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doi: .一
药品市场定价背景下政府精准监管的理论与方法
周晨婷申俊龙陈小遇
(南京中医药大学经贸管理学院，江苏南京 210023)
【摘 要]通过分析我国药品市场定价的原因，探究当前背景下政府精准监管药品价格的理论与方法。依据梯若尔
的新规制理论，运用规制经济学理论对我国药品市场价格行为与政府行为进行监管。最后，设计激励相容机制用于企
业价格行为规制，以监管企业价格行为、减少合谋行为。
[关键词】梯若尔理论药品价格价格行为监管机制
[中图书分类号 ] [文献标识码 ]A [文章编号] 1006-2025 (2016 )03-0028-05
-、我国商晶市场定价原因分析
我国药品一直实行政府定价方式 对机构准入审
批监管，对价格实行水平监管。现阶段，价格监管工作
的重心逐渐从价格水平监管转移到价格行为监管上
来。加强药品市场价格行为监管，能有效防范药品价格
异动情况的发生，是新形势下价格监督工作的主要内
容，也是价格主管部门发挥职能、维护市场价格秩序的
重要任务 [1]这标志着我国药品价格改革向前迈进了一
大步。在我国新一轮药品价格改革中，要发挥市场在医
药资源配置中的决定性作用 政府相关部门应设计科
学合理的监管机制，强化医药费用和价格行为的综合
监管，促进建立正常的市场竞争机制，引导药品价格合
理形成。价格主管部门要适应当前经济发展，采取科学
有效的措施，实现对市场主体价格行为的精准监管。
(一)药品价格水平监管是基于药品的特殊属性
药品具有两种属性:其中药品的商品属性体现在
[收稿日期 ]2016-01-07
竞争方面，要遵循商品经济规律、价值规律和市场规
则，通过市场交换、流通实现其价值;药品的公共产品
属性体现在其独特的救死扶伤的使用价值与人道主义
特质方面。药品同时还具有以下属性:专属性、两重性、
质量的重要性和时限性。[勾药品的专属性指不同药针对
不同的病症，只有对症下药、合理用药、适当用量才能
发挥疗效;药品的两重性指药品拯救生命和危害生命
是相对的，是一把"双刃剑合理使用，就可以发挥治
疗效用的最大化，达到治病救人的目的，反之，轻则危
害健康，重则伤及生命;药品质量的重要性体现在高度
重视药品安全问题，应严格按照法定质量标准研发、生
产、检验药品，质量合格的药品才具有安全性和有效
性，能够治病救人，不合格的药品不能进入市场;药品
的时限性指药品的保质期，在保质期内服用，可以发挥
药效，在保质期外服用，则可能是毒药。
药品并非纯粹的私人产品，它同时具有公共产品
【基金项目 1本文系江苏省社会科学基金重点项目(编号: 13GLA003; 15ZHA002) 。
[作者简介]周晨婷(一) ，女，汉，江苏镇江，南京中医药大学经贸管理学院硕士研究生，主要研究方向为卫生政策与医院
管理;通讯作者:中俊龙(-) ，男，汉，江苏泰兴，南京中医药大学经贸管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为卫生
经济与卫生政策;陈小进( 198 1 一) ，男，汉，江苏海安，南京中医药大学经贸管理学院硕士研究生，讲师，主要研究方向为卫生
事业管理。
周晨婷，中俊龙，陈小进:药品市场定价背景下政府精准监管的理论与方法
和私人产品的特征，药品属性的分类即公共产品和私
人产品之间社会性质的划分，取决于谁付费购买，关系
到经济发展水平和政府的购买能力以及有为的政府理
念。通过市场流通的、根据市场规律交换的、个人付费
购买的药品，则是私人产品，具有排他性，如个人养生
保健减肥美容类药品，应该由市场定价，自由买卖;通
过政府购买，免费提供给居民的，则是公共产品，如计
划免疫、传染病控制及妇幼保健等药品，公共产品需要
对药品的价格水平进行监管。介于公共产品和私人产
品之间的是准公共产品 对常见病、慢性病治疗的药
