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" 本文是中国社会科学院 #$$% 招标课题“国企高管薪酬制度研究”阶段性成果之一。
"决定国企高管薪酬水平的制度分析
王红领
内容提要：公司高层管理人员收入的高低不仅直接关系到出资人 （股东）的权益，而且与所有的利益相
关者有关。经验表明，这是一个带有国际性的难题。经济学家的忠告是，在公司高管薪酬的确定上，重要的不
是高管们得到薪酬的绝对量，问题的关键是支付给高管的薪酬能否最大化股东的权益。这一市场经济公认的
原则在我国国有企业的高管薪酬实践中是否适用？如果答案是否定的，那么决定中国国有企业高管薪酬的机
制是什么？该文在引进了“国企高管政府化”概念的基础上，考察了改革以来决定我国国有企业高层管理人员
薪酬的制度基础，分析了这一制度的缺陷，并给出了相关的政策建议。
关 键 词：国企改革 高管薪酬 公司治理 高管政府化
一、问题的提出
企业高管薪酬的高低，以及他们的实际收入与员
工的差距是公司治理结构理论中一个非常敏感的问
题。公司治理结构有两个互为表里的关键性安排，一
个是公司控制构架，一个是激励制度。前者要保证各
个股东之间和各种利害相关者之间权力利益的平衡
和所有者对经营者的有效监督；后者通过构建具有竞
争力的企业薪酬与激励体系，协调所有者与员工的利
益。二者通过彼此间的良性互动，谋求以股东利益为
主导的公司价值的最大化（陈清泰、吴敬琏，#$$!）。
已有的国际经验表明，企业高管薪酬的制度安
排是一个带有世界性的难题。如果说在发达的市场
经济国家这一难题的关键是企业高管薪酬 “量的确
定”，那么在转型过程中的我国，还有一个更为棘手
的问题，这就是“资格确认”。前者要解决的是：根据
普遍接受的公司治理基本原则，高管报酬应与股东
应占公司净利润成正比，即净利润越高，高管报酬越
高；净利润越低，高管报酬越低。换句话说，公司高管
报酬应该是公司净利润的函数。后者要说明的是：为
了使所有者权益最大化，如何按照市场化的原则选
择高管，并通过市场来影响这些高管的升迁和社会
地位，促使其尽职尽责。换句话说，只有通过市场竞
争获得高管职位的人才有资格拿到高管收入。
显然，按照“资格确认”的原则，目前我国绝大多
数国有企业的高管不具有得到高管薪酬的“资格”。
中国的经验显示，上述两个难题不是彼此孤立的。事
实上，如果“资格确认”的问题不解决，那么“量的确
定”中的量的规定性也就是一个永远也解不开的死
结。需要指出的是，当社会舆论对企业高管的个人收
入发出不满的信号时，人们更关注的是国有企业高
管的相对收入，尽管与其他类型的企业高管相比，国
有企业的高管收入还是显得逊色，但社会公众已经
难以接受这个事实。
在国务院发展研究中心企业所的一项调查中，国
有企业和国有控股企业的薪酬满意度较低，样本中员
工回答 “不满意”或 “非常不满意”的比例分别是
#&’ ()和 #&’ %)。这其中的关键原因就是，在国有企
业高管的选拔机制上，至今尚未引入市场化的原则。
表现在高管薪酬上，就是未能解决 “资格确认”的问
题。特别需要指出的是，在国企高管薪酬增加的同时，
另一方面，企业改革、改制，使得大量原来享受着稳定
收入和稳定社会保障的员工大量被买断工龄下岗、转
岗，形成了城镇内部的低收入者；上市公司出于成本核
算的经济本能，大量裁减高成本的原国有企业员工，转
而聘用低成本的外地工、农民工、合同工，使得企业员
工的平均收入相对下降。显然，这里的反差会进一步
阻止公众对国企高管薪酬增长合理性的认同。
随着国内产权结构的多元化，以往主要依靠政
治激励的国有企业的高管们，面对日趋激烈的市场
产业与企业*+,-./ -0+/+*10 .
