中国电力企业管理
表1 2003年以来我国电力消费结构变化情况
□国家电监会研究室
再议推进电力市场化改革
2002年下半年以来，我国电力供应多次出现紧张局面，煤
电运平衡问题一直成为制约国民经济发展的瓶颈，今年初，我
国南方部分地区发生大面积雨雪冰冻灾害，电煤短缺、电源布
局和电网建设问题进一步突显，特别是今年4月以来由于电煤
价格的不断攀升，给电力企业的生产经营和充足供给带来了很
大的困难。综合分析几年来电力行业发展面临的难题，归根结
底是国有垄断企业从计划向市场转轨过程中遇到的体制和机
制困境，必须通过加快推进市场化改革步伐来加以解决。
2003年以来我国电力需求发展迅速的原因及其影响
从表1~表4可以看出，2003年以来全社会用电量年均增
长超过14%，工业、重工业用电比重呈逐年增长趋势，电力装机
和发电量都翻了一番，特别是2006年和2007年每年装机都超
过一亿千瓦，接近欧盟最发达国家德国亿千瓦的全国装机
容量。
如此大规模、快速度的建设是巨大的工业化需求,特别是钢
铁、化工、建材、有色等高耗能行业强力拖动的结果。也和我国
廉价劳动力众多，环保、资源稀缺程度没有完全通过市场机制
实现成本内部化，电力价格长期偏低（相对国际发达和发展中
国家平均数水平），导致机械加工和制造、纺织、印染等耗能较
高产品出口激增有直接的关系。它也反映了我国国民经济的重
型化趋势仍然没有改观，产业结构调整依然面临严峻的形势。
同时电力供需紧张，又必然促使火电企业加快投运步伐，从而
对煤炭形成巨大的需求（实际上我国电煤（含热电） 已经从
2002年的年需求亿吨增到2007年的亿吨，预计今
年电煤需求将超16亿吨）。今年以来煤
炭供应再次紧张，价格月月飚升，一些省
份发电企业缺煤停机，形成了不良的循
环，进一步加剧了电力供应的紧张局面，
影响了国民经济的健康发展……，因此
需要我们着眼电力体制改革的大局来研
究和思考这些问题。
深化电力市场化改革
的必要性和紧迫性
从国际上看，电力市场化改革是西方
发达国家经济发展阶段的必然要求。一方
面是西方三十年代经济危机后奉行的凯
恩斯经济理论和政策遇到增长停滞与通
货膨胀并发的难题，需要政府放松管制以
全社会
用电量
工 业
重工业
商 业
居 民
2007
32532
100
24631
20161
3577
2006
28368
100
21206
17104
3240
2005
24781
100
18441
14745
2825
2004
21761
100
15053
12702
2456
2003
18891
100
13759
10816
17
2238
数量（亿千瓦时）
增长率（%）
比重（%）
数量（亿千瓦时）
增长率（%）
比重（%）
数量（亿千瓦时）
增长率（%）
比重（%）
数量（亿千瓦时）
增长率（%）
比重（%）
数量（亿千瓦时）
增长率（%）
比重（%）
Zhangxiaojing@
纵深 改革探索 主持：张晓京De p t h
编者按：改革开放三十年来，电力事业的蓬勃发展得益于解放思想、实事求是的
思想路线。当前我国国民经济发展又处于十分重要的发展关口，由于电力是具
有公共服务性质的国民经济基础产业，所以加快深化电力工业的市场化改革对
我国产业结构调整、能源稳定供给和节能环保工作具有重要的现实意义，需要
我们从经济发展面临的实际问题出发，进一步解放思想，以改革促发展，为落实
科学发展观和下一阶段国民经济的又好又快发展奠定坚实的基础。
16
中国电力企业管理
激活经济的必然结果。另一方面则是信息
技术突飞猛进的发展，垄断行业和作为特
殊商品的电力在新经济发展阶段的运营
特性和管理手段发生了质的飞跃，为电力
市场化运营提供了现实可操作平台的必
然。从国内看，则是我国建设社会主义市
场经济体制的内在要求和学习借鉴国外
先进生产经营经验的客观需要。
但是自2002年底我国实施厂网分
开以来，电力装机在突飞猛进的同时，供
需矛盾问题却一直未能得到有效的解
决，电力市场化改革步伐也一直裹足不
前。这种状况已经给电力行业的可持续
发展带来了一系列的问题。首先是强化
了政府对电力企业发展的行政干预，诱
发了政府行为偏离其市场经济体系中的
职能定位。具体表现在项目核准（审批）
