2013年第8期改革与战略,2013 第29卷(总第240期)REFORMATION &S TRATEGY (Cumulatively,) 开发区的城市化与城市管理:起源、演化与路径蔡玉胜陈茜2(1 天津社会科学院城市经济研究所,天津300191;2.复旦大学国际关系与公共事务学院,上海200433)[摘要]当代城市化在保持传统城市化的物质交换过程时出现一些新的变化。开发区的城市化发展和对城市管理的需求对我国未来经济发展和城市发展带来深远影响。从功能区到城市化演化,具有内在的机理与路径,也使其具有不同于传统城区的特性。新时期功能区创新活力不再体现在资本技术引进和项目组合集成,而是体现在城市管理体制的创新上。推动开发区城市化和管理创新的核心的要点在于行政管理架构的设置和社会管理的创新。[关键词]开发区;功能区;城市管理;城市化[中圄分类号1F293文献标识码1A文章编号11002-736X(2013)08-0048-04 Urbanization and City Management in Development Zone: Origins, Evolution and Path Cai Yusheng’, Chen Xi 2 (1. City Economy Research Institute, Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191; 2. School ofIntemational and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433) Abstract: Contemporary urbanization have gone through some new changes in the material exchange process of traditional urbanization. The urbanization of the development zone and the demand of city management have brought a far-reaching impact on China’s future economic development and city development. Evolution from the functional area to the urbanization has the intrinsic mechanism and path and also has the characteristics different from traditional city areas. In the new period, the innovation of function areas is no longer reflected by the capital and technology introduction and the integration of project portfolio, but is reflected in the innovation of the city management system. Key points to push the urbanization of development zone and management innovation are the innovation of administrative settings and social management. Key words: development zone;且mction缸ea;urbanization; city management 一、当代城市化与城市管理的兴起生,城市管理问题得到越来越多的重视的演化、形成与产业革命引致的经济要与特征(刘淑切,2006)。从世界各国城市发展素流动密不可分,这种要素的空间转移来看,城市化与城市管理的互动变化始和物质转换,会在不同地域和空间形成18世纪中后期,在工业革命的推动终没有停止。城市化推动城市管理方集聚和扩散,当物质要素集聚到一定程下,西方资本主义国家先后走上城市化式、方法的不断变革,城市管理方式和度会形成城市化的雏形,当城市规模发的历史进程。