推进农业保险发展的思考
【摘要】现代农牧业在具有高投入、高产出优势的同时，也伴随着高风险，风险的发生有可能给农牧民
的生产和生活带来损失，农牧业保险是转移风险损失，并实现现代农牧业快速发展的好办法。本文介绍
了内蒙古农业保险发展概况，探析制约内蒙古农业保险发展的主要问题，结合相关理论和国内外农业保
险发展现状，提出推进内蒙古农业保险经营服务的对策建议。
【关键词】内蒙古农业保险；政策性保险
内蒙古自治区位于祖国北部边疆，是一个农牧业大省（区），农牧业经济的发展和农村的稳定对内蒙古
整个国民经济的协调、健康发展至关重要。当前，内蒙古正处于提升农牧业产业化水平，构建现代农牧
业经营体系，建设现代农牧业的关键时期。农业保险推动农牧业现代化建设的重要手段之一，对于促进
农牧业增效，农牧民增收，农牧业产业升级所具有重要作用。目前，内蒙古开展的农业保险以政策性保
险为主。
一、推进内蒙古农牧业保险的必要性
首先，推进农牧业保险发展，是降低农牧业风险、促进农牧民增收的需要。内蒙古气候受蒙古和西伯利
亚冷空气影响很大，西部地区是我国沙尘暴的发源地之一，十年九旱、风雹洪涝等自然灾害时有发生。
频发的自然灾害对农牧业生产稳定和农牧民收入增加带来严重影响，因此，构建完善的农牧业保险体
系，建立自然风险和经济风险的分散转移分摊机制，是提高农牧民抗御风险能力、增加农牧民收入的重
要举措。其次，推进农牧业保险发展，是现代农牧业发展的内在要求。内蒙古的农牧业正处于向现代农
牧业转型的关键时期，通过政策引导带动社会资本增加投入，将农牧业保险与金融信贷结合，可保障经
营者合理的收益预期，促进信贷对农牧业的支持，保险的风险转移机制和经济损失分担机制，有利于延
伸农牧产业化链条，促进农牧业产业化发展。再次，推进农牧业保险发展，是完善政府调控手段的需
要。2007年来，内蒙古充分利用保险机制，通过财政对主要粮食作物和重要畜牧产品的保险保费补贴
比例，不断提高主要粮食品种及重要畜牧产品覆盖面和风险保障水平，鼓励保险机构开发特色优势农畜
产品保险产品，对农牧业生产起到一定程度的保护作用。最后，推进农牧业保险发展，是发达国家的普
遍做法。最近几年，发达国家通过对从事农业保险的机构提供高额的保费补贴，对经营管理进行支持，
不断提高保险对农业的支持保护政策中的地位，来提高本国农牧产品在国际市场上的竞争力。农业保险
补贴是市场化的农业支持政策，属于世贸组织认可的“绿箱”政策范围，因此，应在此制度框架内予以
充分利用。
二、内蒙古农牧业保险发展概况
2007年，内蒙古被列为全国首批 6个试点省份之一，开办政策性农业保险，由政府给予财政、税收等
支持政策，具体业务交由人保财险内蒙古分公司、中华联合内蒙古分公司和安华农业内蒙古分公司三家
公司承办。承保范围包括小麦、玉米、大豆 3大类农作物保险和能繁母猪保险。当年 3大类农作物承保
面积占实际播种面积的 40%。目前，内蒙古对农业保险保费补贴品种、保险责任范围、保障水平确定原
则、保险费率和保险补贴比率、经办机构、业务区域划分都做了详细规定。内蒙古农业保险范围，种植
业涉及大豆、小麦、玉米、马铃薯等粮食作物和经济作物，养殖业涉及能繁母猪、奶牛和生猪。经过近
十年的发展，内蒙古农业保险规模不断扩大，承保农作物面积与参保农牧户数量不断增加，保费收入和
补贴金额逐步提高，覆盖面日益增加，摸索出“政府组织推动、商业模式运转、公司自主经营、农牧场
乡村网络支撑”的经营模式，成为农牧民防灾减损，化解生产风险的重要渠道。
三、内蒙古农牧业保险发展存在的主要问题