与项目建设需求的矛盾进一步加剧。
2004年清理电力违规开工项目达亿
千瓦，涉及违规资金达6000亿元。由于
没有市场化的价格机制，地方为了躲避
审批难的问题，结果上了很多高煤耗、高
污染的小火电、小油机乃至假热电、假煤
矸石发电。而为了杜绝这种情况，国家电
力行政主管部门又把凡是燃煤机组的建
设项目都上收核准，并以“上大压小”作
为优先核准的行政激励，“节能减排”也
以行政化的办法层层下指标。在供需矛
盾没有有效缓解的情况下，这种缺少市
场化价格机制约束和激励的行政化行为
实施下去,虽然都有短期效应，但实际上
是强化了行政对电力资源的配置权力，
使政府行为偏离了服务与宏观的调节职
能，而且由于“上有政策、下有对策”又
引发了一系列诸如违规项目清理等问
题。企业也在跑项目核准方面花费了不
必要的财力和人力，扭曲了市场主体的
着力点。其次，由于政府行政化手段的加
强，转移了政府有限的精力和视线，致使
许多迫切需要由政府来推进的工作一再
拖延。具体表现在行业发展规划工作进
一步削弱，作为加快产业结构调整重要
依据的《电力工业“十一五”规划》和
《电力产业政策》至今还没有出台。电力
项目建设的前期管理疏漏，跑马圈地、无
序发展问题未能解决。原来国发[2002]5
号文件确定的关于电网输配财务独立核
算的试点工作一直没有实施。1998年开
始实施的农电“两改一同价”遗留的大
多数农电企业至今仍然停留在代管阶
段，“一省两贷”形成的资产一直没有界
定，影响了地方农电企业的经营管理。体
制改革不彻底也造成一些地方交叉供
电、重复建设问题突出，资源浪费在一些
地方久拖未决。涉及需要跨部门协调的
改革如主辅、主多分离工作进展十分缓
慢。第三是由于没有市场化机制的运营，
地方电力企业与央企、民企与国企、内外
资企业等不同的企业主体没有公平的竞
争平台。具体表现在项目资源获取、电网
公平开放、“三公”调度、分布式能源站
与热电联产企业的并网直供等机制还未
建立和完善，给企业的健康发展带来了
很多困扰。同时由于缺少市场化机制的
有效激励，电力企业的利润往往取决于
政府的政策，使其失去自身强化内部管
理的动力，导致盲目无效的扩张。第四是
市场煤和计划电矛盾冲突日益加剧。由
于市场化机制没有建立，煤电联动作为
行政色彩浓厚的过渡性机制也无法正常
实施，电价平时无法得到有效的市场疏
导。这种产业链价格机制上的矛盾积累，
一旦遇到通货膨胀，CPI高企 （根据测
算，1%的电力价格上涨将引起物价水平
表2 2003年至2007年我国社会用电结构对比情况
表3 2003年至2007年我国社会用电结构增长情况
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中国电力企业管理
表4 2002年与2007年我国发电总量与火力发电增长情况
上涨%），则更加难以疏导，必然给
煤炭、电力产业的正常运营秩序带来很
大的冲击，乃至影响国民经济的健康运
行。并使行政干预能源价格的趋势向上
游的煤炭蔓延。所有这些问题只有通过
加快电力市场化改革步伐，才能纲举目
张，得到系统、有效地解决！
深化电力市场化改革
遇到的主要困难
电力体制改革是我国市场经济体制
改革的重要组成部分，它和行政体制改
革、中央与地方的事权划分、国有企业改
革的进度、电力供需形势等密切相关，需
要强有力的组织领导、符合程序化的充
分论证及分步骤的积极推进。当前我国
电力市场化改革遇到的主要问题是：
电力供需紧张问题一直没有得到有
效的缓解，直接影响了电力市场化改革
的推进。受财税体制等因素的影响，宏观
调控部门统筹电力与上下游产业的发展
速度、机制和结构的难度加大，电力规划
就电力论电力，和现实需求相差太大，规
划机制存在较大缺陷。
政府行政体制改革和自身管理方
式转变滞后，功能定位和组织行为尚未
完全转型。政府习惯用行政化手段去解
决行业结构调整和环保节能问题。在项
目审批与核准、清理电力违规项目、上
大压小、节能减排方面花费了大量的精
力。虽有短时的成效，却延误了着力从
完善市场机制来解决问题的时间。在跨
政府部门协同推进电力体制改革方面，
未能形成强有力的合力。政府在和国有
大企业的改革博弈当中由于受现有体
制格局、业务经费和专业知识等多方面
