧行业）欧盟共同
农业政策的变迁
内容提要：1962 年形成的共同农业政策是欧盟最重要的共同政策之壹。其主要内容是制定
共同运营法规、共同价格和壹致竞争法则,建立统壹农产品市场，实行进口征税、出口补贴的
双重体制以保护内部市场,建立共同农业预算,协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例。经
过几次比较大的改革,过去以价格支持为基础的机制逐步过渡到了以价格和直接补贴为主的
机制，共同农业政策转变为”共同农业和农村发展政策”。强调农业的多功能性和可持续性，
确保欧盟农村的全面发展。欧盟共同农业政策对我国有重要的借鉴意义。
壹、欧洲共同农业政策的产生
经过俩次世界大战血和火的洗礼，西欧各国认识到使用武力谋求国家利益和统壹欧洲是行不
通的，受到战争重创的欧洲国家也不可能依靠本国的力量恢复经济且于国际舞台上发挥重大
作用，欧洲只有联合起来才能复兴和繁荣。为此，1951年 4月，法国、德国、意大利、荷兰、
比利时、卢森堡六国成立了煤钢共同体；1957年 3月于罗马签署成立欧洲共同体和欧洲原子
弹共同体条约，简称《罗马条约》，确定建立欧洲共同市场的目标，以促进欧洲繁荣和欧洲
人民的团结。1967年三个共同体合且，统称为欧洲共同体，其后经历三次扩大，英国、爱尔
兰和丹麦于 1973年，希腊于 1981年，西班牙和葡萄牙于 1986年分别加入共同体。1994年，
共同体更名为欧洲联盟。随后，瑞典、芬兰及奥地利亦于 1995年加入欧洲联盟。到 2004年，
中东欧十国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、
拉托维亚和斯洛伐克将加入欧盟，当下的欧盟 15国将扩大到 25国。欧盟东扩后，整个经济
区域之面积将由原来的 320万平方 km，扩增为 430万平方 km；总人口数亦将由目前的
亿人，增加至 亿人，成为全世界最大的区域经济体。
按照"罗马条约"的规定，欧共体最初的目标只是建立壹个以关税同盟为基础的区域性、排他
性经济集团。于经济壹体化的道路上首先取得进展的是建立工业品关税同盟，到 1961年底，
欧洲六国内部工业品进口限额全部取消，1968年，内部关税取消，对外关税统壹。经济壹体
化对六国内部商品流通起了很大的作用，但由于彼此工业基础和实力的差别，必然带来比较
利益的不同。因此，引发了农业壹体化的要求，以便通过更为广泛领域的合作，实现各成员
国之间利益的平衡；同时，农业壹体化也是欧共体成员国发展农业生产、保证农产品供应、
稳定农产品价格、实行农业结构调整和推进经济壹体化的需要。
法国、荷兰和意大利是农业壹体化的积极鼓动者和支持者。于 60年代初，这三个国家的谷
物、畜产品和蔬菜及水果生产出现大量过剩，但没有销售市场，主要原因有俩个，壹是其他
成员国各有自己的传统进口渠道，如西德大量从美国、加拿大和澳大利亚等国进口农产品；
二是法国、荷兰和意大利的农畜产品生产成本高，于世界市场上经不起来自美国、加拿大和
澳大利亚等国农产品的竞争。只有欧共体国家实行农业壹体化，建立统壹的农产品共同市场，
以统壹的对外关税限制来自欧共体外部产品的竞争，才能为法国、荷兰等国的农产品占领欧
共体市场，进而打入世界市场奠定基础。因此法国于荷兰的支持下要求彻底实施农业壹体化，
这样，欧共体六国于 1962年 1月 14日通过了壹个“建立农产品统壹市场折衷协议”，即欧
共体最初的共同农业政策。
二、共同农业政策的主要内容
1、共同农业政策的目标
共同农业政策的目标包括农业收入目标、农产品市场目标、农业结构目标和农村发展目标，
具体内容于发展中不断深化和具体化。主要包括：（1）促进技术进步，保证农业合理生产
和对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率；（2）于不断提高农业劳动生产
率的基础上，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；（3）稳定农产品市场，保障供应
的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品；（4）保护生态环境和动物生存环境，保证食
品安全；（5）进行农业结构调整，促进农村经济和社会全面发展。
2、共同农业政策的原则
共 同 农 业 政 策 有 三 条 原 则 ， 即 共 同 体 市 场 统 壹 （ MarketUnity）， 共 同 体 优 先
（CommunityPreference）及价格和预算壹致（Financialsolidarity）。
所谓共同体市场统壹，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本自由流
通，逐步取消欧共体成员国之间的关税，对欧共体以外国家筑起统壹关税；协调成员国之间
