公路建设资金
[摘要在国家“加强基础设施建设，扩大内需”的政策引导下，近年来公路建设资金投入巨增，筹资渠
道呈多元化，但由于资金运作过程中缺乏规范有序，有的项目有钱一时花不了，有的项目等“米”下
锅，有的项目资金到位不及时，影响工程进度；资金使用中监督机制弱化，损失浪费时有发生，效益得
不到充分发挥，因此加强管理，健全制度，加以规范，势在必行。本文对公路建设资金的运作，包括公
路建设的前期工作、公路工程建设预决算、招投标、投融资、成本控制和资金调度、项目审计监督的全
过程的全面论述，旨在规范建设程序，控制建设成本，多渠道筹集资金，科学组织资金的供给和运作。
[公路建设招投标投融资审计监督
公路是现代经济社会发展的重要基础设施，是现代经济社会快速运作的先行，是市场机制功能于人类经
济行为的首要物质前提。没有一个现代化的公路交通运输体系，就不可能形成一个完善的市场经济。而
交通运输发达的前提，则在于建设一套完整的交通基础设施。交通基础设施包括公路、铁路、航道、管
道、机场及其枢纽等。发达的交通基础设施建设需要投入巨额资金。因此，解决公路建设资金和公路建
设资金的有效运作，将成为发展公路交通基础设施的关键。本文就公路建设资金的有效运作，试作一专
题论述。
一、公路建设前期工作
（一）公路建设基本程序
公路建设有着细致的分工和广泛的外部协作关系，一条公路从计划建设到竣工交付使用，要经过许多阶
段和环节。这些阶段和环节有机地联系在一起，它们互相衔接，循序渐进，不能超越，也不能省略。公
路基本建设需要经过调查、勘测(了解把握地质、地貌、水文等情况)、设计和编写概算、施工，竣工验
收等多个程序和阶段。
（二）公路建设项目经济评价
1、经济评价概念和指标
工程项目的经济评价是项目评估或可行性探究的有机组成部分和重要内容，是项目或方案选择的主要依
据之一。经济评价是在项目可行性探究过程中，采用现代分析方法，对拟建项目在计算期内投入产出诸
多经济因素进行调查、猜测、计算和论证，目的是根据我国国民经济发展战略和行业、地区发展规划以
及符合国家产业政策的要求，在保证技术上先进可行的前提下，通过多方案比较，对拟建项目的经济可
行性和合理性进行分析论证，作出全面的经济评价，为项目的科学决策提供依据。
工程项目的经济评价主要分为财务评价和国民经济评价。财务评价是在我国现行财税制度和价格政策的
条件下，从财务的角度分析、测算项目的费用和效益，考察项目的获利能力、偿债能力和外汇效果等财
务状况，根据国家或行业的基准指标和借款条件判别项目本身的财务可行性。国民经济评价是从国家、
社会的角度考察项目，分析和计算项目需要国家付出的代价和对国家的贡献，以判别项目的经济合理
性。
2、公路建设项目财务评价
公路建设项目财务评价是按照现行市场价格和有关经济、财政、金融制度的各项规定，在猜测项目财务
数据的基础上，从项目执行单位角度出发，对拟建项目计算期内的全部财务状况和财务成果进行猜测性
的考察和分析，以衡量公路建设项目给其执行单位带来的财务效益，从而判定其财务可行性的一种评价
方法。
公路建设项目财务评价，是从微观角度来比较项目的成本和收益，分析投资项目所能获得的财务效益。
通过评价，确定项目建设所需资金及其来源，测算项目建成投产后的获利能力和贷款偿还能力；猜测项
目计算期内的财务状况，从而综合、全面地反映项目财务效益，为项目主管部门和金融部门提供投资决
策依据。因此，正确地进行公路建设项目财务评价，对提高投资效益具有重要意义。
(1)公路建设项目财务评价主要内容
①项目所需资金的测算。主要工作在于确定或猜测为达到同一目的而被选择的不同行动方案所需的工程
总投资，包括固定资产投资和流动资产投资，贷款项目在建设期的利息支出等等。在此基础上，可进一
步编制项目所需资金的使用计划。
②项目的获利能力分析。项目的获利能力和由获利能力所决定的资金回收能力以及贷款的偿还能力，在
一定程度上决定了不同行动方案的取舍以及项目的可行性。公路建设项目的财务投资分析将以项目现金
流量分析为基础，全面衡量和评价项目的财务投资效益，并进一步作出最优方案的选择。
③项目所需资金来源选择。在项目资金猜测和财务投资分析的基础上，可基本上确定项目的投资规模和
资金需要量。进一步需要探究的工作，就是在满足资金需要的前提下，寻求各种可能的资金筹集渠道，
选择合理的资金结构，以求提高投资效益。如为公路经营企业则应考虑提高项目的自有资金利润率。这
是项目财务决策分析的主要内容。
④财务报表分析。项目未来的财务状况、获利能力以及偿还债务的能力可通过财务报表分析的结果来反
映，因此，财务报表分析是对项目财务效益进行综合反映的一种分析方法。公路建设项目财务报表分析
还具有另一重要功能，这就是当建设单位采用招标形式选择施工单位时，对投标单位的财务报表进行综
合分析和评价，有助于建设单位较全面地了解和把握投标单位目前的财务状况、获利能力和偿债能力，
