特区经济 Special Zone Economy 2008 年 11 月
对策与战略
摘要：社会保障制度是一个庞大的系统，而社会保障基金则是这一
系统中最核心的部分。 我国社会保障基金筹集纳入的是行政化的轨道，
衍生了各种非规范化的现象，面临着困境，应建立符合国际规范的基金
筹集体制。
关键词：社会保障；基金；筹集；对策
Abstract:Social security system is an enormous sys-
tem, the funds of it is the core. The raising of the
funds is administrative，with some abnormal phe-
nomenon. It is confronted with difficult positions; we
must establish the system of funds -raising according
with international standards.
Keywords:Social security; funds; raising; counter-
measures
一、我国社会保障基金筹集所面临的困境
1．社会保障基金筹集的覆盖范围小
根据劳动和社会保障部提供的数据， 截至 2006 年 12 月底，
全国参加养老保险的人数为 亿人。 养老保险体系的覆盖面
只占人口总数的 15%，低于世界劳工组织确定的 20%的国际最低
标准。 2006 年 12 月我国城镇就业人口有 亿人，除去未纳入
养老保险范围的 4000 万机关事业单位工作人员，仍有 2800 万城
镇就业人口未参加养老保险。 另外，我国广大农村地区尚没有建
立起正规的社会保障制度，亿万农民仍以家庭为依托实行家庭保
障。 城乡之间在社会保障方面存在的差别十分明显， 占总人口
75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出
的 11%；而占总人口 25%的城镇居民的社会保障费支出却占全国
社会保障费的 87%。 社会保障筹资的覆盖面较小，影响了基金的
积累，弱化了社会保障统筹共济的能力，不能在大范围内平衡收
支差异，分散基金风险。
2．养老保险统筹层次低
目前，我国大部分地区的养老保险基金仍然处于“县级统筹”
和“市级统筹”的分散管理状态。 截至 2006 年底，全国只有 12 个
省（区、市）实现了省级统筹。其他地方由于基金统筹范围小、层次
低，导致调剂力度较小，抗风险能力弱，难以保证离退休人员基本
养老金的按时足额发放。
3．基金来源渠道单一
目前，我国社会保障基金的筹集渠道，主要来源于国家财政
补贴和企业缴费。 长期以来，我国的社会保障制度几乎都是规定
各种保障费用主要由国家和企业承担，淡化了劳动者个人自我保
护意识和个人责任意识，长此以往，企业负担日益加重。在向市场
经济体制转轨的过程中，政府也采取了一些措施，拓宽了社会保
障基金的来源，增强了个人的缴费意识，并且在养老、失业、医疗
等社会保险项目中实行了个人缴费制度，但从企业、个人两者的
缴费比例来看，个人缴费比例还是比较低的。
4．社会保障基金征缴难度大，欠费现象严重
由于企业和个人缴纳社会保险费的意识薄弱，我国企业欠缴
拒缴社会保险费的现象一直以来都非常严重，欠缴率一直居高不
下。 国有企业负担过重，欠缴社会保险费的情况突出；外资、民营
企业及个体工商户、自由职业者未参保人数居多，加上协议缴费
的大量存在，费源流失相当严重。
二、我国社会保障基金的筹集应采取的对策
1．扩大社会保障覆盖面
扩大社会保障覆盖面是扩大资金来源，增强社会保障基金的
支撑能力和提高保障功能的客观需要。目前我国的养老保险覆盖
面存在政策上的盲点。 理论上讲，全社会每一个劳动者都应该参
加养老保险，要想“老有所养”必须“劳有所保”。而现阶段，我国城
镇就业人口中， 机关及事业单位工作人员没有参加养老保险，他
们退休后由财政负担退休金，导致养老保险基金的征缴政策性缺
失很大一部分。 我国目前机关事业单位工作人员大约有 4000 万
人，如果全部参加养老保险，按人均每年缴纳保费 3000 元计算，
每年可增加养老保险基金 1200 亿元。
另外，国家也应当考虑在适当时机将城镇养老保险制度覆盖
面扩展到广大农村地区。当前在农村实行的是完全不同于城镇养
老保险制度的《县级农村社会养老保险基本方案》，参保农民的保
险费完全由农民个人承担，由此形成了城乡二元结构的社会养老
保险体系。 根据第五次全国人口普查的结果，我国农村地区就有
将近 亿就业人口。 截止 2006 年底，全国农村养老保险参保人
数不到 6000 万人，农村社会养老保险的参保率只有 20%左右。因
此，应该将基本社会养老保险延伸到农村地区，逐步消除城乡二
元社会养老保险体系，实行城乡统一的社会保障计划。
2．提高养老保险社会统筹层次
养老保险实行省级统筹：一是可以在全省范围内测算，确定
统一的缴费比例，有利于为所有企业创造公平的竞争环境。 二是
可以分散基金风险，实现合理积累。社会保险依据“大数法则”，可
