第二十九章
财政法律制度
第一节 财政法概述
一、财政的定义
财政，是国家在资金的管理、积累、分配和使用等方面的经济活动。
财政是一个历史范畴，随国家的产生而产生
财政分配的对象是社会产品或国民收入，其中主要是剩余产品
财政的目的是为了满足国家职能的需要
公共财政 20世纪90年代中后期兴起
调整财政职能范围的改革产物
基本特征：
公共财政要着眼于社会共同需要，亦称“公共性”。即财政要从“生产建设财政”转变为向社会提供公共产品或服务、调节居民收入分配、促进社会经济稳定增长的“公共型财政”。
公共财政要立足于非盈利性，亦称“非竞争性”。即财政不要介入竞争性领域，政府的财政行为不要带有盈利色彩，要为市场的有序运转提供必要的制度保障和物质基础。
公共财政的收支行为规范化，亦称“法制性”
二、财政法的定义和调整对象
财政法是调整财政关系的法律规范的总称。
实现宏观调控、保障社会公平
财政法的调整对象 “财政关系”
从质的属性看，财政关系是一种具有公共性、必须通过国家筹集资金加以实现的社会关系。
从形式上看，财政关系可以分为财政收入关系、财政管理关系、财政支出关系。
财政法的体系
财政平衡法
税法
财政收入法 财政融资法
财政转移支付法
财政支出法 政府采购法
财政投资法
财政预算法
财政管理法 国库管理法
财政监督法
三、1994年以来的中国财政立法状况
在财政管理体制法律制度方面，1993年12月国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制决定》，自1994年1月1日起改革过去的地方财政包干体制，开始实行分税制财政管理体制。
在预算管理法律制度方面，1994年3月22日全国人民代表大会通过了《预算法》，1995年11月国务院颁布了《预算法实施条例》。1996年7月国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》。
在财政支出方面，2002年6月29日颁布《政府采购法》。
在税收法律制度方面，1993年12月，国务院批准国家税务总局的《工商税制改革实施方案》，深化工商税制改革，先后发布了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《资源税暂行条例》等税收暂行条例，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的税收法律体系框架。
1993年颁布并于1999年、2005年、2008年三次修改《中华人民共和国个人所得税法》
2001年4月28日九届全国人大常委会对《税收征管法》进行了第二次修改。
2007年3月16日颁布《中华人民共和国企业所得税法》
2008年11月5日修订《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》
第二节 预算法
一、预算的概念及分类
国家预算，是依照法定程序编制的基本财政收支计划，是国家有计划的集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政手段。
含义：形式：国家活动在经济上的综合反映
实质：国家权力和人民意志的体现
分类：
（1）单式预算和复式预算
以国家预算编制形式差别为依据
单式预算，指国家财政收支汇编在一个统一的预算表格中。
复式预算，是将国家财政收支按其性质分别通过两个或两个以上的表格来反映的预算制度。
（2）增量预算和零基预算
以国家预算内容上的差别为依据
增量预算，指新的财政年度的收支计划指标以上一年度指标执行数为基础，并考虑本年度的实际情况之后调整确定的预算。
零基预算，是指财政收支计划指标的确定，只以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。
二、预算法律制度
（一）立法概况
1951年8月19日政务院颁布了《预算决算暂行条例》，这是我国建国后的第一个预算法规。
1991年10月21日颁布了《国家预算管理条例》，并从1992年1月1日起正式施行。这是我国预算管理逐步走向科学化、法制化和正规化的重要标志
1994年3月22日全国人大八届二次会议于通过并正式颁布了《中华人民共和国预算法》，于1995年1月 1日起正式施行。
1995年11月22日国务院发布施行《中华人民共和国预算法实施条例》。
（二）预算管理体制
1、预算分级形式
一级政权，一级财政，一级预算
与国家政权构成和行政区域划分相适应，以
保证各级政权通过预算建立相应的财力，行使
职能。
2、预算构成形式
中央政府预算由中央各部门的预算组成。
地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。
地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总
预算组成；地方各级政府预算由本级各部门预算组成。
各部门预算由本部门所属的各单位预算组成。
单位预算则是指列入部门预算的国家机关、社会团
体和其他单位的收支预算。
（三）、预算收支的范围