的影响还处于相对劣势，总体上电力体
制改革还缺乏强而有力的政府组织与
推进。
电力市场推进工作中遇到了具体的
困难。第一是经济调度和节能调度的矛
盾需要协调；第二是竞价或节能调度的
电价在用户侧得到有效疏导的电价机制
尚未建立，中间的输配电价成本未能得
到科学合理的界定；第三是区域电力市
场竞价模式涉及到各省销售电价以及地
方利益的调整，需要在市场模式设计中
综合研究或通过更高政府层面的行政协
调。
一些涉及到电力改革与发展的重大
问题还没有组织有效的论证。如输配是
否和如何分开？电力市场是坚持区域电
力市场还是改为“三级”电力市场？特高
压交直流联网规划与建设、农电体制改
革深化等在系统内还没有达成共识、电
煤市场流通秩序的监督管理还没有到位
等。
从计划到市场体制的转变过程中，
还有许多重要的配套管理机制没有跟
上。主要集中在电力行业规划管理机制、
电力项目前期管理机制、节能减排市场
化机制等方面还不健全与完善。政府论
证电力重大发展问题的机制也有待完
善。往往由于受专业化人员不足和课题
研究资金不够，政府过多依靠企业的人
员、资金开展工作，容易受利益集团信息
不对称的影响而出现失误。
推进电力市场化改革的建议
实现电力市场化的目标是系统内外
的共识，但有了过河的目标，关键还需要
解决船的问题。我国电力市场化改革目
前需要研究和找出实现目标的方法和路
径。为此建议：
结合行政体制改革，加强对电力市
场化改革的组织领导，完善政府的管电
职能，提高政府的行政效能。政府是电力
市场化改革的主导部门，要按照“经济
调节、市场监管、社会管理和公共服务”
的功能定位，结合行政体制改革，从有利
于市场体制的健康高效发展出发，合理
界定中央与地方、政府与企业在电力规
划、电网管理、项目核准、项目前期工作
与后评估等方面的职责。加强政府电力
规划、环保、科技和行业重大政策调研等
相关职能。组织强而有力的改革团队，在
充分倾听不同意见的基础上，严密分析
推进的策略、步骤和可能的成本，有序推
进改革进度。根据国情，建议输配分开应
该先确定国家、区域、省公司三级的体制
关系，在电网企业内先搞输配财务独立
核算试点，制定成本监审规则。注重解决
不同省份、各省份内不同地区由于经济
结构、发展水平不同，输配电企业必须保
障其可持续发展的机制问题。已经有不
同供电主体的省份，可以在输配分开步
伐上步子迈大一点，允许发电集团、社会
资金参股配电企业。政府应在加强专业
人员配备的基础上，统筹电力与上下游
产业的结构调整与发展规划，把精力从
大量的审批核准中抽出来，转到市场体
制改革推进、市场成本及秩序监管、产业
政策修订和重大决策调研上来，着力解
决电力供需矛盾。
项 目
总装机
火电装机
总发电量
火电发电量
总用电量
2002年
35657万千瓦
26555万千瓦
16542万千瓦时
13522万千瓦时
16386万千瓦时
2007年
71329万千瓦
55442万千瓦
32559万千瓦时
26980万千瓦时
32532万千瓦时
年均增长
%
%
%
%
%
增 长
%
%
%
%
%
Zhangxiaojing@
纵深 改革探索 主持：张晓京De p t h
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中国电力企业管理
加快推进国有电力企业的改革步
伐。首先，要结合国有企业的战略性布局
以及完善三级国有资产管理体系的需
要，与煤炭企业集团合并重组，组建在行
业内能逐步实现充分竞争、在国民经济
中具有控制力的国有能源集团公司，保
证煤、电市场的有序竞争和稳定发展。其
次，国有电力企业在电力行业中具有重
要的主导地位，电力企业要成为真正的
市场主体，需要解决出资人的到位问题。
当前可以考虑跨国有垄断行业、跨三级
国有出资人和跨区域的国有电力企业之
间的国有出资方式，结合农电体制改革
和输配分开试点，允许配电企业产权多
元化，进一步健全国有电力企业的董事
会、监事会制度。在健全法人治理结构的
同时，按照国发5号文件要求，把原来垄
断企业中的可竞争环节剥离出去，实现
市场化经营。解决主业与辅业、多经的分
离，消除主业与辅业、多经的关联交易和
利益交叉的问题。再次，应抓紧制定电网