现代经济探讨
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#$$% 年第 ! 期
!由于调查的数据只提供了企业高管与中层管理人员的比较，故对高管与普通职工的收入差距，我们只能借助于中层管
理人员间接进行比较。鉴于中层管理人员与普通职工的收入差距并不大，因此我们可以认定，国企高管与普通员工的收入差距
在上个世纪并不明显。
竞争，行为方式发生了重大变化。缺乏必要的薪酬
激励，使得国有企业的高层管理人员与他们的同行
（非国企高管）相比，一方面制度内收入差距明显成
为不争的事实，另一方面灰色收入令对手瞠目结
舌，国有企业经营者一方面抱怨收入太低，另一方
面又不愿意放弃这个位置（范瑛、平新乔，#$$&）。中
国改革的经验显示，如何找到一个既能满足国企高
管的理性预期，又能与他们实际贡献相匹配的薪酬
管理制度，其难度要远远大于国有企业内部普通员
工薪金制度的改革。
在已有的文献中，关于国企高管薪酬问题的讨
论一般有截然不同的两种观点：认为国企高管目前
的薪酬已经超出合理水平的观点主张，国有企业的
领导人经营的是公有财产，他们薪金水平的确定不
可能仿照非公有资本的高层雇员，效率固然重要，但
必须兼顾公有制内部的公平原则。为防止国企高管
的薪酬与普通员工差距过大，#$$# 年国资委制定了
国企高管薪酬不得超出职工平均工资 !# 倍的界
限。然而，这一界限并没有得到执行。#$$& 年国资委
直接管理的中央企业高管平均薪酬已经超过职工平
均工资的 !&’ % 倍，而且这一差距还在继续扩大。对
于中央企业负责人与职工收入差距逐渐拉大的情
况，国资委认为必须处理好收入分配中的各种关系，
合理把握中央企业负责人的薪酬与职工工资的比例
关系，防止差距过大。国资委明确指出，中央企业负
责人的收入不能简单与国际大公司、非国有企业攀
比，这种差距不能再扩大了（李荣融，#$$"）。
对此，持不同观点的人们争辩说，国有企业高层
管理人员的薪金水平明显低于非国有企业经理人员
的事实，使得国有企业的高管缺乏必要的激励，由此
不仅会降低国有企业的效率，还会导致稀缺人才的流
失。国企高管目前的薪酬水平并非过高，判断他们收
入是否合理主要应该依据两个因素：一个是“外部市
场价格”；一个是“内部收入差距”。例如，以平均薪酬
最高的医药业为例，国企高管平均 %(’ %万元的年收
入只相当于跨国公司 )中国区 * 中高级管理人员的水
平，也不如民营企业高管的薪酬高，而这些中央企业
管理的资产规模大多在 !$$亿元以上，远较一些跨国
公司 )中国区 * 管理的资产规模大。尽管地产业国企
高管与职工平均工资差距最大，但是作为一个“热门
行业”，假如公司的业绩做得很好，+,万元的年收入
也并不突出。规模较大的公司管理层级一般是 %、,层
以上，薪酬层级在 #$阶以上。在美国，高管与普通员
工的固定薪酬收入差距普遍在 #$ - &$倍左右 )日本
比较低，大概在 !$倍左右 *。以上还是指“固定收入”
)包括基本工资、固定奖金 * 部分，如果加上“绩效激
励”部分，差距会更大（杨国安，#$$"）。
综上所述，实践向我们提出了两个问题：首先，
国企高管的薪酬不断攀升，增长的速度超出了员工
和政府主管部门的心理界限已成为不争的事实，但
考虑到资产规模、职位参照（与同行业，同等规模非
国有企业的高管相比）等因素，国企高管目前的薪酬
水平仍处于较低的水平也是不争的事实，因此，我们
有必要从实证的角度分析究竟有哪些因素决定着目
前国有企业高管的薪酬，他们的薪酬为什么会如此
攀升；按照市场的规则，他们的薪酬应该处于什么水
平？其次，员工和管理层为什么难以接受国企高管薪
酬上涨的现状？本文将在引入“企业高管政府化”概
念的基础上，通过对国企高管收入演变过程的分析，
从实证和理论上回答以上两个问题。
二、国企高管薪酬变动的轨迹
计划经济体制下国有企业高管的工资标准因为
和政府官员同一序列，是非常透明的，只要确定了他们
的行政级别，就可以锁定他们的工资收入。他们的收
入与政府官员逐渐分离的最初原因来自 “扩大企业自
主权”的改革。作为改革的一个很重要的内容，就是企
业可以将利润留成的 #+.用于奖金的发放。因此，除
了按照行政级别领取固定的工资外，那时国企高管的
收入还会因各企业效益的不同获得奖金收入。即便如
此，在很长一段时期内，他们的个人收入与企业内部员
工的平均工资差距还是很小的。根据中国社会科学院
经济研究所“国有企业制度与效率”课题组对中国大陆
($$家国有工业企业高层管理人员的薪酬调查表明，
在 !/(/、!//"和 !///年的这 &个时点上，他们和企业
一般中层管理人员收入的差距分别为 !’ &#倍、!’ /(
倍和 &’ #"倍。显然，这一时期国企高管的薪酬收入与
普通员工的差距并不明显。!
