退耕还林研讨
摘要：退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，具有现实和历史意义。我国退耕还
林工程取得了巨大成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对新的问题与情况，落实并完善退
耕还林方面的法律法规与法律机制，依法推进退耕还林的进程。 关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况 生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态
状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达 356万平方公里，占国土面积的 %，全国现有荒漠化
土地 万平方公里、沙化土地总面积 万平方公里，分别占国土总面积的 %和 %，并
以年均 万平方公里和 3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干
旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998
年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年 3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人
们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。 林地作为重要的生态资源，能涵
养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众
多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，
“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、
毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。 随着经济的发展，
我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，
同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在 1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林
（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年 8月，发出了《关于保护森林资源、
制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，
1999年 10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年 3月，退耕还林试点工作在 17个省
（区、市）正式启动；2002年在全国 215个省（区、市）全面铺开。 退耕还林工程实施以来，进展顺
利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务 亿亩，其中，退耕地造林 亿亩，
宜林荒山造林 亿亩。国家累计投入 亿元，其中种苗造林补助费等基建投资 亿元，补
助退耕农户生活费 亿元、补助农民粮食折合资金 亿元（粮食 亿斤）。据国家林业局
组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为 %，造林质量合格率为
%。2004年全国安排退耕还林 6000万亩。 同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。
首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加 2个多百分点，水土流失和风沙危害
减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使 9700多万农
民从补助中直接受益，人均获得生活费补助 40元、粮食补助 494斤，林业的发展为农民提供了就业机
会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经
济，拓宽了增收渠道，提高了 农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通
过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，
在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极
性提高。 二、当前存在的主要问题 退耕还林开展 5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。
退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生
活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方
政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，
利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大
面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。
但是国家计划任务仅能消化已造林面积的 ％，尚有 万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地
既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以
支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两
难。 （2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或
质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地
区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态
目标。 （3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如
基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管
理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，
影响了工程建设。 （4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，
地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对
还经济林补助粮款 5年，生态林 8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产
生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限
短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，
而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具
体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。 （5）一些地方没有处理好退耕还林与调
整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林
过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，
还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当
前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。 三、加强法律手段，推进退耕还林 退耕还林是加强
生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律
是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措
施落到实处。 退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于 2000年和
2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完
善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年 12月 6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某
项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等
方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关
退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南
省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税 1―3年，丧失基本生活条件的农
户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。 另外，我国
现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地
管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。 法律具有的强制规范性、连续稳定性
等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用
者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、
配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法
律的作用推动工程的开展。 （1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森
林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态
的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观
念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。
《退耕还林条例》第 5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规
划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定
国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负
责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、
作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。
相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年 5月 26日又出台了《国
家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林
任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将
退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。
作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依
法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、
土地利用规划、农村经济发展规 （3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，
搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗
来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、
《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。
在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，
“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的８０％。”（《条
例》第 23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、
违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责
制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责
任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标
准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。 重建设轻
保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固
退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下―片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、
《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制
度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。 （4）
依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到
他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依
法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措
施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地
承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第 35条），解决了口粮问题；“退
耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定
免征农业特产税。”（第 49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47
条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还
林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得
弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家
林业局 2002年 6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政
专项资金的使用管理与监督，2004年 4月 13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法
的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受
群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮
发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。 地方政府应落实并细化《条例》的规定，
针对 农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原
则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到 70年，
只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担
保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府
要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。 （5）完善立法，健全配套政
策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法
及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区
内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，
以消除农民后顾之忧。 目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门
规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基
金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退
耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，
尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法
规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林 5―8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面
的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。 （6）树立可持续发展的法律协调观，
走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农
村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，
实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。 退耕还林是西部
及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工
程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，
以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立
科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，
发展绿色经济，调整 农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业
设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林
种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群
众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、
不反弹”的目标。 创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会
协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生
态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《**
**中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，
“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会
可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚
持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议
提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退
耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的
发展。