输配价格的成本监审办法，科学界定电
网企业的成本和输配电价，建立电力企
业社会责任与社会普遍服务机制，解决
电力企业一些不合理的成本负担。第四
是强化国有企业内部管理，规范和细化
预算管理、建立与完善绩效评价体系，大
力推进信息化技术在企业内外部管理中
的应用。
积极推进电价改革这项重要的基础
性工作。电价改革是电力市场化改革的
核心问题，是实现资源有效配置的最有
力的杠杆。目前我国的电价水平与国际
中等及发达国家相比，还处于较低的水
平，结构也不合理，不能反映能源资源的
稀缺程度，也在一定程度上助推了我国
耗能产品的出口规模。而且电价过低既
不利于节能，也容易造成大量不科学不
合理的电能消费。近几年国家一再抑制
高耗能企业发展，但工业的用电比重仍
然呈现增长的趋势。所以必须尽快建立
通过发电市场的有效竞争来形成合理的
反映我国电煤资源稀缺程度的电力价
格。逐步推进电价结构调整，并通过差别
电价、分时电价与补贴电价政策引导节
能与调整消费结构。
推进和解决我国电力市场化问题，
输配电价的合理界定是一项重要的任
务，目前我国的输配电价是计划经济累
积的由平均销售电价减去平均上网电价
得出的，很粗放。应尽快出台输配成本监
审办法，开展输配财务独立核算。因为只
有输配电价合理界定后，电网的合理收
益、资本金短缺和公平开放问题才能得
到有效的解决。
加强调查研究，及时解决电力体制
从计划向市场转变中出现的突出问题。
从计划到市场是个巨大的跨越，涉及到
政府组织行为的转型和各种市场主体的
利益调整，因此加强调研并及时解决体
制转轨过程中出现的突出问题是现实的
迫切需要，当前首先要加快核电、可再生
能源的发展步伐，加快电力产业结构调
整，解决供需紧张的突出问题。其次要抓
紧完善电力项目前期管理工作，解决这
种基本上由企业“跑马圈地”的做法，树
立电力规划的科学性和严肃性。再次要
抓紧解决上述提到的节能调度与经济调
度的协调、三级市场与区域市场模式的
选择、电网公平开放方式的论证、煤电联
动和价格机制改革等重大问题，充分发
挥行业协会的自律管理和桥梁纽带作
用。第四是注重重大装备制造设计、洁净
燃烧技术、可再生能源等领域的科技创
新、推广及节能减排市场化机制的健全
与完善工作。
充分利用国内国外两种资源和两个
市场，推进我国电力市场化建设。改革开
放以来，电力事业的快速发展与我国电
力体制改革不断深化，在立足自身能力
的同时，走国际化、市场化的道路有决定
性的关系。我们先后解决了资金不足、技
术薄弱、管理落后等问题。当前我国电力
行业面临的主要问题是结构调整、节能
减排和科技创新，这些问题都需要纳入
市场化、国际化的视野来审视。我国火电
发电比重（近五年来始终占80%以上，世
界经济合作组织平均水平为 %）与
国际上发达与发展中国家相比，明显偏
高。由于全球气候变化与环境问题受到
日益关注，这将使我国以煤为主的发电
能源结构面临巨大的环境压力，2007年
我国的供电煤耗与世界先进水平仍然相
差30克/每千瓦时左右，因此我国温室
气体减排潜力很大，按照《京都议定书》
的规定，有着广阔的CDM合作前景。因
此，要充分做好市场及项目的分析、贮
备，把握好有利的国际合作机会。根据实
施CDM的“额外性”原则，建议把重点
放在清洁燃烧、节能减排以及风电、太阳
能电力、分布式能源站及水电的开发方
面。同时通过积极跟踪国际先进水平，引
进吸收，开展自主创新，改变目前在这些
领域依赖先进国家知识产权的被动局
面。
加入WTO以后，根据政府采购协
议，我们许多国有电力企业必须在装备
采购、工程招标方面纳入全球竞标采购，
同时也迎来了对外投融资与承接国外工
程、技术合作方面的广阔发展空间，这对
我国的电气制造、施工企业和发供电企
业管理也必然带来竞争的压力和发展的
动力。另一方面，随着国际油价、煤价与
国际金融的关联度越来越高，加上各国
的经济发展阶段和国情不一，这就决定
了我国电力企业走出去还需要在对外兼
并重组、施工建设等多方面的合作中加
强风险意识，学习国际化的经营经验，才
能充分利用“两个市场”，实现资源的优
化配置与提高自身的经济效益。■
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