品，列入基本药物目录和医保
目录的药品，通过政府招标采
购、医疗机构统一购买，尽可能
以低的统一价格提供给所有患
者，政府承担大部分成本，社会
负担一部分成本，个人只需支
付小部分成本，对于个别困难
的可以给予减免。向对这些具
有公益性质的药品，应对其市
场价格行为进行监管。
(二)药品价格水平管制是
基于药价虚高
我国药品定价政策制度经
历了从全面管制到基本放开，
再到全面管制的过程;期间经
表 1
医生产生道德风险。医生为了机构和自身的利益使得
其行为扭曲，往往为患者大量开高价药、无用药，从中
谋求私利 这些行为导致政府降价的药品水平管制政
策失效。
(三)药品价格水平管制的贡献与不足
政府实行价格水平管制政策，在一定时期内起到
了积极作用，一定程度上遏制了药品价格快速上涨。由
于价格水平是价格管制效果的直接表现，所以检验药
品价格管制的成效，可以通过药品零售价格、药品零售
价格指数来分析。
药品零售价格指数、CPI 指数及卫生费用
CPI 指数(%) 卫生总费用〈亿元〉人均卫生费用(元)
5ω.5
18侃95
28119.∞
年份 药品零售价格指数(%)
2αx>
2∞1
2αn
2003 则姗姗
2阳7
2α)8
2仅用
2010
2011
2012
2013
-3 .5
数据来源:药品零售价格指数，卫生费用来自《中国卫生统计年鉴)(2001 一2014) ，药
过 32 次降价，然而药品价格水 品价格指数上年=100 ， CPI 数据来源于国家统计局网站。
平一直虚高不下，居民的医疗
费用持续增加看病难、看病贵"导致因病致贫的问题
始终没有得到解决。 1998 年我国政府在全国范围建立
城镇职工医疗保险制度仅仅涉及 10%的城镇人口，不
但没有充分考虑到广大农村居民，而且下岗职工、低收
入职工、离退人员等都没能纳入考虑范围。虽然如今在
农村大力推行新农合医疗保险制度，但医疗保险覆盖
率还是很低。导致的社会问题是:一方面，政府保障能
力不足，不能合理配置医疗资源;另一方面，导致不断
上升的医院门诊费用、住院费用与医疗质量不匹配。
面对这种局面，政府对药品价格水平进行管制，目
的是为了控制不断上涨的药品价格。其结果是有的降
价药消失了，有的改变商标名称价格更高了，有的通过
药量增加提高费用。由于政府与医疗机构信息不对称，
医生与患者信息不对称 本来医生与患者是委托一代
理关系，处于信息弱势的患者希望医生可以作出符合
其利益的决策，但医疗机构的逐利性，导致医疗组织和
表 1 显示政府卫生总费用和人均卫生费用都是逐
年增长的，药品价格指数波动情况与 CPI 指数一致，且
大部分年份涨幅低于 CPI 指数。 2000 年-2013 年，由药
品零售价格指数可以看出零售价格总体波动不大:在
2006 年以前，药品价格都是下降的 ;2007 年-2010 年
药品价格呈现先涨再降之后再涨的"N"型曲线 ;2010
年之后药品价格开始下降总体还很稳定。可见在一定
时期内，药品价格水平管制对维持我国药品价格稳定
发挥了重要作用。
首先，政策有效性是相对于如果没有这个政策，医
疗机构在没有任何控制的情况下，药价可能上涨更快、
更高;其次，居民感受到药价上涨是因为:第一，政府医
保补偿水平跟不上药价上涨水平;第二，居民个人支付
比例在下降，但绝对值在上升;第三，医院收入增长无
序，病人看病无序。居民看病都涌向大医院，大医院的
运行成本显然高于社区医院，我国缺乏分级诊疗制度，
病人看病无序化导致服务体系运行成本上升，我国社
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区门诊费是 47 元/人次，大医院门诊费是 222 元/人次。
因此，从居民实际感受角度来看，政府价格水平管制政
策似乎是无效的。
二、前晶价幡行为'嗣曲理论
政府药品价格水平管制政策是一种"头痛医头，脚