1、基本原则
适度分权原则
事权与财权相结合原则
兼顾效率与公平原则
2、预算收入
种类：税收收入、依法应上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入
《关于实行分税制财政管理体制的决定》：根
据事权与财权相结合的原则,采用税种分割法，
按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权
益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；
将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与
地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方
税，并充实地方税税种，增加地方税收入。
中央固定收入包括：
关税，消费税，海关代征消费税和增值税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。
车辆购置税(2001年)
地方固定收入包括：
营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入：
增值税 中央分享75％，地方分享25％
资源税 按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。
证券交易税 中央与地方各分享50％
证券交易印花税
（02年起中央97%，地方3%）
企业所得税（2002年）
2001、12 国务院《所得税收入分享改革方案》
改革现行按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享 增量分成
分享范围
除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享
分享比例
2002年 中央分享50%，地方分享50%
2003年 中央分享60%，地方分享40%
2003年以后年份根据实际收入情况再行考虑
3、预算支出
经济建设支出
教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出
国家管理费用支出
国防支出
各项补贴支出
其他支出
《关于实行分税制财政管理体制的决定》：
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
（四）预算法的程序规定
预算编制
预算审查和批准
预算执行和调整
决算的编制和批准
预算的编制
1、预算编制的原则
（1）必须按照复式预算方法编制
经常性预算收支、建设性预算收支
（2）实行量入为出、收支平衡的原则
中央政府公共预算、地方各级预算不列赤字
地方政府不得发行地方政府债券
（3）真实合法原则
应与国民生产总值的增长率相适应
（4）节约统筹原则
安排必要的资金，用于扶助经济不发达的地方
2、预算编制的步骤
（1）国务院于每年11月10日前下达指示，财
政部具体部署。
（2）省级政府和中央各部门编制预算草案。
中央各部门本级预算草案于每年12月10目前报财政部，省级总预算草案应于下一年1月10日前报财政部。
（3）各级财政部门在各级人大举行会议前，
将预算草案提交本级人大有关的专门委员会进
行初步审查。
预算审查和批准
单一的本级审批制度
机关：各级人民代表大会及其常务委员会
预算草案一经批准后就成为正式的国家预算，具有法律效力，任何单位和个人必须遵守，不得随意变更。
预算执行和调整
执行统一由财政部门负责，通过国家税务机关、海关、其他行政机关、事业部门和国家金库等执行机构实施。
跨年制的调整
在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入
本级人民代表大会常务委员会审查和批准
决算
对年度预算收支执行结果的会计报告，是预算执行的总结，是国家管理预算活动的最后一道程序。
决算必须按照规定编制决算草案，提请国家权力机关审查和批准后方可生效。
第三节 国债法
一、国债和国债法概述
（一）国债的概念和职能
国债，又称国家公债，是国家为实现其职
能而以国家信用为基础所举的债务。
自愿性、偿还性
重视宏观兼顾微观 灵活性
信用度高
职能：
1．弥补财政赤字 最初动因
2、宏观调控职能
调节国民收入的使用结构
不改变所有权的条件下，将居民尚未使用的消费基金转化为积累基金，用于生产建设的需要。
调节产业结构
对微观效益不高，但社会效益和宏观经济效益较高的项目予以支持。
调节资金供求和货币流通
通过增加或减少国债的发行，以及调整国债的利率和贴现率，可以有效地调节资金供求和货币流通量。（公开市场业务）
新中国国债发行历程：
第一阶段是1950年发行的“人民胜利折实公债”，对平衡财政收支、稳定物价、恢复国民经济，发挥了重要作用。
第二阶段是1954年至1958年，为了进行社会主义经济建设分5次发行了总额为3 546亿元的“国家经济建设公债”。