管理、防疫和兽医等条例，制定共同的运营法规，共同价格和壹致的竞争法则。
共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。当进口产品价格低于共同体内部价格
时，则实行进口征税；当欧盟产品出口价格低于共同价格时，就实行价格补贴，控制从共同
体外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的影响。
价格和预算统壹，则是每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，且建立共同预算，
即欧洲农业指导和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之壹。目前,欧盟共同预算收入约
为 840亿欧元,其中用于欧洲农业指导和保证基金约占 50%。共同预算收入主要来源于：（1）
成员国国民生产总值的 %；（2）成员国从第三国进口农产品所征收的关税：（3）成员
国向第三国出口的农业征税；（4）糖生产者交纳的分摊费；（5）成员国从第三国进口工业
所征收的关税：（6）其他附加收入。
3、共同农业政策的具体做法
（1）建立统壹农产品市场。1966年 5月欧共体部长理事会通过决议，实行农产品自由流动，
分步实施农产品统壹价格。1966年 11月 1日橄榄油首先实行了统壹价格；从 1967年 7月 1
日开始，谷物、食糖、植物脂肪和植物油实施统壹价格；1967年 9月 1日稻谷实施同价；1968
年 4月 1日，牛奶、奶制品以及肉牛同价。1966年，欧共体 90%的农业产量和欧共体成员国
之间 71%的农产品贸易额以及来自第三国 60%的食品进口额实行了共同农业政策。到九十年
代初，欧共体国家置于统壹的农产品价格体系和共同农业政策管辖之下的农产品有：谷物、
水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等 14个类
别，占欧共体生产的农产品的 96%左右。
（2）建立对外统壹的农产品关税壁垒和对内统壹的农产品价格体系。通过门槛价格、最低
价格和干预价格等措施对共同体市场价格实行统壹管理，维护市场平衡，保护生产者利益。
门槛价格（ThresholdPrice），是对欧共体之外国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港
口的最低进口价。如果第三国农产品到岸价格低于门槛价格，就征收这俩种价格之间的进口
差价税。这样，进口农产品只能按欧共体内部统壹规定的标位价格于市场上出售。有时进口
农产品的市场价格甚至高于标位价格，因为除门槛价格外，仍有贮藏费和运费于内，因而失
去了价格竞争优势，欧共体内部农产品贸易得以保护。
标位价格，也称最低价格（MinimumPrice），是依据壹种农产品于欧共体内供不应求地区的
市场价格而定，其中包括了贮藏费和运输费。农产品标位价格每年定壹次，且由欧共体部长
理事会规定公布 14类统管的农产品的标位价格。农产品的统壹价格不用某个国家的货币表
示，而用欧洲货币单位埃居(1埃居约等于１美元)作为计算单位。标位价格因包括贮藏费和
运输费，会因地区不同和运输费不同而变化，故只供生产者和消费者参考。同时，各成员国
可利用自己的成本优势，以比标位价格稍低的价格出售农产品给伙伴国。
干预价格（InterventionPrice），是生产者每年出售农产品能够得到的最低价格。谷物干预
价格和欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系，它壹般比标位价格低 6－9%。当
某类农产品供过于求，出现相对过剩，市场价格低于干预价格时，生产者于市场上出售农产
品后能够从欧共体设于各成员国的干预中心领取市场价格和干预价格之间的差价补贴，或者
将农产品以干预价格直接卖给干预中心。欧共体设于各成员国的干预中心共有 36个，享受
干预价格的 14类农产品的品种、规格和生产限额由欧共体统壹规定审核执行。有了干预价
格，就可保证生产者收回生产成本且获得微利，可保护农民的利益。干预价格也叫保证价格
或保护价格。
(3)共同农业政策的其他做法。壹是出口补贴制度。这对大部分产品均适用,如粮食，糖，油
菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。二是生产配额制度。针对糖和牛奶俩种产品,每年根据共
同体市场供求情况，提出生产配额总量，分配到各国，再由各国分配到加工企业。对配额内
的产品提供保证价格，对配额外的产品则不能得到保证价格或不能得到全额的保证价格。三
是对外保护制度。针对蛋和家禽俩大类产品。于欧共体市场，蛋和家禽没有干预价格和生产
配额规定，通过门槛价格实行保护。四是直接补助。主要是羊肉、油和油脂、烟草、棉花、