痛医脚"的政策，没能深入解决病根问题，我国价格主
管部门与医保部门分立是体制性弊端，政府补偿能力
不足和治理无序是症结所在 根据现有能力采取科学
性治理是出路所在。为此笔者试图借鉴梯若尔的新规
制经济学理论探讨治理市场价格行为的新方法。
(一)梯若尔的新规制经济学理论
2014 年诺贝尔经济学奖得主让.梯若尔对市场势
力的深入研究和对新规制经济学理论的创新与发展作
出卓越贡献。 1986 年梯若尔与让·雅克·拉丰合作发表
"运用成本来观察规制企业"的经典论文，创立规制问
题的基本研究框架把规制问题视为委托一代理问题，
即政府是委托人，被规制企业是代理人。[唱政府能观察
到已发生的生产成本，但观察不到企业削减成本的努
力程度(隐藏行动) ，企业比政府更了解如何降低生产
成本的技术(隐藏信息)。因此，这是一个隐藏行动、隐
藏信息的委托一代理问题。政府的目标函数是社会总
剩余，它等于消费者剩余与生产者剩余之和减去政府
对企业的转移支付。政府在委托一代理分析的框架下，
在 3 个约束条件的限制下，最大化其目标函数。第一个
条件是参与约束，即每种类型企业必须自愿参与规制，
或者说企业获得的剩余要大于零;第二个条件是道德
风险约束，因为观察不到企业的努力程度，机制设计必
须使企业有动机提供适当的努力程度;第三个条件是
激励相容约束 因为观察不到企业削减生产成本的技
术信息，机制设计必须使企业会自愿选择适合其戚本
类型的契约 O
1992 年梯若尔与拉丰合著《政府采购与规制中的
激励理论~，总结了最优规制方案的制定和规则制度的
设计等理论与实践问题成为新规制经济学的经典之
作，标志着新规制经济学走向应用阶段。
(二)药品价格行为监管:激励性监管
根据行为经济学理论，组织和个体与政策会产生
博弈现象，依据理性人假设，每个组织和个人都会倾向
选择对自己最有利的策略。政策和制度如能给予组织
和个人一种理性预期，那么他们的行为将会按照政策
设立的路径发展。
激励相容理论告诉我们，好的机制是机构和个人
在感觉到为自己实现利益最大化的同时，客观上增长
了整个社会的服务和福利水平。这就需要设计激励相
容机制，加强制度监督，从而显著提高政府规制绩效。
要确保改革的成功，首先得梳理现有的制度、政策、监
管措施所蕴含的激励机制设计科学的激励相容机制，
将激励性规制手段更多地运用到政府规制市场价格行
为中，以达到最优配置社会医疗资源和最大化公共医
疗机构福利的目标。由于信息不对称，政府不能观察到
医药机构降低成本的行为政府充当委托人，医药机构
是代理人，在这种情况下，政府目标是最大化社会福
利，使生产者和患者都能获益，医药企业获得的企业剩
余大于零，面临政府的价格管制，企业有降低成本的动
机，合理定价，从而抑制过高的药品价格，减轻患者负
担，获得消费者剩余。政府运用机制设计理论中的激励
相容理论，可以设计出一系列的价格契约，让医药企业
选择，使医药企业在自己获利的同时，也让药品消费者
和社会获利。
三、政府对企业价幅行为曹制的方法
我国医药市场的无序化生产和同质化 药品恶性
竞争是市场的劣性化根源在市场价格行为管制中，首
先需要一个稳定的制度和政策体系，给市场一个可信
的、确定的行为预期，在制度框架下，建构一系列具体
政策措施，为企业提供可选择的行为路径。
(一)激励优质优价，促进性价比提高
目前我国制药企业的产品质量和成本控制尚不在
同一水平上不同的生产企业不同的生产目的导致
药品质量和临床疗效存在客观差异。我国医药企业多、
小、散、低的特征以及现有医药企业产业结构不合理，
导致产品大多数为"仿制药低水平重复仿制，同品种
竞争激烈。[司而现有的招标采购制度往往是最低价者中
标，导致部分药物品种价格越招越低。为了防止"劣币
驱逐良币"现象发生，对于临床用量大、多家企业生产
的基本药物和非专利药品，摒弃"唯低价是取"的倾向，
遵循"质量与品牌优先、价格合理"的原则，并且在招标
