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行政程序制度具有独特的理性价值，这是由其所具有的工具
理性和沟通理性决定的。行政程序制度理性价值的实现，在我国还
欠缺文化基础和社会环境支撑，因此，在现行条件下如何确保行政
程序制度理性价值的实现，需要进行认真的研究和探讨。
自1989年《行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被
撤销以来，行政程序制度的价值已日益被重视。1996年《行政处罚
法》首次规定了听证程序，《行政许可法》更是用13多的篇幅规定
了行政许可的设定、实施和监管程序。同时，从上世纪90年代中叶
开始，学术界对行政程序问题进行了广泛而深入的研讨，现在，凝
聚着学界10年研究心血的《行政程序法》（试拟稿）已基本定稿。
行政程序制度承载着理性、民主、公正、高效等公法价值追求，是
行政法治系统工程中不可或缺的重要环节。尤其是行政程序制度对
理性的张扬，将有利于社会理性精神的生成。但由于我国传统伦理
文化以及社会环境的影响，也注定了行政程序制度理性价值实现的
艰难。
一、理性价值的内涵行政程序制度的理性价值是从整体上而言
的，指相对完备的行政程序制度所具有的理性功能。理性能力是指
人类所具有以推理或积极的行为来实现其目的的能力，人们在安排
自己事务时一般愿意通过理性而不是通过那种随机和任意的行为或
赤裸裸的暴力来进行。[1]（Ｐ67）从内容来看，行政程序制度的理
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性价值包含工具理性和沟通理性两部分。[2]（Ｐ35）这两部分各自
相对独立，但又有一定的依存关系。
工具理性针对的是主体与客体之间的关系，或过程与结果的关
系。就熟悉论的角度而言，工具理性是指合理的决策或决定通过合
理的交涉过程得到，过程理性决定了结果理性，过程非理性极易导
致结果的非理性。工具理性的实现依靠于程序设计，不同类型的行
为需要不同的程序规则。在公共行政中，程序分为决策类程序和裁
决类程序。决策类程序适用于规则的创立和公共决策的选择；裁决
类程序适用于对具体事项的决定和对纠纷的解决。无论是那一类程
序都应遵循最低限度的正义或理性规则。首先是专业化规则，行政
程序主要按照“职业主义”原理设计，强调行政的专业化；其次是中
立规则，决策者、决定者和裁判者不得做自己案件的法官，结果中
不应包含决策者、决定者或裁判者自己的利益；再次是听取意见规
则，要通过程序设计保障当事人参加到程序中来，并赋予其提出主
张、事实证据和法律依据的权利；第四是选择最优规则，选择要以
理性推演为基础，推理应论及所有的论据和证据；第五是说明理由
规则，任何决策、决定或裁决都应当向当事人说明理由；最后是公
开规则。行政权运行过程的公开，不仅可以借助公众的监督而使选
择权的滥用得到限制，而且也可以使选择过程中无意的错误轻易被
发现和纠正。[2]（Ｐ35）
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沟通理性适用于主体和主体之间，表现为诚意地进行讨论和对
话，真诚地尝试了解对方的观点，以和平而理性的方式来寻求共识
。[2]（Ｐ35）沟通理性决定了结果的正当性和可接受性。沟通理性
通过以下机制实现：1）参与机制。参与是沟通的前提，在决策类的
程序中，参与应当是开放和普遍的，在裁决类的程序中，所有的当
事人都有权参与。2）说理机制。程序的本质特征既不是形式性也不
是实质性，而是过程性和交涉性。正是这种程序的过程性与交涉性
使得说理机制得以展开，程序参与者必须全力以赴地以理抗争，最
后达成妥协，消除利益冲突。现代行政程序不是为解决行政争议提
供一个具体的可操作性的方案，而是为我们提供一个解决问题办法
的制度性框架。这种制度性框架可以促进人们理性地看待与己有关
的行政争议，并自愿服从通过该制度运作而获得的解决问题的方案
。[3]（Ｐ26）3）宣泄机制。在利益多元的现代社会，存在许多利
益诉求，通过程序预设来宣泄和释放不满情绪并加以吸收，将增加
行为结果的正当性和可接受性，也将有利于社会的稳定。
在很大程度上，理性价值在行政程序制度的价值体系中占据首
要位置，行政程序制度的民主价值、公正价值等都可以回归于理性
价值之中。当然，行政程序制度的民主价值、公正价值等也具有独
立意义。
二、理性价值实现的文化基础行政程序制度理性价值的实现不
仅需要合理的程序设计，还必须有相应的文化基础。在西方尤其在
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英美法系国家，行政程序制度之所以备受重视，主要是源于这些国
家对自然法的信仰，对理性的崇尚，源于其深厚的自由主义的理性
文化传统。英国早在1215年的《自由大宪章》中就确立了自然公正
原则，该宪章第39条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮
捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何加害”。美国
立宪继续了英国的自然公正精神，联邦宪法修正案第5条规定：“未
