埽向题 2OO7年第11期
我 国 征 信 -pg系 的
经 济 分 析 与 法 制 构 建
郭 雳
(北京大学 法学院，北京 100871)
摘 要：信用征信可以有效降低金融交易中由于信息不对称而引发的道德风险和逆向选择问题，对金融乃至整个经济发
展发挥重要作用。从理论研究和国际经验两个维度出发，探讨我国个人征信体系建立中面临的主要法律问题，指出需着重解
决的问题。设计我国征信法律规范时，要注意在同时强化信息分享与隐私权保护的进程中，实现动态平衡 ，明确权利 ，界定范
围。中央政府在建立信用征信体系中应当扮演主导但非排他性的角色，打破现存的行业和地域信息割据。
关键词： 信用征信；信息分享；隐私权保护
中图分类号 ：F20 文献标识码：A 文章编号：1004—972X(2007】11—0015—03
一
、信用征信的功能及其发展
信息对于信贷市场的运行与发展具有重要影响。诺贝
尔经济学奖得主乔治·阿克罗夫在其获奖论文中用发展中国
家的信贷市场作为例子来讨论信息不对称引发的问题。I1 J同
时获奖的另一位经济学家约瑟夫 ·斯蒂格利茨与合作者证
明，由于信贷市场 中的交易要跨越一定期间，即接受信用一
方对提供信用一方的价值回报存在滞后性，两者之间的信息
不对称会导致逆向选择和道德风险。[ J受信人对自己的信用
状况和还款风险等方面有着相对清楚的认识，而授信人则较
难获得这方面的真实信息，彼此信息不对称，而信息不对称
程度越高，产生逆向选择与道德风险的可能性就越大。
解决信贷市场信息不对称的一个重要手段就是建立信
用信息分享(Information Sharing)制度，即征信体系。由于信息
不对称，信贷市场中的交易实际上是一个不断博弈的过程 ，
在有限博弈或一次性博弈中，发生欺骗的可能性较大。但如
果把个体间的博弈转换成个体和整个社会的博弈，博弈的次
数将会大大增加，经济主体将会更自觉地塑造 自己的信用形
象，防范失信行为。实证研究证明，征信体系越发达，即信息
分享程度越高，信贷数额就越大，地区流动(Geographical Mo—
bility)程度越高，系统运营成本越低，参与者的数量越多。l3
简而言之，征信体系可以发挥以下功用：(1)减少借款人与贷
款人之间的信息不对称；(2)帮助贷款人更加准确地估测风
险，改善贷款组合的质量；(3)缓解逆向选择问题，降低优质
借款人的借款成本；(4)消除金融约束，提高信贷数量与额
度 ；(5)创设“声誉担保”(Reputation Collatera1)，即累积的良好
信用记录会促使当事人更好地重诺守信。
近几十年来，征信体系随着技术革新和金融市场自由化
迅速发展起来。世界银行最近的一份报告指出，在 25年前
只有 1／3的国家有征信机构，而今天超过 80％国家已经建立
了征信机构。从发展程度来看，虽然许多发展中国家和转型
国家近年来大多设立了征信机构 ，但发达国家征信机构采集
借款人数据的覆盖面总体上要高于发展中国家。一般来说
经济越发达的国家和地区，征信体系也相应越发达。l4
我国的征信制度虽然起步较晚，但进展迅速。从发展历
程来看，私营征信机构的出现要早于政府运营的征信部门，
但后者的规模和覆盖面远远超出前者。在政府主导下创建
的征信体系中，又形成了地方与中央两套相对独立的体系。
从实践来看，目前法律的不完善严重制约着征信业的发展。
例如，由于法律没有明确规定信用信息的范围、取得与使用
方式等，使得征信系统面临潜在法律风险；同时，政府选择扮
演怎样的角色，不但牵涉到信用信息的范围和取得方式 ，也
左右着征信业的发展方向和监管模式。
二、国际经验与法律规则设计
征信在实践中表现为专业化的机构依法采集、调查、保
存、整理、提供个人和企业的信用信息，并对其资信状况进行
评价，以此满足从事信用活动的机构在信用交易中对信用信
息的需要，解决金融市场信息不对称的问题。个人征信以征
集个人信用信息并对其进行加工、储存和使用为主要形式来
开展业务，这必然会牵涉到个人权利(特别是隐私权)的保护
问题。世界各国的经验表明，信用信息的采集和使用首先是
收稿日期：2007—08—21
作者简介：郭 雳(19r75一)，男，山西太原人 ，北京大学法学院副教授、PAFIRC客座研究员，法学博士，经济学博士后。
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郭 雳： 我国征信体系的经济分析与法制构建
一 个法律问题。一个有效的征信体系必须解决好信息分享
与个人隐私权保护之间的利益平衡问题。
发达国家立法在处理这对矛盾的问题上已取得较成熟
的经验，值得研究和借鉴。在美国，与个人征信关系最密切
的法律是《公平信用报告法》(Fair Credit Report Act)和《平等
信用机会法》(Equal Credit Opportunity Act)。《公平信用报告
法》针对个人信用信息的采集环节，规定个人有了解信用报
告的权利和征信机构对个人信用报告的传播范围。《平等信
用机会法》针对个人信用信息的使用环节，规定了所有向个
人授信或者安排个人申请信用的政府机构、商家在对信用申
请人进行调查和数据分析后必须做 出合理授信，不得因性
别、婚姻状态、种族等因素做出歧视性的授信决定。