从20世纪50年代开始,方法的变化又对城市化规模和进程产生展到一定阶段,就会形成反向的物质扩随着城市化的不断推进和新问题的产深刻影响。从单一功能区向综合性城市散功能,推动城市自身影响和辐射力的[基金项目]本文为2012年度天津市哲学社会科学规划重点项目:功能区的城市化演进与创新(项目编号T]YY12-089)的阶段性成果。[作者简介]蔡玉胜(1971一九天津社会科学院城市经济研究所所长、研究员,研究方向:区域与城市经济;陈茜( 1989一),复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生,研究方向:城市公共管理。E圈议和黯、码-:f:nl.]:f回匹~.[.]因·配.....1 1:钮~.:r:c宙-钮IUCW:.
提升,形成中心城市的基本功能(唐本单位的条条化管理,这种管理方法的对于中国经济和城市未来的发展产生重慎,2005),进而会逐渐发展和形成区变化有利于提高管理的专业化水平。但耍的影响以及带动和示范作用。域中心城市,带动跨区域的经济活动的是,如今这种专业化条条管理方式又被开发区与城市具有天然联系。开发大规模出现。条块结合的新方式替代。随着城市管理区的成立改变了城市的产业格局、产业当代城市化的发展除了保持传统城复杂的巨系统的形成,将专业管理和属分布和地理空间,通过建立以母城为中市化发展中的物质交换过程之外,还出地管理相结合,将管理的专业化和精细心、以产业链条为边界的动态增长极,现了非常大的变化。第一个变化是由于化相结合成为城市管理的新趋势。为进将城市的范围拓展和延伸。作为企业集以城市为单元的地方政府竞争的日趋加一步发挥城市管理的整体优势和城市的群的集合体,开发区在一定的地理空间剧,城市政府为了推动经济增长和要素规模效应与范围效应,21世纪的城市管集中了数量众多的企业,这些企业相互汇聚,会形成经营城市的理念和行动方理在新技术和新管理方式的双重推动关联、互相配套,使得产业和行业的发式。为吸引投资、技术和人才,它们会下,开始发生新的变革,以集成化管展拥有了完整的链条支撑,为产业、企努力推销自己,将地方政府的行为和管理、网络化管理、柔性化管理和精细化业和区域的经济协作和专业化分工创造理模式纳入企业经济和发展的方向,形管理为理念,以城市系统高效有序协调运了便利条件,同类企业的聚集有利于创成所谓的"竞争性政府"。第二个变化行为目标的城市管理方法不断推陈出新。造新的产业和产业链;在另外的意义在于城市化过程从过去的单一物质转换我国城市管理及其体制最早起步于上,开发区也是新城市形态产生的前奏过程,增加了精神、文化和生态的变化新中国成立初期,实质性形成于20世(王慧,2003),许多单一经济功能区的过程,出现了从物质的单项转换到多维主己80年代初,至今已经过了几十年的开发区通过产业积聚、资本积聚、人力转换的变化过程。作为城市竞争力和影艰难探索。从发展趋势看,21世纪的中积聚,为城市的发展奠定了人财物基响力的一部分,城市生态和文化作为吸国正在形成城市化和城市现代化建设新础,推动了功能区向城市的转化,推动引要素集聚的手段,在城市发展中显示高潮,正处于城市化加速发展阶段,城新城的形成和发展。出巨大作用。第三个变化在于城市发展市管理正在从"经济主导型"向"综合30多年来,我国区域经济发展模式的影响力在不断超越过去的影响范围。主导型"转变(蔡雪雄、李桂平,发生重大变化,从改革开放之初的政策如城市经济的规模和功能不断扩大,在2004)。从改革方向来看,精简管理机和要素驱动逐渐转变为新时期的创新驱有些国家已经替代了国家经济的影响构,减少管理层次,建立管理通道机动。传统要素驱动型发展模式逐渐松力。城市的影响力已经成为有些国家的制,实现市民公众参与管理将成为城市动。开发区的城市化问题在新时期成为名片和标志,城市经济与国民经济发展现代化的大趋势。城市管理模式的优化区域经济发展中不可回避的问题。随着互相融合,城市独特的文化和精神内涵中,推进体制改革和促进民主决策是管区域产业结构的提升、区域载体功能的文化已经成为影响人们进行各种经济社理理念的重点取向。立足创新,将城市拓展、功能区人文环境的改善,开发区会活动的重要因素。当代城市化的影响管理建设融为一体,使依法治市和体制的城市化发展越来越引起人们的关注。