（上）
C h i n a C o l l e c t i v e E c o n o m y
集体经济·
摘要：自 1997 年我国正式提出了建
设公共财政体制的目标以来，我国在财政
改革的各个方面已取得了较大的成就，公
共财政的基本框架已经形成，然而我国的
公共财政管理体系，存在许多不足。 文章
针对福建省公共财政管理体系的完善进
行研究。
关键词：公共财政；收支；转移支付
一、当前福建省公共财政体系存在的
问题
（一）公共财政收支体系不完善
1、地方级财政收入增长后劲不足。经
济是财政的基础，由于长期以来福建省处
于 “海防前线”， 财政经济发展底子非常
薄。 改革开放以来，福建省财政经济有了
很大发展，但由于基础差，财政经济体量
较小，尽管增数较快，但总量增加有限。
2、政府财力过于分散。 当前，福建省
非规范性收入还大量存在，而且游离在财
政体系外，未纳入财政预算内管理。 这必
然对税基造成严重侵蚀，从而制约着财政
收入的稳定增长和财政收入占 GDP 比重
的提高。
3、地区发展不平衡。一些地县财政收
入稳定增长机制尚未建立。 改革开放以
来，福建省沿海地区经济发展快速，而山
区地市由于自然条件等原因发展缓慢，造
成沿海与山区财政状况的差异日益突出，
一些山区地县财政收入稳定增长机制难
以建立，达不到基本公共服务保障水平的
困难县数量仍然较多。
（二）公共财政支出体系存在不足
1、基本公共服务的资金需求得不到
基本的满足。有不少基层的困难县在年初
安排预算时根本就未安排各部门的公用
经费。许多县（市、区）的工资发放、公用经
费有相当大的一部分依靠借钱供给。 但
是，也就是在这些困难的县（市、区），大兴
土木之类的各种建设，以及购车、出国、办
公楼豪华装修仍照常不误地进行。
2、支出结构不够合理。从纵向结构看，
支出重心偏重于城市和上级部门，广大农
村和基层单位未能得到足够重视和应有
的财力支持；从横向结构看，谈论多年的越
位缺位问题尚未根本解决。 财政仍然承担
一部分国有企业亏损补贴，更新改造资金，
包揽一些已经市场化的自收自支单位的经
费而城市公共设施、农业投资、环境保护、
社会保障义务教育的投入严重不足。
3、控编不力，财政供养人口增长过猛。
2006 年， 福建省财政供养人数占总人口
比重为 %， 高于华东地五省平均水平
个百分点，居华东地区（上海除外）之
首。供养系数偏高的根本原因是存在大量
超编现象。 财政供养人口增长过猛，进而
又阻碍经济的发展。
（三）与现代公共财政框架相适应的
财政法制体系发展滞后
缺乏统一的财政“大法”。 当前，许多
部门都有自己的法律，如金融业有《银行
法》，教育行业有《教育法》等。而作为重要
的宏观调控部门———财政部门却缺乏统
一的《财政法》，致使财政法制不统一，规
范作用的力度不够，导致难以完成政府的
财政职能。
二、福建省公共财政管理体系建设的
目标和原则
（一）公共财政管理体系的建设目标
第一，到“十五”末期，保证政府各项
改革的到位和社会稳定的需要。 当前，工
资、社保和一些必要的经济建设性支出等
仍是当前财政支持的重点。
第二，截至 2010 年，争取在理清各级
政府财权与事权基础上，有限度地实施公
共财政。
第三，截至 2020 年，在福建省经济发
达的基础上，全面实施公共财政，保证全
省的公共需求。
（二）公共财政管理体系建设应遵循
的原则
1、市场原则。即公共财政必须建立在
市场经济基础之上， 从市场出发来考虑
财政的定位 ，如职责范围 、收支结构 、作
用领域、 调控方式等都需从市场的角度
来确定。
2、发展原则。市场机制作为推进实现
现代化目标的一种主要手段，在资源配置
中无疑应摆在重要位置。 市场与发展，前
者是手段，后者是目标。 如果说市场原则
对公共财政提出了弥补市场、保护市场的
任务，那么发展原则从更高层次对公共财
政提出了影响市场、干预市场的要求。
3、效益原则。通过收支管理方式改革，
建立合理的收入体系和支出结构， 实现收
支平衡，保证公共支出资金的需要，最大限
度地减少资金浪费，提高资金使用效益。
三、福建省公共财政管理体系的建构