第三阶段是1979年以后，适应改革开放的要求，为了弥补财政赤字和筹集重点建设资金，我国从1981年起重新开始发行国债。
背景材料1
背景材料2
（二）国债法的概念和主要内容
国债法是调整在国债发行、使用、偿还和
管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。
国债的分类和结构
国债的发行主体、发行对象与发行方式
发行种类、规模、数额、利率、期限、偿还方式方法
国债的用途、使用原则
各主体的权利、管理机构及其职权
？？公法 ？？私法
我国的国债立法概况：
国务院制定国债条例
1981年1月，国务院通过《中华人民共和国国库券条例》，到1992年止，每年都颁布一个国库券条例。
1989-1991年每年颁布一个特种国债条例，对特种国债的发行对象、发行数额、发行期限、利率及偿还期等内容予以规定。
现行的国债法是1992年3月18日由国务院颁布的《国库券条例》，但已不能适应当前需要。 适用范围、对国债流通、国债的使用、有关发行的审批程序
有关部门正在积极起草《国债法》
二、国债的分类
定期国债、不定期国债（偿还期限）
国内债务、国外债务（发行区域）
赤字国债、建设国债、特种国债（用途）
上市国债、不上市国债（能否流通）
固定利率国债、市场利率国债、保值国债（利率）
国家债券、国家借款（举债方式）
强制国债、任意国债（发行性质）
金钱国债、实物国债和折实国债（计量单位）
贴现国债、附息国债、零息国债（付息方式）
凭证式国债、记账式国债 、无记名（实物）国债
三、国债的发行、偿还与管理
（一）国债的发行
1、发行方式
直接发行法
公募法 价格拍卖、收益拍卖、非竞争性出价
私募法 直接推销
间接发行法
包销法
销售发行法
公卖法 证券交易所
摊派发行法
2、发行价格
平价发行
不上市债券
上市债券：市场利率要与国债发行利率大体一致；政府的信用必须良好。
折价发行 贴现发行、市场利率出现上升、变相提高利率
溢价发行 国债利息率高于市场利息率、市场利率出现下降
（二）国债的偿还
1、偿还方式
分期逐步偿还法 比例偿还、抽签偿还
到期一次偿还法
市场购销偿还法
以新替旧偿还法
2、偿还的资金来源
设立偿债资金
依赖财政盈余
通过预算列支
（三）国债的管理
贯穿发行、使用、偿还各环节
规模管理 依存度、负担率、偿债率
结构管理 期限结构、利率结构、投资者结构
拓展与反思
中国国债发行转变的展望
恢复国债利率基准利率的地位，国债的购买对象由居民转为金融机构。
由发行与银行储蓄同样品种的债券转为发行与银行储蓄品种不同的债券。
由委托银行向居民个人发行转为财政部门自设国债发行机构。
第四节 政府采购法
政府采购，也称公共采购，是指政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序，以购买者身份购进货物、工程和服务的行为。
《中华人民共和国政府采购法》于2002年
6月29日通过，自2003年1月1日起实施。
（一）政府采购的重要作用
1、西方国家政府采购的目标
经济目标
效益目标
透明目标
责任意识
非歧视目标
促进国内产业发展目标
促进中小企业发展目标。 非经济目标
其他政策考量
政府利用政府采购来强化特定的社会目标
2、我国政府采购的目标
《政府采购法》第一条：
“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”
基本目标 ：规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益 （经济、有效）
公共目标
公共政策目标 ：
绿色目标
支持本国企业，保护民族工业
促进中小企业的发展，优化产业组织结构
促进落后地区的进步，维护与推动区域社会经济的均衡发展
支持技术创新，推动高新技术产业和特殊产业发展
关照弱势群体，实现充分就业
背景案例
（二）我国政府采购制度的基本内容
1、法律定义
采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。(有形、无形，固、气、液，动产、不动产)
工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
？？一般民事采购
政府采购与一般民事采购的不同之处：
采购权利来源不同
预算约束
外界压力
社会经济政策的贯彻
缺乏保密性
采购方式和程序的法定性
2、《政府采购法》适用的范围
① 地域范围
在中华人民共和国境内发生的政府采购活动。
例外：
军事采购 ≠军事机关的采购
采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定。
因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购。
香港、澳门两个特别行政区的政府采购。
② 采购人范围
采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，目前不包括国有企业。
③ 采购资金范围
全部或部分用财政性资金进行采购
④ 采购项目范围