以及未来财务状况和获利能力可能的变动情况，有利于建设单位选择最优施工单位中标，以保证项目建
设的顺利进行。
(2)公路建设项目财务评价的―般程序
公路建设项目财务评价是围绕着如何提高投资财务效益而展开的。财务评价的一般程序如下摘要：
①猜测项目投资额，确定项目所需资金。通过编制“固定资产投资估算表”、“流动资金猜测表”和
“建设期贷款利息计算表”，最后形成反映项目不同方案资金需求的“项目资金需求量表”。
②猜测项目建成投产后在计算期内各方案的财务收益(现金流入)和财务耗费(现金流出)，编制“财务现
金流量表”，然后在分析比较的基础上对各行动方案的财务效益进行综合评价，作出最优选择。
③根据最优方案的“项目资金需求量表”探究资金的可能筹集方式，选择合理的资金结构，进行财务决
策分析，探究各筹资方式的可行性，最终形成“资金来源和投资支出估算表”。
④在上述猜测基础上编制最优方案。通过编制在计算期内的资产负债表、损益表和现金流量表以及所需
的各种附表，然后进行财务报表分析，综合地反映项目的财务效益。
⑤编写项目财务评价报告，将评价结果报上级决策部门。
3、公路建设项目国民经济评价
(1)国民经济评价的概念和目的
我国现行的项目经济评价分为两层次，即财务评价和国民经济评价。财务评价是在国家现行财税制度和
价格政策的条件下，从财务角度分析、测算项目的费用和效益，考察项目的获利能力、清偿能力和外汇
效果等财务情况，以判别项目在财务上的可行性。
国民经济评价是从国家的、社会的角度考察项目，分析计算项目需要国家付出的代价和对国家的贡献，
以判别项目的经济合理性。一般情况下，应以国民经济评价结论作为项目取舍的主要依据。
(2)公路建设项目的国民经济评价指标
公路建设项目的经济合理性是通过对经济费用和经济效益的分析计算，以一组经济评价指标来反映的。
因此，国民经济评价也被称为费用效益分析。
公路建设项目的国民经济评价，主要采用经济效益成本比(EBCR)、经济净现值(ENPV)、经济内部收益率
(EIRR)和经济投资回收期(Pt)等项指标来评价。
二、公路工程建设预、决算
在公路建设资金管理中，应当坚持设计有概算、施工有预算、竣工有决算的管理原则。设计概算是确定
建设项目投资额的依据，施工预算是实行经济核算、办理工程价款结算的依据；竣工决算是核定新增加
固定资产和流动资产价值、办理交付使用资产、考核建设成本、分析投资效果、核实结余物资、清理债
权债务的依据。加强基本建设资金管理是为了提高投资效益。因此，应当注重通过对建设资金运动（投
资活动）全过程的有效管理来降低资源耗费，减少资金占用，缩短建设周期，提高资金的使用效果。
（一）工程施工预算
工程项目预算工作是施工管理的灵魂，它贯穿整个项目管理的始终。随着国家现代化建设的深入，资金
拨付的预算性会大大增强。先有预算，后有支付制度的实施，迫切要求增强预算管理的严厉性和超前
性，减少变更预算的随意性。
随着工程管理和资金控制统一性和专业性的增强，迫切要求建立集中统一的财务管理体制，统筹规划各
项资金。若只沿用定额计价法进行工程预算，会造成资金浪费。根据不同情况，这些定额有一年、三
年、五年，甚至十年以上的固定不变。这种定额计价法适应纯计划经济条件下的工程预决算管理，不适
应市场经济的工程管理。
因此，一定要从战略管理的角度拓宽预算方法，以工程整体效益为着眼点，考虑工程的社会效益。从工
程的成本动因入手，有效控制造价成本，控制各种可变成本的增加，防止为此出现的预算中可控因素数
量少、金额低，从而影响决算制度和工程进展。
（二）工程施工决算
工程施工决算是整个工程价值的经济反映，也是一个工程经济价值的最后结论。要使工程结算能够完整
地反映在设计要求内容中，正确体现当时当地价格水平和各项有关政策规定，及采用技术上先进、经济
上合理的施工方法，达到准确地确定工程造价的目的，除了在施工图预算编制时应严谨认真外，在编制
后还必须进行不同层次的审核，以提高工程造价的准确性，正确发挥文件应有的功能，使有限的建设资
金得到合理的使用，充分发挥经济效益和社会效益。因此，做好工程决算工作是十分重要的。
一般来说，工程施工决算是指在工程项目、单项工程竣工后，对工程概预算执行情况，工程项目资金的
使用效益等财务状况以及交付使用资产状况等进行审核。通常是由财务部门、监理单位和会计师事务所
共同审核编制。在公路工程竣工决算时，主要进行的是项目年度财务决算和项目经济效益的分析和评
价，也就是说，通常是从财务决算的角度来对工程资金的使用效益进行分析，以达到合理使用资金，节
约资金的目的，这也是财务决算在施工决算中占主导地位的原因。
施工决算的依据主要包括可行性探究报告、工程初步设计、修正总概算及其批复文件、经批准的施工图
预算或者标底造价、承包合同、工程结算等资料；历年基建计划、历年财务决算及批复文件；有关财务
制度、办法和会计核算资料等。
公路建设的预决算工作贯穿工程建设全过程，指导公路建设规划，项目管理的始终。比如同时计划建设