过程中进一步量化优质优价方法，在评审过程中不断
建立和完善评审标准体系。对于一些专利药、独家药，
建立保证公开透明、多方参与、公平公正的多方谈判机
制;对于创新程度高、临床价值显著的药品，给予一定
的市场准入价格扶持政策 切实维护创新药物的研发
投入和生产成本。[句
(二)运用药物经济学评价方法激励成本效应比最
大化
长期以来不能合理确定药品价格，很大程度上是
因为我国的药品定价从政府角度而不是从社会角度进
周晨婷，中俊龙，陈小进:药品市场定价背景下政府精准监管的理论与方法
行。同加之没有科学的定价依据，药品成本信息不对称，
导致药品生产经营成本与药品价格严重脱节，不能从
客观上体现我国是否合理利用有限的药物资源。药品
价格的合理定价不仅要综合考虑药品生产成本与收
益，还要准确而全面地反映其实际价值，利用市场这只
"看不见的手"进行调节选选出优质优价的药品。然而
药品市场的特殊性决定最终能够在市场中胜出的不是
性价比高的药品，而是利润空间大的药品。 [8JGregson N
等[坷的研究指出，为保证科学合理地制定药品价格，应
充分考虑生产经营成本和收益两方面因素 从药品价
值的角度展开药品定价工作 运用药物经济学方法能
够科学有效地指导药品合理定价，使药品的价格与利
润在一个合理区间浮动。根据 Capri S 等[IOJ的研究，现
有的 4 种药物经济学评价方法只有成本一效用分析和
成本一效果分析方法可以用于指导制定新药品价格;
其中成本-效用分析和最小成本分析均可以看成是成
本…效果分析的一种，前者是成本-效果分析的发展与
延伸，后者是在完全相同基础上对两种药物效果进行
比较分析的成本-效果分析。在既有的药物经济学评价
方法中，由于戚本-效益分析以货币来衡量结果，其意
愿支付法不易被大家接受故不是首选方法。[lIJ因此，
国家基本药物定价策略最为可行的运用方法是成本
效果分析法。药品定价从药品价值的实际角度出发，应
用药物经济学评价方法来指导 不仅可以全面反映药
品疗效和成本之间的关系 还有助于政府及相关部门
树立药品价值定价的新型管理理念，可以显著提高药
品定价的科学性、可行性及合理性，实现高性价比药品
的研发，I121使药物既经济又高效地直接为病人服务，达
到最优投入产出比，从而激励成本效应比最大化，实现
药品优质优价。[臼]
(三)激励第三方监管
1.社会组织在市场价格行为监管中的作用
药品市场价格的形成和运行有着其自身规律，政
府以药品价格行为监管取代药品价格水平的监管，有
利于药品价格公平竞争，完善药品市场的竞争机制，实
现医疗卫生资源的合理配置。在信息不对称的情况下，
市场不但无法形成竞争，反而容易造就部分医药企业
的"结盟行为进而形成合谋的机制。让·梯若尔的新
规制理论为阻止合谋现象提供了理论与方法，打破‘合
谋'的形成机制。[叫传统经济逻辑认为，对于互补品的
捆绑销售是有利于消费者的;对于替代品的捆绑销售，
则可能导致售价偏高，是不利于消费者的，这种情况的
‘合谋'需要予以禁止。让·梯若尔等人认为商品的价格
决定某些商品是互补品还是替代品，不仅解决了互补
品和替代品的区分难题他们还用实例证明当价格低
时可能是互补品，当价格高到一定程度时，则是替代
品。为了预防价格合谋，允许竞争医药企业合作，为它
们的产品定一个捆绑价格 同时每家企业仍然可以自
由地为自己的产品单独定价 但不允许它们合谋并为
各自的产品定价。这个机制的逻辑很简单，如果捆绑价
格低于竞争时的产品价格 它们就没有激励给自己产
品定价;反之，将激励它们给自己的产品定一个更低的
价格。也就是说，不管怎样，受益的总是消费者。
由于药品市场价格行为主体数量多且分散，有众
多的药店、医院、大中型药企，不仅有民营的，还有国有
或国有控股的，不仅有中资企业，还有中外合资、外方
独资、跨国公司等。因此，要求我们对药品价格行为监
管实现常态化，扩大监管范围、加强监管力量、提高监
