反周期财政政策
一、国内市场需求不足的原因
（1）长期以来资源配置的失误（主要是重复建设和效益低下）造成了总量上的供大于求。国家国内贸
易局对 600多种主要商品的统计分析表明，从 1995年起，就有 90％以上的商品达到了供求平衡或供大
于求。1998年第一季度这 601种主要商品中，供求平衡的商品 466种占总数的 ％，供大于求的商
品 155种占 ％，几乎没有供不应求的商品。
持续了近 20年的 10％的高年均增长率大大提高了我国总供给的水平，同时也积淀了过度膨胀阶段的许
多不良筹码。高速增长阶段的一个特点便是粗放经营，只求规模不计成本，同时由于政府和企业投资缺
乏远期理性预测，重复建设和过度投资造成了生产能力的过剩。全国共有钢铁企业 1700多家，是国外
钢铁企业总数的一倍，发达国家钢铁企业的平均规模为年产量 1000万吨，而我国只有 万吨。当我
们为年产 1亿吨钢的工业化成就而骄傲时，资料显示，全球钢的生产能力已高达 10亿吨，而到 2000年
全球需求不到 ～8亿吨。而全国第三次工业普查资料也显示，我国企业普遍效益低下。1995年工业
生产能力利用充分或比较充分的只占主要工业品的 ％，而能力利用不足的占 ％，全国 900多种
主要工业品的生产中有半数以上的生产能力低于 50％。
（2）社会公众和企业预期成为左右经济的重要因素。首先，物价下降的预期使总需求萎缩。由于政府
今年提出的三个目标，更多地关心保 8％和人民币汇率稳定，而对于物价上涨控制在 3％以内无人怀
疑，可见，社会普遍相信物价将继续下降。从理论上讲，这一方面会使消费者持币待购。价格比以前低
可以诱使消费者购买，但如果认为未来的价格会更低，则大多数消费者会推迟购买。另一方面，投资者
预期未来生产的产品价格会更低，因而认为目前的投资在将来投产后，产品价格比现在还低，这导致资
本的预期收益率下降，投资意愿减弱，投资需求减少。消费与投资的不足减少了总需求，又使物价继续
下降，从而步入恶性循环。
其次，人均收入增幅回落，收入预期不稳定，以及各项改革措施的出台，也导致消费紧缩。1993年～
1996年，我国城乡居民收入在扣除价格因素后呈现连续上升趋势。依次为
％、％、12％、％。1997年增长幅度却陡然下降，实际增长 ％，受人均收入增幅回落的
影响，同期人均消费和社会消费品零售总额双双回落。同时收入不稳定的悲观预期，迫使居民采取预防
性措施，首先是紧缩预算，其次是减少或推迟必要的消费支出。今年 1―4月份，社会消费品零售总额
增长 ％，比去年同期回落 个百分点。同时，由于我国正处于经济转型时期，各项改革措施陆续
出台，比如住房制度和社会保障制度的改革。未来的不确定性和不稳定性因素增加，城乡居民的危机感
和风险意识增强，从而强化了储蓄与保险，减少即期消费。
（3）消费结构面临升级，而目前没有形成消费热点，市场需求趋淡。目前我国人均 GNP刚逾 700美
元，基本上实现了以家电为主的消费需求拉动阶段，理应步入更高一级的消费阶段，但由于收入分配不
合理，汽车和住房需求短期内难有大的变化。据分析，在 5万亿的储蓄存款中，有 1万亿左右属于“公
款私存”和各种形式的“灰色收入”，在通常情况下不构成对于市场的有效需求。另有一万亿存款属于
农村居民储蓄，人均存款额并不太高，除了满足即期需求与消费外，只能储蓄生命周期中一次性的婚丧
等未来购买力；其余 3万亿元存款中，社会 20％富有人员的存款要占储蓄额的 50％以上，对于这些消
费者来说，用于生活性消费的数量有限。这样算来，城市居民中 80％以上的消费主体的人均储蓄余额
难以形成对潜在需求的消费者剩余。可见，靠消费结构的升级带动经济增长短期内不可能，今后将有一
个居民积聚各种财富的阶段。
（4）东南亚金融危机直接影响我国的出口，出口需求的减少同时增加了国内的供给。近年来我国外贸
出口走势已显示出增长放慢的轨迹。1979～1995年外贸出口年均增幅 25％，而 1992～1995年仅
％，1996～1997年外贸出口增长率降到 ％，而今年又出现了负增长。除了东南亚国家出口的
产品类型与我国趋同，这些国家的货币贬值降低了他们的出口产品价格，使我国出口产品价格处于不利
地位外，我国在高科技、服务贸易、跨国公司生产三方面均水平很低，对于出口增幅的回落也是一个重
要原因。
（5）基础设施不健全和消费信用方式滞后，制约城乡居民消费需求的扩大。虽然我国基础设施建设步
伐不断加快，但是相对于人民日益增长的消费需求和经济建设还相差很远，也限制了消费结构的升级。
如城镇公路建设和交通状况难以适应对“行”的需求。至 1997年底，全国空有 5000多万平方米的商品
房，其中约 30％左右是由于市政基建不配套而直接导致销售不畅。同时由于消费信用方式未从卖方市
场快速过渡到买方市场条件下的要求，故不能真正起到缓解生产与消费之间矛盾的作用，而居民长期形
成的一次性整体性消费习惯也成为压抑需求的因素。
二、反周期的财政政策
通过对以上我国内需不足的成因分析，可见深层次的问题是经济制度的弊病所致。而短期内带有明显的