几条公路，猜测先建设哪条最经济、最实惠、最有利于国、最有利于民，经过综合平衡，然后决策建设
哪条公路。由此可以看出,公路建设预决算是决策的重要参考。
在进行工程预决算分析过程中，以工程整体效益为着眼点，同时考虑工程的社会效益，从工程的成本动
因入手，运用各种方法分析成本费用节约或超支情况，并着重分析控制造价成本和费用，提出控制各种
可变成本增加的方法，防止出现预算中可控因素数量少、金额低，从而影响决算考核和工程进展。由此
可见，严格工程预决算的审查，对促进工程施工管理，降低工程成本，提高经济效益和社会效益，具有
重要功能。
三、公路工程招投标
（一）公路工程招投标目前状况及存在的新问题
国家工程建设强制招标的范围包括政府和公有制企事业单位的投资限额以上建设工程，因此我国强制招
标的范围较大。招标方式分为公开招标、邀请招标和议标，其中公开招标和邀请招标属于竞争性招标，
得到政府的大力提倡，议标属于非凡形式的招标，受到严格限制。
国家对招标投标的日常监督管理，主要是通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，这个管理
办公室为政府授权管理建设工程招标投标的事业单位，其基本管理职能为工程报建、招标投标、建设单
位资格管理、工程合同管理、发包承包代理单位管理和市场行为的检查监督，直到工程发包承包全过程
的监督管理。
改革开放以来，国家强制的招标投标事业得到了长足发展，推行的领域不断拓宽，发挥的功能也日趋明
显。工程招投标过程中的违法、违纪行为，得到了一定遏制。
（二）公路建设工程施工招标
根据有关管理办法规定并结合公路建设项目招标实际的要求,施工招标应具备如下条件摘要:
1、初步设计和概算文件已被批准；初步设计是明确工程特征、技术标准、工程数量、进度要求和工期
等选定投标单位的依据，概算则是探究和决定标底的依据。初步设计和概算文件是编制招标书的基本依
据和基础；
2、工程已正式列入国家或地方公路建设计划，业主已办理工程项目报建手续；
3、建设资金已经落实；
4、征地拆迁工作已经落实，能保证分年度连续施工；
5、施工图设计已完成，并能满足招标需要，能满足工程开工后连续施工的要求；
6、施工招标前，监理单位已选定。
施工招标包括资质预审和招投标两个内容。资质预审的开始就等于拉开施工招标的序幕，资质预审结
束，就等于完成招标工作的一半。因为招标文件只能向通过资质预审的合格投标人发售，并被邀请投
标，而在人力、财力、物力诸方面不合格的申请人已在预审阶段被淘汰。也就是说，凡是通过资质预审
的申请人均可被视为合格投标人。
四、公路建设投资和融资
（一）我国公路建设投资历史回顾和改革进程
我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操纵全过程为特征的投资体
制。传统的公路建设投资体制归纳起来有以下特征摘要：
1、投资决策权高度集中在政府手中；
2、投入要素是计划布置；
3、没有投资责任约束。
改革开放后，公路建设投资和筹资体制有了大的变革，是全国投资管理体制的一部分，必然受到全国投
资管理体制改革大框架的影响。我国投资管理体制改革是从党的十一届三中全会确定的改革开放的方针
后迈开步伐的。其进程大体可以划分为以下几个阶段摘要：
第一阶段，从 1979年到 1983年为起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”。
第二阶段，从 1984年到 1986年，重点是对项目建设实施阶段的管理体制进行改革。
第三阶段，从 1987年到 1992年，是以国务院颁布的《有关投资体制近期改革方案》(国发[198845号
文)为标志，提出对投资活动的管理，必须符合发展有计划商品经济的要求，把计划和市场有机结合起
来，重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行初步改革。
第四阶段，从 1993年起到现在，是以邓小平同志南巡讲话为指针，各级政府进一步解放思想，突破旧
体制，大胆创新，积极探索许多为公路建设筹集资金的好办法，扩大公路建设资金来源，加速公路发展
步伐。许多省市对公路建设投资管理体制进行了改革，探索出不少新路子。主要归纳如下摘要：
(1)改革公路投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制。
(2)拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债
券、股票等多种形式筹集资金。
(3)出售现有收费公路的全部或部分经营权(包括出售给外商)，以获得的收入再投入新路建设，滚动发
展。
(4)地方政府对辖区内原有公路(含国道、省道)作价入股和他人(包括外商)合作组建法人股份公司，利
用外资改建旧路或修建新路。