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与目前人们抱怨国企高管薪酬过快增长不同的
是，曾经在很长一段时期内，大量的经济学文献关注
的是从上世纪 #$ 年代末改革进入城市以后，国有企
业经营管理者的收入偏低、收入构成不合理的问题，
即“两低”现象：经营管理者收入的绝对量偏低，与职
工收入差距的相对量也偏低。这样对国有企业的经
营管理者来说，既不公正、不合理，也难以产生有效
的激励作用（陈清泰、吴敬琏，%$$!）。
上个世纪 &$ 年代，旨在建立现代企业制度的改
革对国有企业高管的激励问题给予了很多的关注。
上个世纪 &$ 年代末期《中共中央关于国有企业改革
和发展若干重大问题的决定》提出了以年薪制和持
股权等措施激励国有企业的高管。年薪制的推行可
以看作是引发国企高管薪酬加速增长的契机。!年
薪制的推行在提高了国企高管薪酬的同时，也引发
了相关利益群体的不满，以致一个阶段国家劳动部
曾宣布在全国暂停实施年薪制。尽管年薪制的实施
在短短的几年内经历了波折，但到 %$$’ 年国资委正
式下文使年薪制成为国有企业的制度性规定时，国
有企业高管的工资收入已经逐渐向市场靠拢了。
国务院发展研究中心企业研究所的一项调查表
明，目前中央国企高管的人均年收入 ’(万元。年均’(
万元的薪酬超出了国资委曾经提出的中央企业负责
人平均薪酬水平目标，即国企高管的薪酬不得超过职
工平均工资的 !%倍。调查数据显示，地产行业高管与
员工的收入差距最大，为 %)* (倍；以下依次为轻工行
业，%’* (倍；冶金行业，!&* #倍；通讯行业，!#* "倍。
差距最小的为矿业，只有 %* !倍。矿业企业高管的收
入水平尽管排在倒数第二位，但其员工平均年收入达
#* "万元，仅次于医药行业。据国资委披露，%$$’年
中央企业负责人与员工平均薪酬差距为 !’* ( 倍，
%$$%年为 !%倍。除了固定的薪酬外，国企高管得到
的期权奖励也已经成为社会关注的焦点。
因为涉及到个人隐私，故对企业高管的薪酬调
查是一个非常敏感的问题。已有的调查数据中，只有
上市公司提供的资料较为齐全。然而，幸运的是，正
是通过这些上市公司的数据，使我们能够间接地分
析那些非上市的国有企业高管的收入。支持我们做
出这一判断的根据是：首先，上市公司中有相当部分
企业属于国有控股企业；其次，在大型国有企业集团
中，例如在 !#&家中央主管的国有企业集团中，几乎
每家集团都有自己的上市公司。在中国股份制改革
的过程中，为了达到上市的目的，这些国有企业集团
剥离出了一部分资产，组成一家或几家公司进行上
市。在外界看来，剥离后的公司与原有的企业已经在
法律上是不同的实体。但如果我们仔细考察剥离后
这些实体与原有企业的关系，就会发现这里的剥离
仅仅是为了满足上市所需的法律条件，而在企业日
常的经营管理中，人们很难将它们按照体制的差异
区分开来。高层管理人员的交叉任职，使得这些上市
公司的高管和那些没有上市企业的高管在薪酬上是
高度相关的。
上海证券交易所的一项关于上市公司收入差距
的研究显示，企业上市以后收入差距的快速拉大是
建立在高管收入迅速提高基础之上的，这种趋势在
%$$% 和 %$$’ 年尤其明显（陆一，%$$+）。更有意思的
是，他们的研究还发现，那些非民营企业上市后，公
司高管与员工的收入差距扩大的速度要比那些民营
上市公司迅猛得多。例如，上市前非民营企业高管与
员工收入差距在 # , !$ 倍的公司数量，上市后增长
了 !’)* "#- ； !$ , !" 倍 的 公 司 数 量 增 长 了
"+#* ’’-；!" 倍以上也有 %+&* !)-的增长。这里的
研究结果与上述国务院发展研究中心企业研究所对
中央国企高管的薪酬调查是基本吻合的。
三、决定企业高管薪酬的非绩效因素
管理学家在设计公司高管薪酬的理论模式时，
坚持认为高管薪酬必须与公司业绩保持逻辑关系，
即他们的薪酬应该成为企业净利润的函数。然而，实
践中我们发现影响公司高管薪酬的因素绝非仅仅是
企业的绩效，从一个较长的时期观察，人们甚至会发
现，在高管薪酬的决定上还有比公司业绩更重要的
因素。