对比美国多层次多领域的法律规范，欧洲的做法则更加
集中。l5j欧洲议会于 1995年通过了欧盟在信用管理领域的
第一部法律——《欧盟数据保护法》，全称为“在处理个人数
据和自由传播此数据时对于个人的保护”。该法的立法宗旨
和基本原则即是在保护个人隐私和开放数据之间谋求平衡。
它和美国的《公平信用报告法》有很多相似之处，强调既保护
个人隐私权，又确保个人信用信息流的畅通。该法以“自然
人”和“社会人”作为个人隐私的界定，禁止直接处理 自然人
个人的信息(如种族或血统)和个人家庭活动的信息，而自然
人涉及社会和商业活动的信息则不受限制。该法对个人信
用信息的质量提出了要求，对信息的传播也做出了限制，规
定任何人都可以调取自己的个人信用报告，设定不同的数据
保密级别等。
虽然发达国家在个人征信领域的法律规范不尽相同，[63
但它们都重点规定了以下几方面的权利。首先，金融消费者
享有如下权利：(1)同意权，信用信息征集时须经被征信人的
同意。在实际操作中，多数国家将个人信息采集前的“明确
同意”变通为“知情同意”原则，即信用信息提供方或政府部
门在收集个人信息时，不需经得个人同意，但应该不断地向
当事人通报信息的用途，当事人有机会对其数据的使用表示
同意或不同意。如果当事人在知情后合理期限内没有提出
异议，则视为同意。“知情同意”既能使被征信人对 自己的信
息隐私进行控制，在操作上也便捷、可行。(2)知情权。信用
信息的使用是保护个人隐私权的一个重要环节，个人信用资
料中的许多内容涉及到个人隐私，因此，个人信用资料和信
用报告的使用应 当有明确的使用人、使用 目的和范围限制。
被征信人有权对本人信用资料的具体内容、传播范围和使用
情况进行了解。当被征信人的信用、就业等申请被拒绝时，
有权知悉被拒绝的理 由。未经被征信人同意而取得和使用
信用报告的行为应严格界定为违法。(3)异议权。确保个人
信用信息的完整和准确也是对个人隐私权的保护，因此 ，被
征信人应享有对本人不准确、不完整或者错误信用信息提出
异议的权利。被征信人有权要求征信机构对产生异议的信
用信息进行再调查，如果异议信息经核实后被征信人仍持有
异议的，有权向信用交易方提交一份异议书并阐明争议内容
和理由；异议信息无法核实的，被征信人有权要求征信机构
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删除相应信息。
与消费者的个人权利相对应，征信机构必须承担一定的
义务：(1)保密义务。征信机构及其工作人员，或其他拥有个
人信用信息的机构对个人信用信息负有保密义务，不得向与
信息主体不相关的第三者违法泄露，否则应承担相应的民事
责任。信用信息使用方在依法取得使用个人信用信息时，也
应履行保密义务。若违反该项义务，当事人可以以侵害隐私
权为由提起民事诉讼。(2)保障信息安全义务。征信机构应
负责对个人信用信息数据库系统和资料进行 日常维护和管
理，根据征集的信用信息及时更新个人信用信息数据库。数
据库应有加密等安全措施以防止个人资料被他人不当利用、
篡改或删除。征信机构对查询者的身份验证、查询目的及范
围的合法性认证也应采取技术性保障。(3)异议处理义务。
被征信人对信用信息提出异议后，征信机构应对该信用信息
予以封锁，同时必须在法定期限内完成调查工作，否则应承
担相应的法律责任。调查后如发现异议信息不完整或错误，
征信机构必须及时进行修正或删除；对经核实无须更正而被
征信人仍持有异议的，征信机构可以对异议信息不作修改，
但应当标明被征信人的异议和相关理由；异议信息无法核实
的，征信机构应根据被征信人要求予以删除。
信用征信的范围也是相关法律关注的要点。就个人征
信而言，征信机构采集的借款人信息主要包括以下四类：一
是身份识别信息，包括姓名、身份识别号码、出生日期、地址、
就业单位等；二是负债状况和信贷行为特征信息，即借款人
的当前负债状况和还款的历史信息；三是判断企业和个人还
贷能力的信息；四是特殊信息，例如法院民事判决信息。身
份识别信息应当属于个人隐私，谨慎地控制这类信息的使用
并不会影响对个人资信能力的判断；同时，可以在一定程度
上防范潜在的歧视。另外，在一些国家和地区法律只要求提
供负面的(Negative)的信用信息，因为披露个人所有正面的
(Positive)信息实际上会导致个人隐私的过度暴露。在某些
时候，政府也可能限制信用信息披露的范围。例如，韩国政
府曾在 2004年公开要求征信机构不得向雇主披露寻求工作
者的失信信息，因为如果这些人不能找到工作就不能还债。
三、我国征信体制的现状、问题和出路
我国现行法律体系中，尚无法律或者行政法规为征信业
务活动提供直接依据 ，致使征信机构在信用信息的采集和披
露等环节上无法可依。实践的发展迫切要求制定法律或行
政法规，并且首先解决两方面的关键问题：一是明确征信机
构可以采集和使用的信用信息范围；二是对被征信人的权利
和征信机构的义务做出明确规定。构建我国征信立法框架
是一项非常复杂的系统工程，除了单独立法外，还必须处理
好相关法律的完善与修订工作。鉴于新的征信法规与原有
法律很可能会存在一定的冲突，在制订的过程中需要对《民
法通则》、《合同法》、《担保法》、《公司法》、《商业银行法》、《企