管水平。同时要求价格主管部门提高应急监管能力，密
切关注国内药品市场价格动态发现苗头性、倾向性问
题，需要建立健全应急机制，完善应急预案。此外，价格
违法行为的多样性、隐蔽性要求价格主管部门打破传
统的监管方式，积极探索符合现有药品市场规律的新
制度、新方式、新方法;充分利用互联网时代的便利条
件，构建智能化监管体系，实现智能化监管，并善于调
动和引导社会监督力量共同规范市场价格秩序 O
2智能化监管，信息透明公开
互联网时代为智能化监管提供了条件，国家相关
部门应制定相应的法规和规章 运用激励相容规制科
学设计监管机制，强化社会监督力量，提升价格监管力
度;各行政执法部门应加强协调与合作，建立和完善价
格监测体系，不断加强和完善社会价格监督网络建设，
完善智能化检测体系。同时积极推进药品价格诚信建
设，大力推进明码标价，着重监测和发布公立医院和社
会零售药店的销售价格。促进药品价格市场的信息透
明，防止部分医药企业利用自身的垄断侵害消费者权
益，促进医药企业诚实守信、合法经营、加强自律。对那
些扰乱市场秩序、哄抬价格的医药企业，记录医药价格
企业诚信档案，对性质恶劣、情节严重的将依法给予惩
处，并通过新闻媒体公开曝光。着重建立信用奖惩机
制，对药品价格违法行为将记录在案，如果涉及到医药
企业的违法经营行为，有关部门根据相关规定列入药
品集中采购不良记录，依法取消相关制药企业产品入
罔资格，两年内该企业不得参与任何招标采购。
在当前的大环境下，仅仅依靠政府监管是不能够
完全保障药品市场有序运行的 应通过激励第三方监
111
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管巡查反馈，形成长效监管制度 。
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Theory and Method for Govemmental Precise Su-
pervision in the Context of Drug Market Pricing
ZHOU Chen-ting SHEN Jun-Iong CHEN Xiao-jin
(School of Economy, Trade and Management Nanjing U-
niversíty of Chinese Medicine , Nanjing Jiangsu 210023)
[Abstract 1 From analyzing the reason for Chína' s drug market pricing, this paper studies the theory and method of precíse
supervision on drug price by government in the current context. According to the Tírole' s new regulation theo巧， the drug
rnarket price behavior and governmental behavior are supervised by using regulation economics theory. At last, this article de-
signs the íncentive compatible mechanism for the regulation of enterprise price behavior, which supervises the enterprise price
behavior, and reduces conspiracy behavior.
[Keywords]Tirole the町的g price price behavior supervision mechanism