经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法修正案
第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、
自由、财产。”美国联邦法院一位大法官说：“程序公正与规范是自
由不可或缺的内容。苛刻的实体法假如公正地、不偏不倚地适用是
可以忍受的。”另一位大法官说：“自由的历史很大程度上是遵循程
序保障的历史。”[4]（Ｐ93-94）
行政程序制度理性价值在我国的实现需要超越文化上的障碍。
我国传统文化是以儒家思想为基础的伦理文化。儒学的全部内容，
不外乎用道德感化和仁政措施来实现“人之所以为人”的社会目标。
儒学的最高理想是这样一幅社会蓝图：人们各有不同的地位和责任
，并依血缘链条传递下去：君君、臣臣、父父、子子等。这就是与
天地同理，与万世同久的礼。在礼的制约下，人们有亲疏而无纷扰
，有尊卑而无争斗，彼此相安无事。[5]（Ｐ700）伦理文化强调的
是身份和等级，有权就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因
此，在传统文化中程序没有生长的基础，这也造就了我国重实体而
轻程序的法律传统。程序是用来说理的，伦理文化只强调服从，不
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需要说理，当然也就不需要程序。虽然一百多年来在西方文明的撞
击下，我国传统文化有了很大转型，但伦理文化仍盛行于国家治理
之中，“官本位”仍有很大空间，对掌权者的崇拜远胜于对法律规则
的服从。在此文化环境里，即使存在行政程序规则的完美设计，也
常会被实践扭曲，行政程序制度的理性价值极易消失于伦理文化之
中。
三、理性价值实现的社会基础行政程序制度理性价值的实现还
必须有与之匹配的社会基础，即依靠于国家治理模式、社会结构、
法律机制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社会的
认可和包容，否则，行政程序制度的理性价值也就永远只能是学者
们的空想。以下从四个方面分析行政程序制度运行的社会基础：第
一是行政程序制度的适用范围。行政程序制度是交涉过程的制度化
。交涉是平等地讨价还价的过程，过多的讨价还价会影响政府的权
威，而我国又在进行政府主导下的改革，需要强化政府的权威，这
里存在着程序正当性和治理正当性的冲突。程序正当性要求减少政
府的权威，而政府权威的弱化会影响政府在改革中的主导地位，引
发治理正当性危机。可见，行政程序制度的推行要考虑政府对经济
和社会的有效控制。为了维护社会的稳定，行政程序制度的适用范
围只能逐步扩展，尤其是重大决策程序需要慎行。
第二是行政程序中的交涉主体。在决策类程序中，交涉主要发
生在政府和市民社会之间。现代社会的个人力量微弱，难以独立与
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政府对峙，只有成熟的市民社会，通过社会组织或利益团体与政府
交涉，才能有效与政府抗衡。市民社会的多元权利可以有效分解国
家权力，遏制公权力的专断。[6]（Ｐ157）在我国，由于市民社会
不成熟，社会自治欠发达，因而，决策程序的交涉主体缺失，这会
极大影响决策程序理性价值的实现。在裁决程序中，交涉主要发生
在政府和个人及个人的延伸体之间，个人及延伸体对裁决程序的参
与，可以有效限制行政权力的恣意。
第三是行政程序制度的成本和效益。假如能在行政程序之外用
比较低廉的成本解决问题或者通过行政程序解决问题后还将在别的
方面付出代价，行政程序制度都将难以有效发挥作用。我国目前仍
处在社会转型之中，法律制度并不健全，传统的治理与现代的治理
并存，这无疑会影响行政程序制度的成功运作。另外，行政程序自
身也存在成本和效益问题。过高的程序成本会使社会背上沉重的负
担。
第四是行政程序制度的保障。在西方国家，行政程序制度运行
中的种种偏差往往靠司法机制纠正，司法制度也就成为行政程序制
度理性价值实现的最后屏障。我国由于理性文化缺失，市民社会不
发达以及传统集权治理模式的影响，行政程序制度更需要司法的保
障。但我国的司法制度同样不成熟，司法力量单薄，难以保障行政
程序制度理性价值的实现。
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以上分析看出，我国行政程序制度有效运行的社会基础并不牢
固。单凭行政程序规则的完美设计来期盼其理性价值的实现，带有
相当的理想成分。
四、结 论
在法治社会，行政程序制度具有独特的理性价值，这是由其所
具有的工具理性和沟通理性决定的。但该理性价值的实现除了需要
设计精细的程序规则外，还需要相应的文化和社会基础。法律制度
不能超越于文化和社会之外，这自然也适用于行政程序制度。目前
，行政程序立法的呼声很高，行政法学界更是倾尽全力进行研究，
在此时刻，保持清醒的熟悉尤为重要。缺乏文化基础和社会环境的
支撑，行政程序制度的理性价值能在多大程度上实现以及在我国现
行条件下如何确保行政程序制度理性价值的实现，都需要认真地研
究和探讨。
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