借助国家统计局、劳动社会保障部、世界银行和
! !&&& 年 & 月 !& 日十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，明确提出要建
立和完善有效的企业激励机制，可以试行年薪制、持有股权等新的激励办法，以期解决激励不足和灰色收入的问题。!&&& 年，全
国除云南、贵州、海南、江西、宁夏、西藏 ( 个地区外，其余 %" 个省区市都不同程度地对国有企业的领导人实施了年薪制试点，
试点企业总数有 &$$$ 余家。根据国家的总体政策要求，很多省市相应地制定了本地区的试行办法。各地的具体作法虽然有所
不同，总体来看，年薪的构成一般分为基本年薪和效益年薪两部分，个别地区和企业还包括奖励薪酬（特别奖励）。
产业与企业./0123 14/3/.54 21617248
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#$$" 年第 ! 期
上海惠悦咨询公司的有关数据，我们对 !% 个国家和
地区的公司高管的薪酬水平进行了回归分析。我们
发现，除了公司业绩外，影响高管薪酬变动的重要因
素还会来自公司员工的工资水平和国家（地区）的经
济发展水平。以下是将高管的薪酬作为被解释变量，
用员工的平均工资和人均 &’( 作为解释变量给出
的回归方程。
!"!#$%&&%’ ()* + , - %.%/!)* - !/01)* - ")* ) ! *
+, !"!#$%&&%’ ()* + , - #+, .%/!)* - !+, /01)* - +, ")*
) # *
方程的左边为被解释变量公司高管的年薪， ,
为固定效应（常数项），#为员工年平均工资，!为人
均 &’(，"为残差项。
公式 （!）是截距项变动的固定效应加权回归模
型；考虑到高管薪酬与自变量之间可能存在的弹性
关系，公式（#）是取对数后的截距项变动的固定效应
加权回归模型。回归结果见下面的表 !。
上述回归结果完全能够支持我们的基本判断，即
在一个较长的时期内看，公司高管薪酬的水平更多的
会受到整个社会工资水平和地区经济发展水平的影
响。例如，在员工平均年工资只有数百元时，高管们
数十万的年薪是难以想象的。根据上述回归结果，将
我国的数据代入，可以求出中国国企高管薪酬的预测
值（理论值）。表 #是这些预测值与实际值的比较。
需要特别指出的是，与市场发达国家和地区相
比，从 #$$$ 年以后我国国有企业高管薪酬的实际增
长速度明显快于职工平均工资和人均 &’( 的增
长。导致这种过速增长的原因或许是因为：首先，中
国作为一个转型国家，以往国有企业高管的薪酬长
期处于较低的水平，因此在市场化改革的过程中会
出现一个加速增长的阶段；其次，由于市场化的改
革，大量的外资企业进入，民营企业的崛起，都不可
避免地对中国国有企业高管的薪酬水平产生着强大
的示范效应。在这种情况下，如果企业高管对自己的
收入具有较大的决定权，那么他们薪酬的快速增长
就是可以理解的了。
这里我们应该注意的是，尽管国有企业高管薪
酬的增长速度偏高，但他们薪酬的绝对水平远低于
非国企高管的收入也是不争的事实。如前所述，目前
我国国有企业高管的薪酬问题已经引起了社会公众
和政府主管部门的不满。有意思的是，人们对国企高
管收入的责难并非是因为他们的收入超出了他们的
市场同行，即便人们知道，按照资产规模、行业特征，
他们的收入远远低于同类非国有企业的高管，人们
还是难以接受他们目前的薪酬水平。这里的症结并
不是因为他们是国有企业的高管，而是因为他们是
中国大陆国有企业的高管，这就是中国大陆的特
色。有证据表明，在市场发达国家和地区，国企高管
的薪酬与其他同行相比，通常不会出现太大的差
距。相反，只有在公营机构高层管理人员的薪酬超出
市场同类人员的时候，社会才会对此给予关注。显
然，我们有必要进一步探讨除了绩效、职工人均收入
和人均 &’(等因素外，还有什么变量会对中国国有
企业高管的薪酬产生影响。
四、国有企业高层管理人员的“政府化”特征
在国有企业中，企业高管代表政府控制和管理
企业，他们的行为方式体现着各级政府的意志。企业
高管本身的职业生涯也比照公务员的规则进行升
!"