(5)选择经济效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行
股票，在金融市场融资。
(6)地方政府将公路建设和土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条
件，和他人(包括外商)合作，建设公路，即所谓“以地换路”。
(7)少数地方政府将某些交通规费使用权(如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等)交给企
业(包括中外合资企业)，用于建设公路或偿还借款。
(8)许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素(资金、劳务、物资、技术、信息)市场，利用市场机
制完成公路建设资源的优化配置。
（二）我国公路建设投资和融资操作实践
改革开放以来，我国公路交通建设成就巨大，已初步形成一套有效的公路建设投资和融资管理体制。各
地政府结合当地特征，创造了很多很好的解决公路建设资金短缺的有效办法。假如从资金来源上将这些
办法归类，则可以归纳为国家(政策性)投资、社会集资、国内贷款、国外贷款和其它筹资等。每一类别
中，又有许多不同的具体操作形式和方法。主要有摘要：(1)高速公路项目融资；(2)公路经营权有偿转
让融资；(3)证券市场融资；(4)公路 BOT投资；(5)公路 BT投资。
五、合理调度资金
随着国民经济的发展，对公路运输需求日益增大，国家加大交通基础设施建设资金投入，各种形式的投
资、融资方式对公路建设的溶入，公路面临前所未有的压力和机遇。一方面，公路建设急需资金，另一
方面筹措的资金又长时间周转在上缴下拨途中，不能及时到位和发挥效益。如何采取办法，把有限的资
金，做到合理调度，成为一个值得很好探究的课题。针对这一新问题，安徽省公路部门作了一些有益的
尝试。经过一年多的实践，取得了一定效果。具体做法是在省、市级建设单位建立资金结算中心。各建
设单位资金结算中心，负责所属内部单位资金运作，为内部结算、资金调度中心，同时引入银行运行机
制，在建设单位内部实行统一借贷、统一核算、统一调度、统一管理，由资金结算中心统一在银行开设
账户，内部核算单位作为内部报账单位，在资金结算中心开设存贷款账户，办理有关结算事宜。资金结
算中心的主要业务包括摘要：内部存款业务，对外结算，内部结算业务，内部贷款业务，其他业务等。
（一）资金结算中心的工作职责是摘要：
1、统一向商业银行办理存款、贷款、结算业务；
2、负责各内部核算单位的资金调度、调节和结算；
3、核算所属报账制单位的资金使用额，并监督使用；
4、执行商业银行的信贷管理、结算管理制度等；
5、负责和商业银行内部各单位的对帐、调帐；
6、检查、监督内部各单位的资金使用情况；
7、做好自身的核算业务；
8、其他需要结算中心办理的事项。
（二）资金调度模式
由于单位的架构不同，结算中心和财会系统的集成方式不同，更由于应用模式选择上的区别，财会部门
结算中心的网络系统在各个单位会有不同的拓扑结构和运行路线。财会部门内部结算中心的任务是对本
单位所属部门和机构结存的现金进行管理，主要需要把握本单位各所属部门和机构当前结存的现金金额
并进行统一调度。具体资金调度模式分为四种摘要：
模式Ⅰ摘要：整个单位只有结算中心在银行开设结算账户，各个下属部门和机构统一使用结算中心在银
行开设的账户。所有现金流入直接进入账户，所有现金流出则需经结算中心批准。在这种模式下，结算
中心相当于内部银行，直接管理所有下属部门和机构的资金结存、收入和支出。结算中心应为每个下属
部门和机构开设内部存款账户，核算其现金结存、流入、支出以及存款利息和资金效率等。
模式Ⅱ摘要：结存现金留存在各所属部门和机构的财会部门，但使用决定权在结算中心。各所属部门和
机构的财会部门必须根据结算中心的资金使用指令执行。该指令可分为刚性指令模式、弹性指令模式和
中间指令模式等。所谓刚性指令模式，是指各所属部门和机构的财会部门的每一笔开支都必须严格根据
结算中心的资金使用指令执行。所谓弹性指令模式，则答应各所属部门和机构可以根据自己的业务需要
直接使用资金，但必须及时、如实地向结算中心报告，并接受结算中心的效益评价。中间模式则是给所
属部门或机构一定的直接使用限额和权限，超过标准的须请示结算中心并必须得到直接批准。
模式Ⅲ摘要：在这种模式下，结存现金通过银行柜台业务集中到结算中心，由结算中心集中统一使用。
模式Ⅳ摘要：在这种模式下结算中心通过网络银行直接统一调度使用全部资金。
四种模式分别满足不同的资金管理集中程度，适用于不同的地域范围。模式Ⅰ能够实现资金的高度集中
管理，但仅适用于所有下属部门和机构都在本埠的情况。模式Ⅱ适用于下属部门和机构地域分布广阔，
但资金管理的集中度较低，且轻易发生管理失控的新问题。模式Ⅲ解决了模式Ⅱ资金管理集中度低，轻
易发生管理失控的新问题，但又会产生资金往返调度费用高、在途时间长，效率低等新新问题。不言而