力已经不局限于国内,城市通过跨区、创新相辅相成,取得城市管理有序而有从典型功能区的变革趋势看,单一的增跨界、跨国、跨网络交流与合作,从国效的良好效益成了城市管理者普遍的价长导向功能区都在逐步向综合配套改革内社会走向国际舞台,城市的开放性活值观。或专业分工细化的方向迈进,国家综合动已经超越了国家之间的开放交流,国配套改革试验区的设立以及各种专业化际性城市不断兴起,成为推动跨国发展二、开发区的城市化与城市管理特性改革试验区的设立,已经昭示着传统的的主要力量。增长导向型开发区的没落。开发区这种与此同时,城市管理也经历了从无开发区是我国在特定地域实行特殊新的发展趋势,使它与城市的关系更加到有,从经验探索到科学管理的演进过经济政策的经济功能区。改革开放以密切,也使开发区更加注重自身城市功程。城市的发展促进了专业分工与合来,我国各地都由政府主导在交通、人能的建构。它不仅表现在功能区逐步升作,推动了管理的专业化。城市规模和才、土地和通信等资源便利的地区设立级适合人居的综合交通配套体系,也表范围的扩张又使这种分工越来越细密、了各种类型的开发区,这些功能区具有现在区域逐渐调整和提升适合人力资本越来越复杂。随着城市运行系统的日益较强的吸纳生产要素能力,具有相对的和第二产业发展的区域功能,还体现在复杂,城市运行与管理越来越交错互区位优势,也有别于传统城市区域实行开发区对城市功能的追求已经逐渐超越杂,各种运行子系统表现出非常规、非特殊管理政策的区域。经过30多年的了传统的城区。开发区先行先试的目标线形的特性,这些子系统共同组合成为治理整顿和优胜劣汰,目前分布在我国不再仅仅局限于新区域的经济增长功城市复杂的巨系统。城市管理从最初的各地的各类经济区、特区和新区都在经能,而是越来越注重新区域的社会、生粗放式统管演变为以专业职能部门为基历快速的经济发展阶段和城市化过程,态、文化、环保等人文功能,从而带动-:1:1::1.]:1回民~.[.U..鹏~"I.:钮~.噩噩曹-盟"酶司t:.乱和制BII
开发区对城市功能的全新探索(顾学到生态环境保护,从物质生活基础到精的开发和管理上注重统一规划和布局,励,2005)。神文化素质,开发区在城市特征的多数在城市管理上实行与建设相分离的原然而,和城区不同,开发区的城市层面都无法和传统城区相比拟。尤其对则,各部门之间除了定期进行交流外,化和城市管理因其自身产生和发展的特一些基础条件弱、开发年限短、规模不一般相互不干涉各自的职权范围,权责殊性而具有不同的特征。首先,从地域大的功能区而言,仍处于资本积累的工明确,便于城市管理规范化进行(曲华分界看,开发区的地域分界是与区域独业投资区阶段,城市形态甚至还没有形林、翁桂兰、柴彦威,2004)。特的开发开放政策相适应的,一般而成。因此,对开发区而言,城市化和城美欧发达国家城市管理起步早、历言,它属于其所依托的中心城市和主城市管理创新只是艰巨的区域开发开放过史久。城市管理现代化的进程具有政治区的一部分,与城区的城市管理具有天程的起点。民主化、经济多元化、产业革命化、市然联系。但是,开发区可能位于某个行场国际化、社会现代化和人口城市化等政区之内,也可能跨越多个行政区,更三、开发区城市管理的国际经验与基本特征。在新兴区域的管理上,美欧有可能和行政区并列存在。这种通过行启示等国家秉承了其城市管理中社会参与的政手段的土地征用或成建制划拨方式植传统,在管理体制和职能的实施中重视入新的空间界线,实质上是人为地创造尽管城市管理在发达国家已经有过社会角色的参与,形成了与亚洲重视政一种新的空间形态,因而,这种空间形数百年的历史,但对开发区这类特殊区府干预和官僚管制相迥异的管理体系。态具有特别的管制体制,成为有别于城域的城市管理而言,不同国家都在进行如美国地方政府在财权、事权方面具有区的一种新型的城市管制单元。加上开探索和试验。纵观国外新兴区域的开发明确分工,政府在自愿基础上成立各级发区的行政地域划分具有不稳定性,会和管理思路,主要表现为两类:一是以各类区域性组织,加强重大事务的协商随着经济形势和经济政策的变化频繁调亚洲部分国家和地区为代表的政府主导和合作,包括基础设施建设、环境污染整,因此,开发区具有不同寻常的管理型管理体制;二是以欧美国家和地区为防治、地区安全、资源合作开发等,有体制和管理模式。