迁、奖惩和调动。对这种现象，我们将其定义为国有
企业高层管理人员的 “政府化”，它的具体特征表现
如下：
首先，国有企业高管始终隐藏着政府官员的身
份。尽管“政企分离”的改革试图取消和弱化他们的
官员身份，但 #$ 多年市场化改革的经验表明，在国
有企业高管的人事安排上，目前的状况与计划经济
的时代没有发生实质性的改变。从 #$ 世纪 %$ 年代
末以后，中国政府曾不断尝试取消企业的行政级别，
但事实上这种努力收到的效果仅仅是名义的。实际
生活中，如果人们要想判断某家国有企业属于什么
级别，很容易找到参照系。例如，党内文件在企业中
的传达会比照政府的级别进行，换句话说，企业享受
的政治待遇是有区别的。按照“党管干部”的原则，国
有企业高管们隐含的行政级别会从考核他们的组织
部门的级别参照认定。例如一些企业的领导人由县
级或市级组织部门考核，一些企业的领导人则由中
央组织部或国务院“大企业工委”来考核。
更重要的是，当企业的领导人与政府官员身份
互换时，隐蔽在企业高管身后的行政级别马上就会
显现出来。例如，企业高管调入政府机关时，他究竟
担任什么职务，通常要取决于他所在的企业隐含着
的行政级别；反过来也一样，某个级别的政府官员究
竟应该调任哪个企业担任高管，同样要考虑那个企
业的 “级别”，这就是行政官员与国有企业高管之间
可以角色互换的制度基础。
其次，国企高管的“政府化”特征还表现在他们
会像公务员一样，定期接受“轮岗”的制度安排。依据
《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》的规定，担
任领导职务的公务员在同一职位上任职 & 年以上，
原则上要实行轮岗。实践中这一作法也被引入了国
有企业，特别是那些由中央政府和省级政府管理的
企业。例如，国资委把中国电信、中国移动、中国联通
几大集团的高管互换是突然而至的，市场和几大公
司的股东事先都没有得到更多的消息。
最后，也是最重要的，国有企业高管的“政府化”
特征集中表现在他们出任高管的途径仍旧没有摆脱
行政任命的传统。中国社会科学院经济研究所“国有
企业的制度与效率”课题组的 %$$ 家中国工业企业
数据库的资料表明，在 ’’# 家国有企业的现任高管
中，任职前有 ##( ’)的人来自政府部门的公务员，
这可以看作是典型的行政任命；另有 ’%( *)的人来
自其他企业的领导人。在研究过程中，我们对这些来
自其他企业领导人的现任高管给予了格外的关注。
数据库中的一个虚拟变量有助于我们理解这些来自
其他企业的领导人的现任高管是否和那些来自政府
部门公务员的现任高管存在实质性差别。面对“万一
由于经营不力被撤职，最有可能促成此事的是谁”的
虚拟问题，’%( *)的来自其他企业领导人的现任高
管中，几乎全部认为最有可能或有可能的是政府主
管部门。大量的案例调查也表明，一个企业的领导人
到另一个企业任职与政府公务员被委派到企业领导
人岗位没有实质性差别。换句话说，他们像公务员一
样，定期接受了“轮岗”的制度安排。
同样，界定企业的高管是否具有“政府化”特征，
其领导人离任后的去向也是一个重要的指标。我们
的数据库提供了这方面的信息。下表是对这一信息
的描述。被提拔到主管部门或更大的企业，以及保留
原级别转到其他企业，始终是国有企业高管离任后
的主要归宿。经过 #$ 多年 “政企分离”改革的尝试
后，这种状况毫无改变。
此外，根据中国企业联合会的一项最新调查，经
产业与企业+,-./0 .1,0,+21 /.