周期性特点。从 1996年 5月 1日到 1998年 7月 1日，我国两年内连续五次降息，并从 1998年起商业
银行取消贷款限额的控制，实行资产负债比例管理，这些改革一方面是金融改革深化的开始，使中国的
货币政策开始具有市场经济的意义，另一方面也是希望通过积极的货币政策，扩大企业投资需求和居民
个人消费需求，但从实际结果看，上半年经济增长仅为 7％，再一次证明了西方经济学家关于在经济萧
条时期货币政策启动经济增长的低效性。
是不是我国出现了凯恩斯流动陷阱呢？即利率水平降到一定低的水平时，人们不管有多少货币只想保持
在手中，这样央行就难以实现通过降低利率，增加货币供应量的方法刺激投资的政策目标。但从中国的
实际情况看，第一，货币政策客观上受时滞影响，不可能在短期内奏效，往往需要一年左右。第二，货
币政策的宏观扩张政策同已经或即将出台的住房、医疗、退休等制度改革而引起居民消费紧缩矛盾，产
生政策“抵消”。第
三、利率杠杆并未完全失灵，更重要是我国经济也并非完全萧条。所以笔者认为目前中国具有“准凯恩
斯陷阱”的性质，但并未完全陷入凯恩斯陷阱。既然货币政策效果不明显，完全可以尝试用反周期的财
政政策刺激经济，以及引导货币政策效用的发挥。
反周期的财政政策主要指政府支出和税收政策。中国财政政策的困难主要是财政收入水平较低，而财政
支出负担日益沉重。故目前中央政府主要通过增发国债，新增 1000亿元国债用于农林水利、交通通
信、城市基础设施建设、城乡电网建设与改造、中央直属储备粮库、经济适用房六个方面的建设。这一
方面是我国经济发展中解决基础设施、公共产品供给不足对经济发展的制约（据世界银行的一份保守的
估计，中国因交通设施不足，每年新增的社会成本相当于当年 GDP的 1％）。另一方面也可以产生乘数
效应，拉动需求促进经济增长。而且由于中国的货币需求与利率的内在联系机制尚未形成，企业投资对
利率的变动不甚敏感，所以“挤出效应”不会大，这也能充分保证财政政策的效果。但是对于国债的发
行我们必须有清醒的认识：一是国债的发行量要有一定力度；二是要有风险意识且期望值不宜过高，因
为至今世界上扩张性的财政政策还没有很成功的例子。从我国的债务负担率（累计国债余额与全年 GDP
的比例）来看，1997年底累计国债 亿占同年 GDP的 ％，按 1998年先后确定的发行数
＝＋2700＋1000，减到期国债还本 ，预计 1998年底累计 10766亿同年 GDP的约
％，而国际上这一指标不应超过 50％，可见国债规模还有力可挖。但从债务依存度（本年国债发
行额与本年财政支出之比）来看，按 1998年确定的 亿元，预计要占调整后的全国财政预算的
％，已大大超过了国际公认的 20％的限额。
此外，还应注意国债发行收入必须做到专款专用，即投入基础设施的建设。政府投资应该主要是公益性
项目和基础设施，而且要立足于经济结构的优化和经济关系的理顺，不要因为要拉动投资而使本来就不
合理的经济结构关系雪上加霜。最后我们还应优化国债的期限与品种结构，降低国债筹资成本。
我国反周期的财政政策还应实行结构性减税与强化税收征管及费税改革并行。
第一，如果我们要想利用税收减免或优惠发展经济，必须强化税收征管。西方国家税收观念深入人心，
国家普遍建立了严格的税收惩罚制度，用重罚提高人们的纳税意识，体现了税收的刚性原则。因此，在
西方国家，如果实行反周期的财政政策，其减税效应是非常明显的。可见，税收环境的好坏是一个国家
采取减税措施能否发挥作用的必要条件。在我国，逃税漏税十分严重，这必然影响到税收政策的发挥。
故加强税收征管一方面可以增加财政收入，另一方面也为减税的实施提供良好的环境。
第二，考虑到我国普遍减税不可能也没有必要，可采取选择性的局部减税。如实行消费型增值税，即在
计算增值税时对企业购置固定资产设备予以抵扣，以降低企业负担。给高新技术企业减税，以加快产业
结构调整，支持“新经济增长点”。此外，还可以考虑为新技术企业提供财政贴息和贷款担保等措施。
我国从今年 1月 1日起提高纺织品和机械产品的出口退税，又从 6月 1日起提高煤炭钢铁等产品的退
税，以及简化退税程序，这些都表明税收角度还有一定的操作空间。
第三，改善费税关系。减税必然会减少财政收入。其实目前关于财政收入占 GDP比重的争论关键在于我
国存在大量预算外资金以及预算外的预算外资金。据 1995年财税大检查，当年我国财政预算外资金高
达 3843亿元，占当年财政收入 6242亿元的 ％，正如朱 róng＠①基总理指出的，费大于税，是我
国财政体制的一大病症。经过一系列调整，我国各级政府收入占 GDP的比重至少在 20％左右。据有关
部门测算，我国企业的税收负担率在世界上属于中低国家，但为什么人们感觉却非常重呢？主要是各项
“费”的比重较高，再加上人们费税不分的观念，导致了企业负担过重。但“费改税”的实行是利益的
再分配，应遵循自上而下的原则，即先把中央各部门的收费做出调整，再规范地方收费。同时，要及时
把条件具备的“费”改为税。如把养路费改征燃油税，既有利于治理公路三乱，也有利于强化征收。