（一）内蒙古农业保险的有效供给不足
1.系统性风险特征，使得市场主体太少
内蒙古地区自然条件差，大部分地区位于自然灾害的高风险区，农牧业生产很难规避农牧业生产的系统
性风险，导致保险机构潜在理赔率较高。农业保险具有利润低、风险高等特性，使得保险公司缺乏进入
农牧业保险市场领域的动力，造成农业保险供给乏力。目前，内蒙古只有 4家保险公司承办保险。并由
政府机构进行了区域划分经营，依靠行政力量进行市场的资源配置，制约了农业保险服务水平的提
升。”
2.产品结构单一，承保率偏低
近几年来，虽然内蒙古的农业保险有了较快发展，但农业保险市场真正为农牧民所普遍欢迎的险种并不
多。特别是养殖业保障范围较窄，没有开发针对畜牧业主要饲养品种的保险产品。究其原因，主要在于
农业保险利润低，风险高，农业保险公司积极性不高，没有拓展适合于地方性特色优势畜牧业的险种，
而是急于开发其他险种来分散农牧业生产风险。且目前也没有一家保险公司提供农业巨灾保险产品。
3.逆向选择和道德风险问题限制着农业保险的供给
农牧业保险市场的信息不对称特征，使得交易成本普遍比较高。内蒙古农牧地区地域分散，小户经营的
比例还比较高，再加上交通不便，通讯落后，因此保险公司进行风险判断、保险核保难度较大，运营成
本高，并且进行定损和理赔的难度较大。风险控制难度较大和业务管理成本较高，制约了农牧业保险大
幅推广的潜力。
（二）内蒙古农业保险的有效需求不足
1.农牧民收入低
农牧民收入水平与农牧业保险需求存在强相关性。相对于偏低的农牧民收入和消费水平，农业保险费率
较高，参加保险时所需缴纳的保费，相对于农牧民的收入仍然很高，相当一部分农牧民即使有参保的意
愿，也缺乏购买的实力。特别是对于没有政策性补贴的险种，农业保险的保险费率对农牧民来说仍然是
很重的负担。
2.农牧民保险意识淡薄
目前，内蒙古地区的农牧民的受教育水平较低，对需要提前提交保费以防备未知风险的农业保险还不能
充分理解，保险意识淡薄。农牧民对政府救济的依赖心理也很严重，政府提供的援助救济补贴，使农民
认为既然受灾后有政府救济，就没必要参保。此外，个别保险公司无理拒赔、拖赔以及惜赔等问题造成
的不良影响，也使得农牧民虽有需求，但投保的积极性并不高。
3.农村土地经营规模和方式的影响
目前，内蒙古农户土地经营规模偏小，土地基本是按户均分承包，且划分零散，小规模生产格局特点使
农业保险需求减小。并且由于农户自给性需要和种植的多样化产生了一种内在风险调节和分担机制，在
某种程度上降低了灾害损失的经济影响，在在客观上弱化了农业保险的经济保障功能。
（三）缺乏政策和法律法规支撑
1.财政补贴不及时、规模不大
政策性农业保险制度要靠政府的积极倡导和财力支持下才能开办起来，目前，内蒙古政策性种植业保
险，实行中央、自治区级、盟市及旗县四级财政补贴 90%保费，农户自缴 10%；养殖业保险中奶牛、能
繁母猪、育肥猪保险由财政部补贴 50%，自治区级财政补贴分别为 35%、20%、20%，盟市、旗县财政各
补贴 10%；受地方经济发展水平和财政负担能力的影响，有些贫困地区政府部门的农业保险补贴资金不
能及时到位，影响了保险公司的承保积极性。此外，内蒙古财政补贴政策性农业保险的试点品种，种植
业保险与养殖业保险品种不平衡。种植业保险占比重大，养殖业占比重小，而且养殖业保险补贴覆盖范
围小，没有将畜牧业主要饲养品种纳入自治区的农业保险保费补贴品种。
2.政府的意愿同保险机构的经营理念存在较多差异
当前，内蒙古农业保险的发展主要依靠各级政府的推动，这项工作的成效，主要是看参保缴费覆盖面扩