其次,和一般的城区代表的多元参与治理模式。效解决新区开发过程中的利益纠纷和权不同,开发区的管理体制从设立之初就以日本、韩国和新加坡为代表的亚益保障,通过设置多种类型和功能的跨充分吸收了国内外功能区管理的前沿理洲国家具有东方传统文化和中央集权色行政区管理和服务机构,提供跨区域服念和模式,属于典型的"顶层设计彩。这些国家依赖政府主导的发展规划务(高国栋,2001)。英国的新区政策而不是自然演绎。多年来,以管委会为以及行政力量的高度参与,在经济社会从转移大城市人口和工业,转向协助大载体的功能区管理体制在管理机构的精发展中取得了令人瞩目的成就。中央和城市恢复城市魅力,新区开发建设不再简设置、区域决策体系设计、经济社会地方政府承担着许多原本可由私人部门局限于大城市的外围地区,而是扩充到服务体系建设上,一直秉承高效、快捷从事的活动。同时,国家行政权力的集整个区域范围,其城市规模也显著扩的基本原则,与一般城区比较而言,在中行使带来相关服务产业集聚,如金融大。随着"可持续发展"理念在全球的政府治理的机构、途径、目标取向上具保险、商业服务、教育咨询等。如日本风靡和推广,英国新区建设和管理的内有较大差异。传统的城市管理体制中政对新兴区域的城市管理,总体上城市自涵进一步丰富,提出"新社区"的概府对资源的控制和干预程度更高,而功治有限,而且受国家不同时期城市政策念,将生活、休闲、娱乐、工作集中于能区在资源配置效率上需要更快更强,和传统文化的影响深厚,集权与分权的一体,改变了过去空间的分割,与此同因此,围绕权责的合理配置和机构的适方式采纳跟社会发展的阶段相联紧密,时,将过去一直被城市忽略和排斥的郊应性问题成为开发区管理体制创新的重属于官僚主导加地方自治为辅的"提合区和农业元素纳入规划中,形成了新的点。第三,从城市化和城市管理的视角式"的城市管理体制(罗翔、曹广忠,城市聚居模式(中国经济导报,看,开发区与主城区相比较,并没有后2006)。韩国新区采取专属机构管理的2006-01-10)。法国对新兴城市的开发发优势。城市的形成是人工的社会环境方式,在工业商业部的指导和监督下,和管理,多中心化发展、美化空间结构长期积累的结果,也是人文环境长期积设立工业区管理局,负责管理全国所有和提高环境质量是基本原则。它改变大累的结果,城市的内涵和形态比功能区出口加工区的全面开发工作。20世纪城市单中心高度密集的城市结构,在更复杂和完善得多。功能区除了在城市基末,韩国为促进经济的进一步增长,继大的区域范围形成多中心组团式的城市础设施、市容市貌方面具有较大优势续放宽对新兴区域管理权限的限制。成空间结构。新区与主城之间的距离适外,在人口聚集条件、医疗社会保障系立济州特别自治道后,韩国中央政府高宜,有便捷的交通联系,新区超前建设统、科技教育系统、文化娱乐资源等方度下放权力,将除国防安全和外交之外基础设施,布局多种功能,实施综合开面都无法和中心城区相比较。从综合发的管理权全部划归济州道(赵丛霞、金发,使之达到中心城区水平。从发达国展水平到公共服务配套,从服务业发展广君、周鹏光,2007)。新加坡在新区家和地区城市管理的情况看,普遍具有圈圈叫咱也码-:I:::I::I回匹JI.幢幢·配.....I I:J:.lI.:::Ie曹-缸"酶:w:.
超前规划新区的城市发展,重视新兴区殊区域的特殊要求,行政管理体制的变的同质化倾向严重,城市管理开放性、域的生态环境,社会管理组织设计灵革跟不上区域扩张速度,扁平化行政管流动性较弱且自主性很差。从深层次解活,社会管理组织的权力和功能强大,理体制优势受到削弱,新区行政管理体决这些问题,需要各开发区之间重组,政府和公民对社会组织的支持程度高,制和母城或周边区域衔接不够,行政管整合区域的政治、经济、社会和文化等公共服务市场化和非盈利性兼顾,重视理体制活力不够,市场化不充分,区域各种资源要素,解除阻碍区域城市化发社区建设与社区发展,政府部门与社会之间的行政管理缺乏必要的协调机构和展的管理机构缺位和社会管理需求背离组织合作密切等优点ο而这些特点恰恰利益协调机制。为解决这些难题,各类的症结。从实践看,其城市化和城市管是我国开发区城市管理中需要关注和考开发区对行政管理体制的设计和变革进理创新的目标应放在以管理体制、运行虑的重点环节。