喻，模式Ⅳ效果较好，适用范围最宽，但需要银行网络和单位网络及两者连接技术的支持。前三种模式
比较低级，只需要内部网络支持就行了。
从法律角度说，模式Ⅰ中，社会控制权和单位控制权是统一于结算中心的；模式Ⅱ中，则有不同程度的
分离；模式Ⅲ中，是用传统手段保证两者的统一，但存在上述的一些新问题；在模式Ⅳ中，两者重新统
一于结算中心，是在现代信息技术的基础上适用于大范围运作的统一。
(三)资金调度监控
财务结算中心作为单位的资金调度监控中心，根据总体规划，应对重点项目在资金上给予优先扶持，充
分发挥资金调控功能，确保建设部门发展战略顺利进行。在具体监控过程中，应注重以下几点摘要：
1、财务结算中心发放贷款应参照银行信贷办法审批和管理，不得随意发放，要做到既符合全局发展战
略，又保证贷款能平安收回。
2、中心下属单位借款应按规定用途使用，否则财务结算中心有权收回贷款。财务结算中心应经常检查
其借款使用情况，借款单位也应如实反映情况，提供有关资料和账目。
3、财务结算中心应监督各单位保留费用账户的使用情况，各单位月初需将上月保留的费用账户、银行
对帐单复印给财务结算中心，接受财务结算中心的监督。财务结算中心各成员单位所有收款，必须全部
汇入财务结算中心指定的账户；付款通过财务结算中心支付。防止资金体外循环，造成国有资产流失。
4、成员单位办理结算业务应严格执行财务结算中心章程和结算办法中的有关规定，对大额付款应附送
有关单据并经相应级别领导签字，以确保资金流动平安。
5、建立健全财务结算中心有关规章制度，所有账务做到日清月结，随时了解资金情况、成员单位存贷
款情况、银行存贷款情况。加强财务分析，分析资金结算量、资金流量，探索资金运动规律，为各成员
单位的生产经营提供依据。
（四）资金调度网络
对资金调度要求，是指结算中心能够方便地划转本单位各个下属机构和部门的资金，包括银行存款和现
钞，其中以银行存款为主。除此以外，在探究较高层次资金管理的时候，必然要涉及对开支的管理和对
收入的管理，即增收节支、开源节流。
对资金调度要求，可以通过传统的柜台方式完成，也可以通过计算机网络完成。就目前实际情况而言，
计算机网络还不可能完全代替柜台方式。此时需要通过三部分网络建设才能完成，即单位内部网络、银
行网络和上述两个网络的连接。单位结算中心通过内部网络汇集的信息做出资金调度决定，将该决定以
指令的形式通过两个网络的连接传送银行，银行首先对该指令的发送人进行身份识别，在根据该客户注
册时约定的权限（付款、收款、金额等）进行审核，决定是否执行指令。假如身份识别和权限审核都通
过，则执行划款，并通过网络向客户报告执行结果，事后打印有关结算单据供会计记账使用，否则拒绝
执行，并向客户反馈拒绝执行的原因。
六、公路工程费用支付
公路建设工程费用支付，是公路建设资金有效运作的着力点。具体控制环节如下摘要：
（一）工程支付依据
1、以工程计量为依据；
2、以技术规范为依据；
3、以报价单为依据；
4、支付工作必须以日常记录和合同条款为依据。
（二）支付程序
1、中期支付程序
(1)承包人提出付款申请；
(2)监理工程师审核和签认；
(3)业主付款。
2、最终支付程序
(1)承包人提出最终支付申请；
(2)监理工程师审定支付申请；
(3)业主付款。
（三）支付项目
根据合同文件规定，工程支付项目主要分为，工程量清单以内的支付和工程量清单以外的支付，即清单
支付和合同支付。清单支付是按合同条件、技术规范、清单序言及说明的要求，通过准确计量确认已完
工程数量和工程细目的单价，计算和支付各项工程费用。合同支付是按合同文件有关规定，根据工程实
际情况和现场证实资料，确认清单以外的各项费用。
清单支付在付款中占的比重较大，而且合同中规定比较明确，是工程费用支付的主要内容。合同支付占
的比重较小，在合同中无法对支付作出准确估计和具体规定，成为支付中的难点，若合同支付新问题处
理不当，会对整个工程进展产生影响。因此合同支付虽占比重不大，却是监理工作的关键新问题。
1、清单支付项目
（1）以物理单位计量支付。工程量清单中以物理单位计量的项目，由于其单价明确，支付金额取决于
实际完成工程数量。其支付条件是完成技术规范和图纸所规定的工作内容，质量合格、计量准确，支付
金额是每月完成工程项目的净值数量和其相应单价的乘积。
以物理单位计量的项目覆盖清单内容的绝大部分，其所占费用约占清单费用的 85％左右，在支付中占
有重要地位。准确地计量是此类支付项目的前提。
（2）以自然单位计量支付的。以自然单位计量项目包括两种情况，一种是按总额包干项目，其单位为
项，如结构物的试验等。另一种是单纯的自然单位，如挖树以棵计，桥梁支座以块计等。前一种支付相
对复杂些，后一种简单些，和以物理单位计量支付的项目处理方法一样。按项支付的项目，需在工程开
始之前，拟定支付比例，按形象进度进行支付。支付比例可按承包人消耗程度及各部位工程价值在工程
中的比重确定。