干饲料、亚麻、大麻籽、啤酒花等。五是,落后地区发展补贴。利用欧洲的结构基金特别是
农业指导和保障基金为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和发展非农产业提供资
金支持,保护生态环境，促进农村全面发展。
三、共同农业政策面临的问题
共同农业政策对促进欧洲农业发展、稳定农产品市场和欧洲经济壹体化建设做出了重要贡献。
二战后，欧洲人对战争期间遭受的饥饿刻骨铭心，被饿怕了的人们渴望吃饱肚子，存有余粮。
共同农业政策于很短的时间内取得了巨大的成功。从 70年代到 80年代，共同体成员国的农
业产量大增，粮食、牛奶、牛肉和葡萄酒不仅自给，而且有余。到 90年代初，欧盟务农人
数减少了壹半，仅为 700万,农业产量却提高了 3倍，粮食产量从 1960年市场需求的 80%增
长到 120%。但和此同时，共同农业政策也带来了壹系列由于生产过剩所造成的严重后果，暴
露出壹些弊端，受到了来自内外部要求改革的极大压力。
1、预算负担不堪重负。共同农业政策的严重后果之壹是补贴政策导致农民盲目扩大生产，
造成产品供大于求,连西德这样壹个且无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食，农业
预算压力多年来壹直困扰着欧盟。1980年，共同农业政策开支占欧盟总支出的 73%，到 80
年代末，仍占到整个预算的 63%，仅多余产品贮存壹项，最高时壹年可花费近 200亿埃居,欧
盟农产品出口占了世界农产品贸易四分之壹,出口补贴最高年份近 100亿埃居。
2、环境保护和食品安全的压力。化肥和杀虫剂于欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进
入水体，加速超营养化，灭绝了壹些敏感的水中生物且进入地下水，污染了人类的水供应体
系。疯牛病、口蹄疫、二恶英等动物性疾病频繁发生，人类的食品安全得不到保证。由于补
贴政策只同牲畜的存栏数挂钩，农民为了多得收入，就拼命降低成本，使用有病动物下水作
饲料，导致这些疾病流行。另外，由于有补贴政策，农民坐等补贴，对各种疾病不作预防，
也不主动采取措施，助长了这些病害的蔓延。
3、内部利益分配不公。欧盟成员国于共同预算中承担的义务和获得的利益不对称,内部分歧
时有发生。法国负担欧盟预算的 %，欧盟为法国的花费占总预算的 %，正好相抵。
但法国是共同农业政策的最大受益者,得到欧盟农业补贴的四分之壹，农产品是法国重要的
出口项目，占法国出口总量的１６％，顺差多年于 100亿欧元左右。西班牙、荷兰等国也不
主张改革，特别是西班牙，每年能拿到落后地区补贴项目半数之上的资金。德国承担了欧盟
预算的 %，却只能从欧盟得到 %的回报，每年为欧盟净贡献 110亿欧元，因此，德
国主张彻底改革共同农业政策。
4、欧盟扩大的压力。1993年结束的和奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判，农业被证明
是壹个最为困难领域,因为这些国家给予农业相当大的补贴。于和 2004年入盟的中东欧十国
谈判中,农业情况更为激烈。中东欧十国经济相对落后,农业于国民经济和就业中所占比重较
高，这些国家入盟后，农民人数增加 2倍，农业面积扩大 40%。据欧盟委员会的数字，若按
现行共同农业政策，欧盟用于农补的支出每年要增加 110亿欧元，另外仍需要 150亿欧元作
为农业结构基金,欧盟的预算负担更重，而这十国农民能够不劳而获、壹跃成为这些国家中
收入最高的阶层。
5、世界农产品贸易自由化的挑战。以美国为首的主要农产品出口国强烈批评欧盟的共同农
业政策扭曲了世界市场的价格，导致贸易伙伴的严重冲突，制约和阻碍了世界贸易自由化的
进程，欧盟不得不于农产品补贴上做出让步。
四、共同农业政策的改革
欧盟阶段性共同农业政策有俩次比较大的调整和改革。第壹次是于 1992年，第二次是于 2000
年,当下正酝酿第三次大改革。
1、1992年 6月，欧盟第壹次比较全面地对共同农业政策进行了改革，把过去以价格支持为
基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财
政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村发展。于具体措施上：(1)降
低支持价格水平和控制生产。谷类价格降低 29%，牛肉价格降低 15%；冻结 15%的谷物耕种面
积。(2)收入支持。对冻结了 15%耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为
基础，根据种植面积给予补贴；对粗放运营的畜牧业生产者也增加补贴。(3)农业结构调整
政策。建立基金支持环境保护；对 55岁之上农业生产者实行提前退休制度，安置青年就业；
扶持山区和条件差的地区发展农业等。