行了各种形式的探索,形成了几种典型模式和管理文化创新为重点,推进开发进入21世纪,开发区的开放模式、的行政管理体制和模式,如浦东新区区政社分开,探索符合开发区发展特点区域功能、组织结构、产业构成以及人"小政府、大社会、大服务"的行政管的社会管理模式,实现社会管理从辅助口结构都发生了非常大的变化。从功能理体制探索、深圳特区"行政兰分"的层面向支撑层面转换。单一的开发区向功能复合的新城区迈体制探索以及滨海新区集中行政权的体进,是新时期开发区发展的一个普遍趋制探索。从未来开发区的发展特点和发[参考文献]势。许多开发型功能区逐步建立起类似展轨迹看,该类区域行政管理体制创新[1]蔡雪雄,李桂平经济主导型到社于城市运营的管理体制机制。表现为在的主要任务和重点可以放在:一是解决会主导型:现代城市管理模式的优化取区域规划、开发和建设之外,越来越多区域行政管理体制的功能定位和法律定向日].社会科学研究,2004,(6):40.的管理功能被赋予开发区行政部门。开位;二是解决政策资源的内敛性导致的[2]高国栋.美国的城市管理体制日].发区、加工区、贸易区等过去特色突出行政管理的封闭性;三是优化和调整行开放导报,2001,(9):41.的功能区创新活力不再体现在资本技术政管理的层次和幅度,提高管理效率;[3]顾学励.开发区的未来取向一一引进和项目组合集成,而是体现在城市四是推进行政管理制度创新和管理创城市功能的回归与创新日].中国高新区,管理体制的创新,管理体制和组织模式新,形成具有特色的行政管理体制;五2005,(4):44. 的创新成为衡量功能区生机与活力的重是完善政府及其官员政绩考核制度和培[4]国家发展改革委宏观经济研究院要标志。训学习制度;六是构筑与市场经济体制赴英国考察团英国土地管理和空间规相适应的社会中介组织。划的特点及其启示[R].中国经济导报,囚、开发区城市管理的重心:行政架从社会管理创新看,几乎我国所有2006-01-10(2). 构与社会管理的大型开发区和新区都已进入城市化加[5]刘淑娇城市化进程与我国城市速发展期。在这个城市化发展的特殊阶公共管理变革的新内容日]同济大学学报开发区的城市管理创新可谓千头万段,由于功能区城市规划、建设和社会。土会科学版),2006,(2):27.绪,但目前最核心的要点聚集在两个方管理的基础性弱质,以及工业化和城市[6]罗翔,曹广忠日本城市管理中的面:一是行政管理架构的设置,二是社化快速发展带来的新挑战,使得作为社地方自治及对中国的启示一-y:J.东京为会管理的创新。会管理薄弱区的开发区面临着流动人口例日]城市管理,2006,(2):31开发区行政管理架构是管理体制的爆发性增长、新型社会组织快速发育、[7]曲华林,翁桂兰,柴彦成.新加坡城基础,在区域管理中发挥着首要作用,基层社会管理事务显著增加、政府管理市管理模式及其借鉴意义日].地域研究与行政管理体制的设计与施行对于其他管和社区自治矛盾凸起等许多不断涌出的开发,2004,(6):63理体制有重大影响。从我国开发区管理新情况。由于开发区的社会管理具有城[8]唐慎.论中国开发区的聚散功能体制的实践探索看,主要有三种类型的区社会管理不可比拟的特殊性:社会管及在中国经济转型中的复制作用日].探管理体制:一是行政管理协治型模式,理与城市化进程紧密相连,城市管理面索,2005,(2):84-88二是行政管理准行政区模式,三是行政临工业化、信息化、市场化和国际化新[9]王慧.开发区与城市相互关系的内管理行政区模式。其行政管理的一般特形势,城市管理创新与开发区"第兰次在才几理及空间效应日l规划研究,2003,(3):20.征表现为"服务行政"的特色鲜明、组创业"叠加,社会管理进入矛盾多发期[10]赵丛霞,金广君,周鹏光.首尔的织架构高度整合、行政方式高效灵活和和共振期。因此,开发区的城市管理呈扩张与韩国的城市发展政策囚.城市问行政管理体系非常态等。当前开发区行现出管理体制分散性、二元化特征,题,2007,(1):93.政管理体制面临的突出挑战主要体现"工厂政体"和体制推动型变革特征明在:行政管理的法律地位和执法环境处显,经济发展和社会发展的统筹性不[责任编辑:唐玉萍]于尴尬境地,行政审批授权不能满足特强,社会管理组织设置功能弱化,管理-:1:::1:::1.]:相阳匹~.[.]~.盹.....1 1:恒~.:lft...缸 11酶:.:.叫略码..