业破产法》、《档案法》、《保密法》、《统计法》、《民事诉讼法》、
《刑法》等法律相关条款进行全面梳理，实施修订或重新解
释 。
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涝向趣 2OO7年第11期
此外，我国信用体系建设中存在着较为严重 的数据瓶
颈，信息分散且被高度屏蔽。中央层面，信用信息分别处于
银行、工商、税务、海关、公安、法院、财政、审计、证券监管、质
检、环保等不同政府部门或商业机构手中。有研究认为，这
些部门控制着 80％左右的信用信息资源。在此基础上，地方
和行业又各 自为政建立信用信息系统，形成对信用信息的进
一 步分割和垄断。针对信息分割造成的资源割裂和浪费及
开发利用不充分，我们认为中央政府应当在建立个人征信系
统过程中扮演至关重要但非大包大揽的角色。
在中国这样一个信用意识低下和信用数据分散的国家，
由市场主导征信体系的建立不可避免地会遭遇困难，只有在
政府强有力的推动下，我国才有可能迅速建立起一套完整的
个人信用征信体系。有别于其他国家 ，中国既有实践已呈现
出一些特色，例如政府主导下的征信体系可以要求在所有信
贷合约中加入条款，要求借款人允许其个人信贷信息被采集
进入系统，其虽然不是强制，但由于政府可以要求所有商业
银行都使用类似的合约 ，这实际上使得消费者如果希望获得
信贷，就必须选择加入征信数据库。
在目前情况下，政府作为积极的主导者和中立的监管者
的角色应当同时强化，即便两者之间可能有所冲突。虽然国
务院对中国人民银行的“三定”方案赋予了“管理信贷征信
业，促进建立社会信用体系”的职能，但是在《中国人民银行
法》中并未体现。因此，笔者建议在适当时机再次修订《中国
人民银行法》，将信贷征信管理职能写入，直接以法律的形式
授权央行管理信贷征信业职能，提高依法行政的权威性。另
外，新近研究表明，通过界定征信机构的角色，可以强化对银
行和信贷市场的监督和管理。_7j
强调中央政府在建立统一征信体系中扮演积极角色并
非意味着政府主导的征信系统就必须“一统天下”。有论者
认为，目前的征信市场鱼龙混杂、重复建设、秩序混乱，需要
政府的强力介入，建立全国唯一的征信系统。经济理论表
明，政府的介入可以在一定范围内降低征信体系的成本 ，但
提倡政府完全主导的模式有着相应不足：一是忽略了市场的
选择淘汰功能；二是专业化的发展趋势必然要求“量身定制”
的信息产品。
从国际经验来看，政府经营(公营)的征信机构与私营征
信之间并非相互的替代 ，而是相互的补充。[ ]在一些发展中
国家，公营征信机构 占据了主导甚至是唯一的地位；而在发
达国家中公营征信机构的存在并不排除私营征信机构的出
现，而在美国、英国、澳大利亚等国家，征信机构全部由私营
部门控制。这虽然有其历史发展的原因，但也说明私营征信
机构完全可以比公营征信机构运作得更有效率。因此，强调
我国中央政府在建立征信体系中扮演着主导角色，其最终目
标是建立起一个高效征信体系，而未必是政府控制的公营征
信体系。
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GlUo Ⅱ
(Peking University， illg 100871，China)
Abstract：Credit reporting helps to reduce the severity of moral hazard and adverse selection arisen from information
asymmetry in finan
．
cial transactions．By means of theoretical and international comparative study，this paper explores the
legal issues for China to establish its own individual credit reporting system and identifies several areas merit special at—
tention．The law should enhance both information sharing and privacy protection，while at the sanle time strike a dynamic
balance，through clearly setting up the scope of rights．Central government must play a leading yet non—exclusive role in
forming the credit reporting system，and break the regional and sector information segregation now existing．
Key words：credit reporting；information sharing；privacy protection
(责任编辑：OJIdx勇)
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