路径
（一）建立规范的地方公共收入体系
1、规范政府收入制度。健全地方公共
收入体系， 必须突破综合财政的局限，从
现实需要和可能出发，彻底放弃预算外资
金的管理模式，将所有的政府收支全部纳
入财政预算管理，构筑财税部门总揽政府
收支的政府分配格局，从根本上理顺政府
分配行为，形成以税收收入为主，收费收
入为辅的，法制化的地方财政收入体系。
2、减少和规范税收减免优惠。要对现
行的税收优惠措施从经济和税收两方面
进行合理性论证， 取消无效的优惠项目。
同时，对合理的减免优惠，应法制化、规范
化，避免随意性。 各种税收优惠方式的选
择，应进行成本效益分析，并纳入税收支
出体系，实行科学管理。
（二）优化财政支出结构，规范公共财
政支出范围
1、确定公共支出的范围。一是大力清
理和压缩不合理支出，逐步退出不应由政
府负担的竞争性建设投资，调整更多财力
重点保障政权建设支出、公共事业发展支
出（社会保障、农科教、公共卫生等）和公
益性基础设施建设支出 （水利、 交通、能
源、环保、生态等）。 地方政府要着力从财
政“越位”领域的退出，不以重点建设为名
用自身财力进行任何竞争。二是结合机构
改革，精简机构，大力压缩财政供养人口。
福建省公共财政体系的完善路径
■ 林 虬
财税金融
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收入不能满足所必须的
各项支出的，由各级财政给予补足，能够
满足所必须的各项支出的， 财政不予补
贴； 经营性水管单位的各项支出由市场
解决。上级水利主观部门、地方政府应根
据单位的性质认真采取不同的政策和方
式，积极落实资金 ，该管的必须管好 ，该
给的应当给足， 保证水管单位的改革以
及今后的发展。同时，水管单位也必须通
过制度创新 ，加强管理 ，开源节流 ，减轻
国家负担。
（二）促进水管体制改革，积极推行水
利工程管养分离
水管体制改革的核心是把公益性水
利工程管理纳入公共财政范畴，这是解决
水利工程管理痼疾的有效手段，也是实现
水利工程良性运行的根本措施。为提高维
修养护水平，降低管理成本，使工程管理
和维修养护适应市场经济的要求，应借鉴
国内外其他行业的成功经验，积极推行水
利工程管理和维修养护的分离，按照定岗
定编定员标准， 建立精简高效的管理机
构，提高管理现代化水平，维修养护队伍
作为企业逐步走向市场，维修养护任务由
指定转变为招标，维修养护形式由分散化
转变为专业化和社会化。 这样做，既符合
社会主义市场经济体制改革的方向，又符
合水利工程管理和维护的运行规律。
（三）积极出台优惠扶持政策，进一步
完善法律制度建设
尽快出台有利于基层水利发展的优
惠扶持政策。一是积极争取政府出台工程
用地、用电、税收等方面的优惠政策；二是
出台节水灌溉贷款全额贴息扶持政策，努
力争取中央财政对所有节水灌溉贷款项
目全部实行实际利率全额贴息；三是完善
水价形成机制，争取城乡统筹，以城市补
农村，利用财政补贴来平拟水价，或条件
具备地区，可以通过公共财政支付农业水
费；四是减免群众办水利的相关税收或者
比照政府扶持办企业的办法进行返税；五
是允许基层水利服务组织以共同体形式
承揽小型农村水利设施服务项目，将所辖
土地承包权作抵押融资。 同时，加强农村
水利的法律制度建设。针对目前我国农村
水利的立法工作相当滞后的状况，应在近
期的水利立法工作中将 《农田水利法》、
《农村供水条例》列为重点项目，尽快颁布
施行；应加快制订《节水灌溉补偿及激励
办法》等法规；同时加快编制县级农田水
利建设规划，尽快将农田水利基础设施建
设和管理、农村供水工程的建设和管理纳
入法制化和依据规划管理的轨道。
（四）加强组织人员的学习培训，不断
提高职工业务水平
深化用人制度改革，在积极做好基层
水利职工培训工作；用国家鼓励大学毕业
生、研究生等高素质人才到基层工作的契
机，吸纳更多的大学毕业生、研究生等高
素质人才进入基层水利队伍。由于基层水
管单位条件差、设备落后、人员业务能力
不高等现象普遍存在，必须加强学习和培
训，不断提高职工的业务水平。 制订日常