（3）计日工支付。计日工即按日计工，也称散工。计日工常用于工程施工过程中的一些临时性、新增
加、非凡的或较小的变更工程，也就是在工程量清单中找不到可以适用的支付项目的小规模作业内容的
支付。根据合同条件规定，监理工程师如认为有必要或可取时，可以指令按计日工完成任何变更工程，
对这类工程应按合同中包括计日工明细表中规定的项目及承包人所报的单价或价格，向承包人付款。
对所有按计日工方式施工的工程，承包人应在该工程持续进行过程中，天天向工程师递交确切的并列有
受雇于该工程的所有工人姓名、工种及工时的清单一式两份，以及表明该项工程所用材料和设备的名称
和数量的报表一式两份。假如清单和报表的内容正确，应由监理工程师在每种清单和报表上签字，并退
还给承包人。每月末，承包人应向工程师提交一份包括上述内容的所用劳务、材料、承包人机械设备、
并附有价格的清单。承包人如未能齐全、准时提交，则无权获得任何款项。
人工的使用摘要：计日工的工时应从工人到达施工现场，执行待定计日工项目的实际工作时间开始计
算，不包括用餐和休息时间。只有工人班组从事指定工作，且能胜任工作时，才算实际工作时间。随
班―起做工的班长的工作时间计算在内，但不包括工长和其它监督人员的工作时间。计日工必须在正常
工作时间内进行，不答应有加班或对加班的支付，除非工程师另有指示。
材料的使用摘要：用于计日工的材料，除非监理工程师指定由业主供给，一般由承包人供给。承包人用
于计日工的材料未经监理工程师同意不得任意改变。
机械的使用摘要：由承包人提供，因故障或闲置的施工机械不支付费用。
计日工的支付规定摘要：劳务费用的支付应按合同计日工规定，在直接费用基础上加一个百分比的附加
费，此费包括管理费、利润、质检费、税费、保险、工具的使用和维修及其它有关费用，费用的计算应
以合同计日工项目所开列的单价为依据，如遇价格调整，应按合同条件中规定的办法执行。
用于计日工材料费用的支付应是材料运至现场仓库或贮料场的材料费用票面净值加上合同工程量清单规
定的一个百分比的附加费，此费用包括管理费、利润、税费、保险费及其他有关费用。从仓库或贮料场
到施工现场的搬运费，按所用劳务或施工机械有关条目支付。
承包人用于计日工的施工机械费用的支付应是合同工程量清单开列的基本租价，此基本租价包括全部折
旧费、利息、燃料、油料、保养、维修配件及其他消耗以及有关使用这些机械需要的任何附加物件的管
理费、利润、税费、保险及其他有关费用（包括驾驶、操作工和助手的劳务费用）。假如合同另有规
定，驾驶、操作工和助手的费用也列在计日工劳务费中另行支付。
（4）暂定金额。暂定金额是指包括在合同中并列入工程量清单、用于工程施工，或供给物资和材料，
或提供服务，或供紧急事宜且不可预见费用的款项。指定分包工程通常也以暂定金额列入工程量计算。
暂定金额的使用范围由业主确定，在取得业主审查同意后，在监理工程师的指令下，该金额可以全部或
部分使用或不予使用。
监理工程师根据工程实际情况，当确定需要动用暂定金时，必须在支付条件满足的情况下，签发暂定金
支付证实。其支付条件为审批承包人提交的相应工程的施工组织计划；审批承包人提交的对应其施工组
织计划所需的人工费、材料费、机械费、设备费用计算说明；审核有关动用暂定金的凭证。但是在一般
情况下，对暂定金额的支付，监理工程师有权请承包人用于工程、提供货物、材料设备或服务，其单价
按工程量清单中的单价或相似的单价计算或按计日工单价支付。
2、合同支付项目
合同支付项目是费用管理工作中的重点和难点，由于合同文件中无法将某些意外费用的确定作具体规
定，所以支付中灵活性较大，难以把握和控制。合同支付内容主要包括开工动员预付款、材料预付款、
保留金、工程变更、索赔、价格调整、迟付款利息、延期违约偿金和提前竣工奖金等。
（1）动员预付款。动员预付款是一项由业主提供给承包人用于支付施工初期各项费用的无息贷款。预
付款的金额一般为合同价值的某一百分比，国际上一般规定在 20％以下。提供这项资金的目的是减轻
承包人施工初期的资金周转压力，当承包人获得工程款的补偿之后应在合同实施中规定的期限内分批扣
回。
动员预付款的支付条件为已经鉴订了合同协议书；提供了履约担保(一般为合同价的 10％)；提供了相
当于动员预付金额的银行保函。监理工程师确认满足支付条件之后，开出支付证书，业主按合同规定的
期限支付动员预付款。
根据合同规定，动员预付款将从中期支付证书中逐月扣回，扣回的方法有两种，一是按时间等分扣回，
二是按金额比例扣回。等分法的扣回时间开始于工程中期支付证书中工程量清单累计金额超过合同价值
20％或 35％(国际招标适用 20％，国内招标适用 35％)，止于合同规定竣工日期前三十日的当月。在此
期间，从中期支付证书中逐月按等值扣回。
比例法的扣回时间开始于工程中期支付证书中工程量清单累计支付金额超过合同价值一定比例的当月，
止于支付金额达合同价值 80％或 85％的当月(国际招标适用 80％，国内招标适用 85％)。在此期间，按