到 90年代中期，欧盟于解决农产品过剩和财政负担方面收到了良好的效果。谷物公共储备
的数量从 1993年的 3000万吨下降到 1996年的不到 300万吨的水平；休耕措施有效地遏制
了农产品产量上升趋势；农业补贴支出比例大幅度下降，欧盟总支出中用于农业的实际开支
减至 1996年 53%。1998年农产品库存支出仅为 20亿埃居，出口补贴为 48亿埃居。
2、为了面对世界贸易组织新壹轮农产品贸易谈判要求，特别是来自美国等国家的压力，1999
年，欧盟委员会通过了《欧盟 2000年议程》，强调对农业政策进行更为彻底的改革，提出建
立欧洲农业模式，将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能
性和可持续性。
根据这壹议程，欧盟确定将 2000-2006年的农业预算支出按 1999年价格计算冻结于每年 405
亿欧元的水平上，同时，分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格补贴。谷物和其他重要
农作物的支持价格降低 15%，其后是否继续削减视市场条件决定；播种面积减少 10%，损失
的 50%由欧盟补偿；牛肉支持价格将分三个阶段降低 20%，同时通过提供直接收入补贴的方
式补偿饲养者 85%的损失；奶制品配额制度将继续执行到 2006／07市场年度，分配给经济落
后地区的配额将扩大，分三步将支持价格降低 15%，农民收入损失的 65%由欧盟补偿。通过
结构展基金支持基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区的发展，对生态脆弱地区和
植树造林提供补贴，减少有害肥料和农药的施用。实现农业多种运营，维持农村活力，增加
农村就业。
经过改革以后，目前，除牛奶和牛肉等产品的价格仍于国际市场价格的 1倍之上外,大部分
农产品的价格水平已经接近国际市场价格，农村经济社会全面发展，环境保护和食品安全取
得进展。
3、2006以后的改革。针对东欧 10国将于 2004年加入欧盟、共同农业支出将大幅扩大的问
题，2002年 7月，欧盟委员会提出了对欧盟共同农业政策的改革建议，法、德俩国首脑也就
欧盟的农业政策改革达成妥协。主要内容：2006年后，共同农业支出将基本冻结于 2000-2006
年的水平，考虑到物价因素后欧盟农业预算支出每年增加 1%；2004年、2005年和 2006年三
年，东欧十国的得到得农业直接补贴相当于目前欧盟 15国水平的 25%、35%和 40%,以后每年
增加 10%，到 2013年实行同等待遇；欧盟直接农业补贴的发放将采用更为严格的环保、食品
安全和动物福利的标准；建立农场审计制度；每年对单个农场补贴不超过 30万欧元；于未
来 10年内削减 10%的耕地；未来 7年内将对大农场的直接补贴每年减少 3%；将 20%的直接补
贴转而用于农村发展；谷类干预价格降低 5%；鼓励环保、关注消费者利益以及支持中小企业
和农村发展。
五、欧盟共同农业政策对我国的几点启示
1、财政支农是市场经济条件下国家宏观调控的重要组成部分。农业是自然再生产和经济再
生产相互交织的过程，受自然的影响很大。于市场经济条件下，农业是弱势产业，表现为：
农业生产对自然条件的依赖性强、生产周期长、生产和价格稳定性差、农业劳动生产率提高
缓慢、边际收益递减规律显著、农产品需求价格弹性很小。因此，支持农业是壹种世界性的
潮流。各国均通过财政投入等手段加强对农业基础地位的支持和保护，欧盟农业之所以得到
快速发展，和欧盟的财政支持是分不开的。
农业是我国国民经济的基础。作为发展中的农业大国，我国现阶段农业生产的现代化程度较
低，农产品竞争力不强，财政支农支出占财政总支出的比重小且呈下降趋势，面对入世的挑
战，我国财政支农的力度应加大。
2、财政支农的实施要和国家宏观政策环境相适应。财政支农政策的实施壹定要和当时的宏
观经济环境相适应，特别是要和国家的金融政策相匹配。1984�1988年，欧共体成员国希
望通过约束农产品价格来减少负担加重的农业财政支出，但由于期间欧共体成员国的货币贬
值，使得这些国家的农产品价格上涨，名义上的价格约束被抵消，预期减少财政支出的目标
且未取得理想效果。因此，要因时制宜的制定农业政策。
3、采用灵活多样的财政支农具体方式。近年来，欧盟对农业支持方式不断调整，重点包括
加强农业基础设施建设，对农村基本建设工程给予补贴；对农民购买生产资料，特别是购买
农机具给予补贴；加强农业环保、教育、就业培训；支持农业科技进步和农业社会化服务体
系建设；促进农业多元化运营等。
我国财政支农资金使用分散，项目繁多，于现有财政支农资金不足的前提下，大大减弱了财
政支农的作用。因此，要改革财政支农的结构，集中使用和重点投入相结合，采用贴息、以
奖代补等多种形式使有限的资金发挥更大的作用。