大程度、保险赔付款增加幅度等方面，这同保险公司作为商业性企业，以盈利性为目的开展业务是不一
样的。显然，政府的意愿同保险公司的经营理念存在较多差异。
3.缺乏健全规范的法律体系
2013年，《农业保险条例》开始实施，但《农业保险条例》仅对农业保险进行一些原则性规定的制度
安排，但内容还不够细化，缺乏一些具体的规定，对于农业保险的准公共物品属性的特征仍然有所回
避。农业保险经营一直缺乏具体指导，不利于农业保险规范化、制度化。
四、推进内蒙古农牧业保险发展的对策建议
（一）宣传农业保险消费意识，拓展农业保险销售渠道
一方面加强保险知识宣传和普及力度。针对农牧民文化程度偏低、接受能力较差及存在侥幸心理的特
点，基层政府和保险公司应通过宣传栏、培训班、会议、微信平台等形式宣传农业保险，树立农牧民的
风险意识和市场意识，鼓励自愿参保。另一方面，采取强制保险和自愿保险相结合方式，以规避“逆向
选择”风险。特别是针对参保意愿不强的养殖业保险，更宜采取“强制与自愿相结合”原则。
（二）开发适合实际的农牧业保险产品，提高补贴力度
保险机构应根据内蒙古农牧业生产需求，特别是当前农牧业现代化时期的生产经营需求，研究制定农牧
业保险保障标准，拓宽保险范围，开发保险品种，创新保险服务，适应农牧民保障需求，满足现代农牧
业发展的多层次风险管理需求。还要根据农牧区实际，科学设定农牧业保险查勘、定损和理赔方式，例
如引入无人机航空遥感技术，做到快速查勘、理赔，提高保险工作效率。此外，针对内蒙古广大牧区季
节性灾害频发，而养殖业保险保障范围相对较小的情况，应鼓励保险机构加强针对牧业、牧民的保险市
场需求调研，积极开发适合地方特色牧业发展的需要的基础母羊、肉牛、肉羊、马、骆驼等保险产品，
降低养殖业风险。针对内蒙古政策性养殖业保险承保率偏低的情况，积极扩大潜在保费规模，提高承保
比例。在扩大种植业承保范围的同时，要提高种植业保险的补贴水平，可以考虑实行各盟市、旗县差异
化的补贴政策。
（三）健全对保险机构的扶持与约束政策
《农业保险条例》确立将中国农业保险制度设计为政府与市场合作的模式，因此政府应为农业保险机构
创造必要的经营环境与条件，研究和探索对农业保险提供各类服务和各种补贴的方式与方法，对保险机
构适度提供一些管理费用补贴，降低保险机构的经营成本。适时引入市场机制，更好发挥农业保险的经
济社会效益。同时，在现代农牧业建设背景下，各级财政应为积极进行商业模式探索的保险机构及时提
供基础建设等投入的支持。此外，规范保险公司经营行为，防止保险公司造假套取财政补贴
（四）开展对农业保险提供再保险支持
借鉴国外先进经验和黑龙江省的做法，研究探索建立合理的政策性农业保险再保险制度。首先要增加再
保险市场主体，可以将实力雄厚的再保险公司引入内蒙古，开发契合实际的再保险产品，然后引导经营
农业保险的企业，向再保险公司进行分保，分散直保市场风险，降低保险公司经营压力。政府应对再保
险业务进行适度的政策性补贴。
（五）制定地区规章制度，改善政策法律环境
在国家农业保险法细则尚未出台的情况下，内蒙古可以因地制宜，详细制定本地区的规章制度。用法规
形式确立政府、农户、保险公司等农业保险市场主体在农业保险中的职能和作用，使进入农业保险就做
到有法可依，有章可循。
参考文献
[1]刘春艳，吕喜明.内蒙古农业保险的发展状况分析[J].经济论坛，2012（2）
[2]刘冲宇.内蒙古地区农业保险问题研究[J].内蒙古师范大学（哲学社会科学版），2009（7）
作者:丰华 单位:呼伦贝尔学院经济管理学院国际经济与贸易教研室