中期支付证书当期完成的工程款占合同价值 60％或 50％的比例(国际招标适用 60％，国内招标适用
50％)予以扣回。
等分法每月的扣回额是不变的，和每期支付的工程款多少没有关系，简单，易把握。但当工程进度缓慢
或因其他原因工程款支付不多的情况下，会出现扣回额大于或接近工程支付额，而使中期支付证书出现
负值或接近零。比例法是按金额大小予以扣回，即规定在一定的工程支付金额范围内予以扣回，这种方
法和每期支付的工程款有直接关系，因此每次扣回额均随每次的工程支付额不同而改变，每次均需要计
算。相对按月等值扣回的方法要合理些，即工程完成额多就多扣，反之亦然，不会出现负值或接近于零
的情况。
（2）材料、设备预付款。按照国际惯例，在合同执行过程中承包人有权获得业主预先支付的一笔无息
款项，用于支付购进各种成为永久工程组成部分的材料或设备。付款金额及货币种类依据合同专用条件
的规定，按购货发票面值的比例确定，一般为所购材料或设备单据开列费用的 75％，当材料或设备用
于永久工程以后逐次扣回。
材料、设备预付款的支付条件为材料、设备将使用于永久性工程；材料、设备已运抵工地现场或监理工
程师认可的承包人的生产场地；材料、设备的质量和存放均满足合同要求；承包人提交材料、设备的订
货单或收据。当以上支付条件满足后，监理工程师签发支付材料、设备的预付款证实，在中期支付书中
支付。
监理工程师签发材料、设备预付款支付证实时，除满足支付条件之外，还应注重支付材料、设备预付款
的金额不应超过合同剩余工作量，以防止竣工前扣不回来；累计支付材料、设备预付款和材料、设备数
量，不应超过工程所需的实际数量，预付材料、设备的品种应和工程计划进度相符合，例如当混凝土等
构造物工程基本完工时，不应有大量的混凝土材料在施工现场，也不应对混凝土材料再支付预付款；已
支付预付款的材料、设备，所有权归业主。
当证实材料用于永久性工程后，材料、设备预付款应从中期支付证书中逐次扣回，其扣回的方法可根据
合同专用条件规定进行。通常使用以下两种方法摘要：
第一，按材料消耗量扣回。这种扣回方法就是在本月末现场材料价值调查和计算的基础上，和上月末材
料价值相比较，其差额为扣除或支付的预付款。实际上采取了预付款支付和扣回同时进行的方法，其计
算公式为
本月付款金额=(本月末现场材料价值―上月末现场材料价值)×75％
当本月付款金额为正时，表明应支付材料预付款，反之则应扣除预付款。
第二，按合理比例扣回。为了减轻监理工程师现场管理工作的强度，可以在合同中规定每次预付款支付
后的扣回次数及比例。扣回比例及次数的确定要综合考虑进度款和工期的关系，保证竣工之前扣回。正
常情况下可按下述比例扣除摘要：前三次支付工程进度款时，每次扣取占材料款总价值 10％的额度，
但不超过该月工程进度款的 50％；第四次至第六次支付工程进度款时，每次扣取材料总价值的 10％，
但不超过当月工程进度款的 70％；第七次以后以材料总价值的 10％为限，直至材料预付款全部扣完。
（3）保留金。保留金是业主对承包人已完工程款的保留额，用来保证承包人完成缺陷修补的义务。在
合同中通常规定了保留金的扣除额及保留金归还给承包人的条件。根据国际招标合同条件，业主从中期
支付证书中扣除承包人已完成工程的保留金额，每次扣留已完工程款的 10％，以合同价的 5％为限。国
内招标合同应从工程累计完成至 50％时开始扣留，扣留比例为每次应支付款的 5％，扣至保留金限额为
合同价格的 10%为止。一旦承包人未履行合同中所承担的责任，则此保留金应归业主所有。
合同条件中一般规定，扣除的保留金应分两期退还给承包人。交接证书签发后退还全部保留金的一半，
缺陷责任终止证书签发后退还全部保留金额的另一半。假如签发的交接证书仅是部分工作的交接证书，
退还的保留金应按竣工和该部分工程的相对价值的比例计算。假如签发缺陷责任终止证书时，承包人仍
有未完工程，业主有权扣发该证并从保留金额中扣除为完成未完工程所需的全部费用，直到该遗留工程
完成时归还该证。
（4）工程变更费用。工程变更是指对合同的工作内容作出修改、追加或者取消某一项工作。显然，由
于勘测、设计、试验等和实际的差异，在合同执行过程中，为了全面合理地完成工程，工程变更是不可
避免的、必要的。
工程变更的支付包括对下达变更令的项目进行支付和在颁发工程移交证书时，变更费用超过一定限度的
费用支付。一旦变更成立，只要确定了变更项目的单价，其支付方式就类同清单支付项目，根据计量确
认工程支付款。一般规定对整个合同而言变更费用超过 15％，对单项工程而言变更工程数量超过
25％，且该细目的合同金额超出合同价的 2％后，对超过的部分费用(单价)作相应的调整。变更支付的
时间和支付方式也是列入中期支付证书中予以支付。支付货币同其他支付项目，按承包人投标时提供的
货币比例进行付款。由于变更工作争议较大，单价没有达成一致时，可以进行暂行支付，避免发生变更
索赔。