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营者的就职方式中，实行主管部门任命的经营者比
例最高，为 &’( &)；实行董事会任命，职代会选举，
投标竞选，人才市场招聘和其他方式就职的经营者，
比例分别为 *!( &)，#( &)，#)，#( &)和 +) ,中国
工业联合会和企业家协会，#$$# -。即使是董事会任
命的方式，国有企业也未能脱离政府最终确认的程
序。具体而言，不同级别或规模的国有企业高管基本
上是由不同级别的各级政府或党的组织部门来考核
和任命。
作为高管，不论被选派到什么样的企业，他们的
业绩并非主要由市场来评判，而是基本上由上级领
导评定。在这里，利润、产值等经营指标只是实现经
营者和其上级部门的社会性、政治性目标的手段。只
要在政治上不犯错误和严重触犯刑法，大中型国有
企业的高管通常不会失去自己的官职。如果经营不
善，他们会被调到其他企业或政府部门任职。因此，
这类 “政府化”的企业高管最看重的是上级的评价，
往往把主要精力用于迎合上级领导者的偏好或揣摩
领导者的意图，没有足够的动机来提高自己作为真
正的企业家的素质。
按照现行的人事制度，具体到某个人，他究竟会
成为哪一个企业的高管，成为多大规模企业的高管，
都是由外在的行政力量来决定的。这就意味着，他的
待遇应该不是由他经营企业之业绩的好坏来决定，
而是由他本身的行政级别和政府的相关政策决定
的。说得更直白一点，国有企业高管产生的机制是行
政化的机制，其主要依据的是个人的政治资本 ,以行
政级别为主 -和政府有关部门决策者的偏好。
如果国企高管的选择不与市场接轨，只将他们
的薪酬与市场接轨，那么，某人有幸被选派到一家规
模大且实现高额年薪制的企业，他就可以获得 “超
额”待遇；但被选派到一家小企业，就只能获得很低
的待遇。显然，这是不公平的。在这种情况下讨论什
么“企业家合理的薪酬”已经失去了原来的意义。
国企高管与政府官员的身份可以互换的事实，
即国企高管身份政府化是中国人事制度沿袭旧体制
的必然结果。在这种情况下，国企高管有时可以将企
业看作升迁的跳板，政府官员有时则将企业当作政
坛失意后的避风港。显然，在这种环境下的国企高管
事实上是在国家行政序列中具有特定身份的官员，
而不是职业经理人市场中流通的人力资源。对于特
定的当事人，究竟谁能成为国有企业的高管，成为高
管后他们的市值是多少，这些均由信息量有限的政
府部门说了算。既然某些人既可以充任官员，也可以
被任命为国企高管，那么成为国企高管后他们的薪
酬数量就必然与政府官员的收入有着一定的相关。
在目前我国的实践中，对国企高管的薪酬进行
行政干预时，无论是中央政府还是地方政府，几乎是
全部采取“倍数”的做法，即为国企高管的薪酬规定
一个上限，例如，国资委规定中央企业的高管薪酬不
得超过职工平均工资的 !#倍；各省也都做出了相关
的“倍数”规定，上海的做法更简单，就是国企高管的
工资不超过 +$ 万。从表面上看，这样做的目的在于
抑止国企高管薪酬的过度增长，其实，这里隐蔽着
一个心理的承受界限。这里需要平衡的心理既来自
企业的职工，也来自政府官员。
目前国家公务员实行的是 !& 级（!+ 档）工资制
度。每个公务员的工资由 + 部分组成，即职务工资、
级别工资、基础工资和工龄工资。按照这一标准，最
高级别，最高档的月工资为 #"+% 元 （不含工龄部
分），最低级别，最低档的月工资为 +&& 元（不含工龄
部分），前者是后者的 %( #& 倍。当然，这里公务员的
收入只是目前国家法定的标准，实际执行过程中，各
地都根据自己的财政状况提高了公务员的收入，同
时拉大了级别之间的差距。但是，最高级别与最低级
别的收入还是没有超过 !$倍。因此，对国企高管来
说，!# 倍的差距已经是政府能够接受的极限了。
国企高管的选择权掌握在政府官员的手中，更重
要的是国企高管身上事实上隐藏着官员的身份，他们
随时都有可能重新返回官员的行列，因此政府官员的
工资标准就是国企高管薪酬的基本参照系，否则对那
些仍然留在政府部门的官员就是不公平的；对国有企
业的职工而言，既然他们和高管一样，至少在名义上
都是公有财产的主人，那么高管的薪酬和他们工资之
间的差别如果过于悬殊，他们就不可能向民营企业的
职工那样，坦然地接受高管薪酬的事实。这里之所以
用倍数控制高管的薪酬，就如同公务员的工资调整不
可能只提高一部分官员的工资一样，公务员各级之间
的工资标准要遵循一定的比例，国企高管与职工的收
入也要遵循这一游戏规则。
保持政府官员与国企高管之间收入的相对公
平，是现行人事制度面对的一个非常棘手的问题。假
定国企高管的收入大大超过同级的政府官员，那么
被任命为企业高管就意味着拿到一笔合法的巨额收
!"
