提升地方治理：財政收支劃分法實施十年之檢討 蔡吉源 中研院人文社會科學研究中心副研究員 yuantsai@ 1999年1月25日，《財政收支劃分法》（以下簡稱財劃法）第七次修正，同年3月1日，根據該版財劃法之中央統籌分配稅款分配辦法草案，送行政院核定，同年6月29日核定，6月30日公佈實施。此法案及中央統籌分配稅款分配辦法的諸多失誤，不但無法達到財政均等化目標，反而將加劇城鄉差距，令人口與資源分配更加扭曲，最後終將拖垮財政，使總體經濟發生失衡現象。 引起財政大戰的1999年版財劃法有下列缺點： 一、1999年版財劃法之中央統籌分配稅款分配辦法第7條，以比例入法方式，框死中央統籌分配稅款的分配，其中院轄市（台北市及高雄市）分配47％，省轄各縣市分配35％，從未參與中央統籌款分配之319鄉鎮市分配12％，其餘6％列為中央特別統籌分配稅款，供緊急及重大事項之經費支出之用，由行政院依實際情形分配之。此一比例入法，完全忽視財政均等化（fiscal equalization）原則，及地方財政上既存的城鄉差距日益嚴重的問題。 二、財劃法第16條之1，及中央統籌分配稅款分配辦法第8、9、10條，對直轄市、各縣市及各鄉鎮市，分別訂定不同的分配公式，且分配公式均沒有納入任何地方政府財政努力程度的變數，反而在各縣市分配公式裡，放入基準財政需要額與基準財政收入額之差額的變數（第9條），且佔可分配總額的85％，這使得各縣市樂於憚收與濫支，繼續倚賴上級政府的施捨。 三、破壞財政紀律：在1999年版財劃法修正通過以前，中央政府只對省及直轄市分配中央統籌款及補助款，由省政府分配省統籌款給轄下各縣市政府，再由各縣市政府分配縣統籌款及補助款給轄下各鄉鎮市政府。1999年版之修法則不再依序由上級政府分配財 1 府際關係研究通訊第十期
源，而是由中央直接發放統籌款及補助款給各鄉鎮市政府，在中央政府鞭長莫及監督，力有未逮之情形下，縣政府也喪失行政督導的能力，而地方建設也就更加績效不彰了。 1999年版財劃法獨厚北、高兩院轄市，且缺乏令各地方政府依《地方稅法通則》自行徵稅或縮減支出，改善財務管理績效之誘因，致使政商勾結分食預算大餅之戲碼，普遍在各地上演，或謂和解共生，或謂府會和諧，其背後就是債臺高築。為解除債務負擔，各縣市唯恐得罪選民，將地方稅法通則束諸高閣，求諸於升格為院轄市，俾能參與較多的財政分配權，以及隨之而來的人事權。 但在現行財劃法制度下，任何縣市升格（或合併升格）為直轄市，既存直轄市所能分配到的中央統籌款將會減少，省轄各縣所能增加的部份也不多，中央政府的額外負擔則很大，尤其是地方制度法修正案明定：不論是單獨升格，或合併升格，其他直轄市及原省轄各縣市的統籌分配稅款，不得少於該新直轄市改制前的分配數。 以上諸多問題的根源在財劃法在錯誤的比例入法，以及落伍的分配公式下，有限的財源都往都會區集中，人口與社會資源，也跟著繼續往都會區集中，形成劇烈的人口遷移。公私兩部門都集中都會建設，既擴大了城鄉差距（農村地區快速萎縮），也促成了南北兩極化的對立。 為解決以上種種爭議與問題，財政部的應對辦法就是在現行制度下修改財劃法。其重點是增加中央統籌分配稅款，也就是以「挖肉補瘡」的方式，把中央統籌款做大的方案。亦即財政部將全部營業稅收及菸酒稅收，再加上所得稅收10％，納為中央統籌分配稅款；同時，以公式入法取代比例入法，直轄市與縣市採同一公式分配中央統籌分配稅款；鄉鎮市收支差額併入縣計算，再由縣政府訂定公式分配所轄鄉鎮市公所。2009年1月25日，財政部提出財劃法修正草案，此版本似乎比1999年版進步很多，但是，在依公式分配方面，仍以優先彌補基準財政收支差額為主，這是美中不足。首先，中央統籌分配稅款在財劃法修正案中增加1,291億元，一般性補助款減少439億元，加上各縣市稅收分成增加數111億元，其可分配財源共為4,564億元，較1999年版之3,602億元增加932億元（此一數據根據97年度財政收入預算數估算）；其次，直轄市及金門、連江二縣以外的各縣市之中央統籌分配稅款分配數，都有2倍至3倍的增加，其增加的原因厥為基準財政收支差額在過去十年財劃法的鼓勵下，大幅增加所致；第三，直轄市還是大贏家，尤其是台北縣政府，除統籌款增加150億以外，一般補助也從零增至93億元。 