纳入了集中采购目录以内或者限额标准以上的项目
3、政府采购当事人
在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体。
采购人
供应商 中国企业、公民
采购代理机构
供应商资格
第二十二条 供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：
（一）具有独立承担民事责任的能力；
（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录； （六）法律、行政法规规定的其他条件。
采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条
件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待
遇。
采购代理机构
集中采购机构
我国的集中采购机构大都设置为政府采购中心，属于非营利性的事业单位。
纳入集中采购目录的项目
社会中介代理机构
承办政府采购事务的社会中介机构，必须是经过国务院有关部门或者省级以上人民政府有关部门认定资格的机构。
采购限额以上的项目
4、政府采购的方式
公开招标采购方式 一般
邀请招标采购方式
竞争性谈判采购方式
单一来源采购方式 例外
询价采购方式
公开招标采购方式
1、法律适用
《招标投标法》：工程采购
《政府采购法》：对货物与服务的公开招标
2、程序
招标
财政部安排政府采购信息免费在全国性的四家媒体公布：
《中国政府采购网》、《中国财经报》、《政府采购周刊》和《中国政府采购》杂志。
投标 联合投标
开标 公开进行 现场公证
评标
评标委员会负责（由招标人的代表和有关方面的专家单数组成，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2／3）
最低报价法 综合评分法
定标
签订政府采购合同
协议供货、定点采购
邀请招标采购方式
①具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
②采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
按照事先规定的程序从通过确定的供应商中任意选出不少于三家(包括三家)的供应商作为邀请对象，不得人为指定。
竞争性谈判采购方式
①招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
④不能事先计算出价格总额的。
成立谈判小组 制定谈判文件 确定邀请参加谈判的供应商名单（不少于三家） 谈判 确定成交供应商
单一来源采购方式
①只能从惟一供应商处采购的；
②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10％的。
询价采购方式
采购的货物规格、标准统一，现货货源充足，价格变化幅度小的项目。
成立询价小组
确定被询价的供应商名单（不少于三家）
询价（询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格）
确定成交供应商
5、政府采购合同
适用《合同法》
形式
条款 格式合同
期限
备案
转包、分包与再分包
补充协议 不得超过原合同采购金额的10％
变更、中止或者终止 行政优益权
担保
案例
经常性预算收入，是指国家以社会管理者身
份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常
性预算支出，是指国家用于维护政府活动、保障
国家安全稳定和社会秩序、发展教育文化卫生等
各项社会公益事业等方面的经常支出费用。
建设性预算收入，是指国家以资产所有者的
身份取得的收入，包括经常性预算结余转入、债
务收入、国有资产收益；建设性预算支出，是指
国家用于各项经济建设活动的费用支出，包括生
产建设预算支出、债务还本付息支出、财政转移
支付支出。
财政基本法：涉及财政法的一些基本制度，具有普遍效力。 可以以专门的法律形式表现出来，也可能直接在宪法中加以涵盖
财政平衡法：财政收支划分法，财政分权的必然产物，具有很强的技术性 中央政府和地方各级政府在财政收入 支出方面享有的职责和权限
财政预算法
财政支出法：财政转移支付法、财政采购法、财政投资法、财政贷款法
财政收入法：税法、国债法、费用征收法、特别的财产收益法、另外还会涉及罚没收入、彩票收入
财政监督法：涉及财政监督机关的设立、职权，财政监督的途径、程序
在我国表现为《审计法》 监督部门为审计部门，但隶属于同级政府，不独立
从形式上理解，国家预算按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，使人们清楚地了解政府的财政活动，所以它是国家活动在经济上的综合反映。
从实质上理解，由于国家预算要经过国家最高权力机关的审批生效，因而是国家的一项法律性文件，是国家权力和人民意志的体现。
我国92年起开始实行复式预算。国家预算分为经常性预算收支和建设性预算收支。