入，显然这对那些本来有可能充任企业高管，但仍留
在政府部门的官员是难以接受的；如果一定要企业
高管与政府官员的收入保持同一标准，那么如何调
动高管的积极性就会成为一个难以克服的障碍。例
如，国资委曾公开向海内外招聘中央企业的高管，来
自海外的报名者一共是 !# 名，进入笔试的是 $ 名，
最后进入面试的有 % 人，最终有 ! 人各方面的条件
都比较优秀。但是，由于这个最后的入选者接受不了
国资委开出的薪酬，结果还是放弃了应聘。这个案例
有助于证明，如果按照市场规则选择国有企业的经
理人，目前国有企业的薪酬制度根本满足不了市场
经理人的市值。
五、结论及政策含义
低于市场经理人市值的薪酬难以激励和约束国
企高管，按照市值确定国企高管的薪酬又会引发明
显的利益冲突，这就是我国国有企业目前高管薪酬
制度面临的两难选择。
不可否认的是，在国有企业市场化改革的过程
中，我国的确借鉴了不少发达市场经济国家的经
验。例如，在高管的薪酬问题上，政府有关部门也试
图以工资、奖金和认股权证等方法激励高管勤勉敬
业，使公司高管的收入与公司业绩保持适当的对称
性。然而，在高管身份政府化的情况下，这一思路的
可行性几乎为零。
以往在讨论国企高管薪酬与绩效挂钩的难度
时，人们往往将注意力放在了国有企业经营业绩缺
乏准确的评价尺度上。毫无疑问，准确评价国有企业
的绩效对高管的薪酬确定非常重要。例如，中航油的
高效益带有明显的行业垄断的特征，如果依据行业
行政垄断的利润确定高管的薪酬，事实上就会演变
为以减少股东应占净利润为代价的增加高管报酬的
恶意行为。在这种情况下，高管的薪酬不仅与政府官
员相比有失公平，即便是在国企高管之间，也是不公
平的制度安排。但是，和国企高管政府化的障碍相
比，这还只是一个技术上的难题。事实上，面对复杂
的市场，要想为高管们的薪酬制定一个完善的标准
往往是徒劳的。人们能够做的只是，给出一个合乎市
场规则的制度安排，通过这个有效的制度安排，使那
些具有经营管理才能的“天才”成为职业经理人；通
过这个制度安排，使职业经理人的薪酬与他们的市
值保持高度的相关。
工资作为对雇员的报酬，特别是对具有高层管
理才能的经理人员，其作用绝不仅仅是维持他们人
力资本再生产的费用。在很大程度上，这里的薪金是
对他们人力资本质量的评价。鉴于经理人员的作用
高于普通员工，且前者质量的认定远比后者复杂，因
此确定高层管理人员薪酬制度会比企业内部普通员
工的工资管理复杂得多。因此，在理论上人们很难给
出一个合理的数量界限。实际操作中，高管薪酬的数
量通常是委托人与代理人根据经理人市场的供求谈
判的结果。
我们不妨可以大胆地设想一下，如果假定政府
官员和国有企业的职工是理性的经济人，他们就不
会否认高管的管理才能可以为企业的发展带来收
益，认为给出一个足以吸引职业经理人的薪酬对企
业的经营是值得的，那么按照市场市值确定所聘高
管的薪酬就是一个正确的选择，在这里所谓的心理
障碍会显得无足轻重；接下来，如果国有企业的高管
不是来自行政任命，不是按照选拔官员的程序进行
考核（例如，像国资委从海外招聘人才那样），而是经
过严格的市场筛选，那么国有企业的职工和现任的
政府官员接受他们的薪酬水平就是完全可能的。
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作者简介：王红领，中国社会科学院经济研究所研究员
F北京 !’’G(# H。
I责任编辑：吴 群 J
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