的学习培训计划， 通过定期的自我学习、
集中授课等方式，学习和更新有关水利工
程建设与管理等方面的知识，并加强职工
职前培训、 岗位技能培训等实际操作培
训，将学习和培训成果作为年终考核的一
项重要指标，激发调动职工爱岗位、钻业
务、练技术的积极性和自觉性，形成比学
赶超的良好氛围， 切实提高工程管理水
平。 此外，加快建立基层水利发展后勤支
持保障制度也是今后的改革重点。
（作者单位：江苏省淮安市中里运河
管理处）
（上接第 76 页）
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据有关统计 ，2006 年全省财政供养人口
中事业单位人员占 76%，在事业人员中中
小学教师又占了相当大的比例。 因此，必
须加快事业单位机构改革，调整优化事业
资源布局尤其是教育资源的布局，在最大
限度上实现政府公共资源共享，从而实现
精简机构和压缩财政供养人口的目的。三
是合理安排地方公共支出顺序。福建省各
级地方政府要切实转变观念，真正把公共
财政的思想贯彻到预算安排中。要坚决贯
彻“一要吃饭，二要建设”的原则，按照“保
工资、保稳定、保重点”的顺序安排预算支
出。 四是财政支出要从实际出发，根据不
同区域的不同发展阶段区别对待。政府退
出经营性、竞争性领域的基本原则是将财
政“退出”程度与市场发育水平相联系。
2、完善公共支出体系。根据“有所为、
有所不为”的原则，把一般性的竞争性生
产领域与财政脱钩，全面推向市场，通过
市场手段配置资源， 挤出更多的资金，提
高对科学、教育、环保等方面的保障能力，
逐步推进基本公共服务均等化。
（三）健全公共财政的预算管理制度
要改进财政基础管理，进一步提高理
财水平，还有一个很重要的方面就是要健
全公共财政的预算管理制度。
1、改革预算编制办法。公共财政要求
早编预算、细编预算、编制部门预算。预算
编制必须细化到具体部门、 具体单位、具
体项目，提高预算的规范性和透明度。
2、实行部门预算。实行部门预算可以
改变以前预算编制不统一、不完整和预算
管理随意性大的问题，有利于建立规范的
财政资金使用管理体系，防止部门内部各
自为政和“撒小钱”。 同时，将部门所有财
政性资金都置于有效监督之下，有利于提
高财政资金分配的规范性、透明性和公开
性，规范财政分配行为。
3、建立国库单一账户，实行国库集中
收付制度。 为加强国库财政资金的管理，
确保财政收入及时足额入库，防止财政资
金被截留、挤占、挪用，合理地调度财政资
金，切实提高财政资金运行效益，必须实
行国库集中收付制度。
4、建立规范的转移支付制度，实现基
本公共服务的均等化。转移支付制度是分
级预算的重要组成部分，是均衡各级预算
主体之间收支不对称的预算调节制度。一
方面，要由传统的基数法向按客观因素计
算的“标准收支法”转变，即转移支付补助
额不是根据实际收支确定的，而是根据相
关的影响因素及其影响程度计算各地的
标准支出和标准收入，以二者之差即财政
缺口作为确定补助金的依据。 另一方面，
要加大转移支付力度，主要是将目前不规
范的专项拨款逐步纳入到规范的转移支
付制度中。
尽管当前福建省财政还存在着很多
的困难与问题，这也是全省财政经济发展
中的主要困难与问题。相信只要我们加强
财政自身的改革，建立起与社会主义市场
经济相适应的福建省公共财政管理体系，
当前福建省经济面临的困难与问题就一
定能够得到很好的解决。
参考文献：
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济科学出版社,1998.
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5、冯瑞菊.构建公共财政下税收体系
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（作者单位：福建师范大学；福州市公
安局）
财税金融
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