目前地方制度法修正案強調「所有的縣市都是直轄市」，然而在財源的分配方面，還是獨厚直轄市，雖然縮小了差距，但是，仍未符合財政均等化原則。根據Buchanan（1950）的論述，所謂「財政均等化」是指，不同行政區的居民，享有相同質量的公共財（尤指地方性公共財），負擔相同程度的地方稅捐。假定各地方稅捐相差不多，不同行政區居民對當地公共財的邊際評價（marginal evaluation）或邊際受益（marginal benefit）相差不多， 2 府際關係研究通訊第十期
就是財政均等化的體現。 由於我國的財產稅以地價稅及房屋稅為主。在平均地權土地稅制下，地價稅負擔極為扭曲，反而使都會行政區的實質稅負（real tax burden）遠低於非都會行政區，換言之，在地方稅捐方面，城鄉差距對非都會行政區各縣市的居民是非常不利的，意即非都會行政區居民的地方稅捐較高。既然非都會區縣市的地方稅捐負擔相對高，則非都會區縣市的居民對地方公共財是否有相對高的邊際評價呢？答案是否定的，因為1999年財劃法修正後，中央財源分配是重城輕鄉的。 由於土地稅制改革尚未達成共識，改變過往重城輕鄉比例入法的財源分配方式，令中央統籌分配稅款分配均等化，是財政均等化的起步。財源分配均等化，把非都會區的居民，提升到與都會區居民平等的尊貴地位，才符合「所有縣市都是直轄市」的精神。 財源分配均等化可以分三個層次來看。一是以人為主，依人口絕對均等化及人均標準差等於零，每人都獲得相等的分配數；二是考量人口及土地面積的相對均等化；三是依人口、土地面積再加上財政努力變數的相對均等化，俾對努力課徵自主財源的行政區有所獎勵，以促進地方財政自主。 其次，依人口比例，農地面積比例、每人所得水準逆比例，及財政努力，包括租稅努力與非租稅努力，利用比例分配方法調整後之各市縣人均分配之平均數差異不大，但標準差大幅降低而接近更佳狀況的均等化。 隨著地方制度法的修正，1999年版財劃法也將面臨重大改革，目前的共識就是，一、以公式入法取代比例入法；二、以一視同仁態度對待全國各市縣的居民，中央統籌款採同一公式分配方式為之；三、取消中央政府越級對各鄉鎮市分配統籌款及補助款；四、以及1998年官學界認同的中央統籌款，納入全部的營業加值稅。但財政部在因應三都十五縣的地方制度改革時，所提出之中央統籌款及補助款分配方案，仍未脫1999年版財劃法修正案中傳統中央控制（control），非給予地方激勵（incentive）其自力更生、自力成長的策略，以至於未能設計一套合理而接近絕對均等化的統籌款分配方式，這是美中不足。 因此，建議放棄「中央控制─地方依賴」的思維，大膽除去地方政府的大奶瓶─保證彌平基準財政收支差額，放手讓地方依法籌措自治財源。 中央統籌款分配公式的變數，一定要重用財政努力，取代基準財政收支差額，成為主要的分配變數，才能激發各市縣自籌自治財源的熱情與壓力。至於應如何設計財政努力變數的內涵，則有待更進一步的研究。 內政部關於「三都十五縣推動方案」之規劃，三都為北市、北縣、基市合併為「北都」；中市、中縣合併升格為「中都」；高市、高縣合併為「南都」。十五縣計為：新竹縣市、嘉 3 府際關係研究通訊第十期
義縣市、台南縣市合併（廢省轄市）成為非直轄市行政區；加上宜蘭、桃園、苗栗、南投、彰化、雲林、屏東、台東、花蓮、澎湖、金門與馬祖，共十五個縣治。 假定只有台中縣市合併升格，不考慮其他收支因素，只根據目前1999年版財政收支劃分法之規定，一定會排擠北、高兩直轄市與台北縣準直轄市之中央統籌分配稅款分配數，直轄市中央統籌分配稅款分配比率為43％。原本供北高兩市分配中43％統籌款，在台北縣成為準直轄市（96年）後加入分配，現又有台中縣市合併升格，財源固定分之者增，當然個別單位的份額必然較前為少。而其他省轄縣市鄉鎮的51％（39％+12％），中央統籌款由更少的縣市，由原先的23縣變成21縣，分配之，理應增加個別縣市所得的份額，其他縣市因而不應擔心財政資源排擠問題，但若為短期達成三都十五縣建制，為合併而合併，則難免排擠三都以外的各縣市。 4 府際關係研究通訊第十期