（5）价格调整。假如工程建设的周期较长，而且在建设周期中物价变动较大，无论是业主或承包人，
都必须考虑到和工程有关的各种价格变化。一般来说，不论在国内还是国外，主要新问题是价格上涨，
价格下跌时也可同样计算。
价格变化原因主要有劳务工资及材料费用上涨、外币汇率不稳定、燃料费等主要价格的变化和其他影响
工程造价的因素，如运输费、国家或省市、自治区立法的改革引起的工程费用上涨等。合同条件中规
定，由于劳务、材料价格或影响工程施工的成本改变，其浮动价格应从合同价格中增加或减去。同时，
在投标书截止期前 28天之后，由于国家或地方的法律或法规的改变致使承包人在施工中的费用增加或
减少，则此种增加或减少的费用应由监理工程师和业主、承包人协商后确定。
国家政策及法律、法令变更，通常是指直接影响到工程造价的某些政策及法律、法令的变更，比如限制
进口、外汇管制或税收及其他收费标准的提高。显然，工程所在国的政策和法律、法令是承包人投标时
编制报价的主要依据之一。假如工程所在国法律或政策的变更导致承包人施工费用增加，则业主对承包
人补偿增加值。相反，假如导致费用减少，业主也应该受益，这样做是合情合理的，因为双方都无法猜
测这种政策、法律的变更。
业主在编写招标文件时，在合同条件中引入调价公式，承包人在结算时采用。
应当注重，在利用公式进行价格调整计算时，应在扣除保留金之前，而不应该在扣除保留金之后。
七、公路建设项目审计监督
（一）公路建设项目审计的必要性
随着公路建设事业的发展，投资主体多元化、投资资金多渠道、投资决策多层次的投资体制新格局的形
成，和之相应的公路建设项目管理体制和管理方法也不断形成和发展。在项目实施阶段，推行招投标、
工程承包、建设监理等制度，为公路建设项目审计工作提供前提条件，公路建设项目审计是对公路建设
项目管理的再监督。
公路建设项目审计是―项非常重要的工作。审计是指审计机关运用审计技术对国民经济各部门固定资产
投资活动以及和之相联系的各项工作进行的审查、监督。目前，公路建设项目审计工作已逐步向法制
化、制度化、规范化发展，初步形成了对新开工项目进行事前审计，对在建项目进行事中审计，对竣工
项目进行事后决算审计的三个阶段审计模式。公路建设项目审计在公路建设管理中的地位和功能将越来
越重要。
（二）公路建设项目审计特征
和其他专业审计相比，公路建设项目审计有其自身固有的特征，主要表现在摘要：
1、审计范围的广泛性。固定资产投资涉及国民经济的各行各业。凡是使用国家资金从事固定资产投资
活动的单位、部门都要接受审计机关的监督，这不仅包括各类工厂、矿山等企业单位，也包括科研、卫
生等事业单位；不仅包括政府各个部门，同时也包括团体、社会等非政府机关；不仅包括直接从事基本
建设、技术改造建设单位，也包括承担施工任务的建筑施工企业。公路建设投资效益不仅反映在资金运
动的最后成果上，且体现在资金运动的各个环节，诸如计划、设计、施工、资金和物资供给、竣工验
收。因此，公路建设项目审计必须贯穿投资活动的全过程。
2、审计过程的阶段性。公路建设项目具有投资大、建设周期长的特征。一个大的公路建设项目少则二
三年，多则五六年，建设过程分为前期、中期、后期。因此，对公路建设项目的审计阶段也应分为事
前、事中、事后进行。
3、审计方法的技术性。公路建设投资是现代科学技术成果的综合反映。公路建设项目大多是各种技术
的复合体，工程建设内容、结构、施工方式都具有独特性。这就要求对公路建设项目进行审计时，采用
可行性探究和评估工程勘测及设计、施工组织管理、工程概(预)算、决算编审等经济技术方法，以便实
施更有效的监督。
4、审计内容的复杂性。由于公路建设投资活动涉及领域广泛，建设项目审计内容极其复杂。它不仅要
审计投资计划布置是否符合国家投资政策，同时要审计投资的资金来源是否正当合理；不仅要审计投资
的使用是否符合有关财经纪律和概算标准，同时要审计投资活动是否能够获得经济效益；不仅要审计投
资建设项目的设计方案是否合理，同时要审计投资建设项目的建设标准是否符合有关规定。
（三）公路建设项目的审计重点
公路建设项目的审计重点应放在公路建设项目的前期审计、公路建设资金管理审计、工程结算审计、建
设项目竣工决算审计。
在现阶段，建设项目审计的任务是对公路建设投资项目的经济活动是否真实准确，是否合规、合法和经
济有效，以及公路建设投资效益进行审计监督，并通过对审计资料的分析，对宏观控制和管理方面的新
问题提出建议，从而发挥其严厉财经纪律，减少损失浪费，加强基本建设宏观控制和管理，提高投资效
益的功能。
公路建设项目是一项庞大而复杂的系统工程，资金运作贯穿于公路建设全过程。以上七个方面的探究，
仅仅是从财务管理角度探索如何有效地提高建设资金使用效率，降低建设成本。在实际工作中，建设资
金能否得到有效的运作，还和多个因素相联系。因此，要提高投资效益，就要综合考虑技术、经济、体
制、环境、社会影响等多方面因素，这些还有待于人们进一步探究。