以在较大范围内实现基金调剂，达到分散风险，合理积累基金的
目的。 三是有利于劳动力合理流动和优化配置。 高层次的统筹包
括：制度统一、标准统一、管理统一，统一调剂使用资金等，有利于
减少地区间、群体间攀比，维护社会稳定。 同时，实现省级统筹也
有利于加强管理和监督，确保基金有效使用，保障省内退休人员
按时足额领取养老金。
实现省级统筹，应该改革目前的基金管理运营体制。 促使基
金向上分流，在省级建立基金运营机构，实行基金规模管理，并由
省级采用责任准备金和风险准备金制度， 以进一步分散风险，确
社会保障基金筹集的困境与对策研究
□ 韩光杰 1 陈传胜 2
（1.安徽财经大学，安徽 蚌埠 233041；2.南京师范大学，江苏 南京 210097）
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2008 年 11 月 Special Zone Economy 特区经济
保基金安全。实行省级统筹后，应建立省级统筹调剂金，调剂金比
例由省确定，原则是确保养老金按时足额发放。
3．拓宽基金筹集渠道
①变现部分国有资产用于补充基本养老保险基金。当前我国
巨额国有资产中的一部分本身就是养老金债务形成的。在建国后
的很长一段时间里，为支持国家建设，国有企业的利润大部甚至
全部被国家拿走进行再建设和固定资产投资。职工个人的养老保
险没有积累，形成了养老金“隐形负债”。 在养老保险制度建立过
程中，这些职工的养老金“隐形负债”形成了转制成本。 因此划拨
一部分国有资产用于支付转制成本， 与国有资产流失的性质不
同，有充分的理论依据和可行性。
②财政补助。世界上大多数建立养老保险制度的国家都依靠
财政补助，来弥补养老保险收入的不足。 郑功成曾经指出：“造成
中国社会保障制度落后的一个很重要的原因是国家财政对社会
保障的支持还未完全到位。国家财政毫无疑问是社会保障制度的
经济基础和最重要的支撑力量”。 近年来我国的财政收入有了明
显增长，但由于国家长期实行赤字财政，因此财政补助不可能成
为我国养老保险基金筹集的主要渠道，只能作为转制成本消化的
补充方式。 据专家测算， 如果连续 40 年每年从财政支出中拿出
5%左右的资金用于补充养老保险基金， 就可以基本解决转制成
本的问题。
③发行社会保障国债。发行社会保障国债是用未来的财政收
入来偿付社会保障方面积累的欠款，以达到推迟养老金支付的目
的。 这实际上是把隐性债务变为短期的显形债务以减轻总负债，
改善长期的财政清偿能力。发行社会保障债券既可以扩大当前消
费，又可以改善人民的预期，对于拉动内需具有积极作用，也不致
引发通货膨胀和债务危机。 据统计，2006 年我国的国债负担率
（国债余额/GDP）为 %，西方发达国家普遍在 50%以上，欧
盟规定的这一指标的警戒线为 60%，当年我国的财政赤字负担率
（财政赤字/GDP）为 %，而国际警戒线为 3%，因此我国具有
发行社会保障债券的空间。
三、开征社会保障税的可行性分析
社会保障税（Social Security Tax）起源于 1935 年美国联邦政
府通过立法开征的工薪税或工资税，是当今世界上许多国家征收
的用于筹集社会保障体系所需资金的一种税。它主要是对被保障
人薪金和工资所得（即劳动所得）课征的。 到目前为止，建立社会
保障制度的 140 多个国家中，有 70%开征了社会保障税，并且均
占据了社会保障基金的大多数份额。 我国也应该适应形势的发
展，早日实现社会保障税的征收，以缓解我国目前社会保障资金
的筹集所面临的压力。
1．开征社会保障税的必要性
社会保障税的开征有利于实现社会保障资金筹集的法治化。
社会保障税由国家税务部门统一征收，并且在执行过程中有法可
依，这就避免了社会保障费由税务机关代征所出现的问题，即有
些单位拒缴社会保障费，税务机关强制执行法律依据不足。 改征
社会保障税后，税务机关就可以依据税收征管法进行征收，一旦
发生未按规定缴纳社会保障税的情况，税务机关就可以依法采取
税收保全措施或强制执行措施，保证税款按时、足额的缴纳。社会
保障税的开征，将使社会保障基金建立在适度、有序、正常运行的
轨道上，有利于国家从根本上减轻财政负担，有利于建立基金预
算管理体制，形成责、权、利相统一的机制，有利于企业从沉重的
社会负担中解脱出来。
2．开征社会保障税的条件已经基本具备
改革开放近 30 年，我国的经济有了长足的发展，国民收入显
著增长，城乡居民有了一定的支付能力。进入新世纪以后，居民的
劳动收入逐年提高，全国职工工资总额从 2002 年的 13161 亿元，
上升到 2006 年的 23439 亿元， 扣除物价上涨因素年均增长 13.
5%。 同时，我国城镇职工人均年收入也从 2002 年的 12422 元上
升到 2006 年的 21001 元，扣除物价上涨因素年均增长 12%。工薪
阶层已经具备了一定的纳税能力，因而，属于所得税范畴的、征税
数额多少与居民收入有直接联系的社会保障税的开征具有了一
定的个人税源基础。另外，开征社会保障税，国家也可以将现在游
离于社会统筹之外的部分集体企业、外资企业、私营企业和个体
经营者，纳入社会保障税的征税范围，使其成为社会保障的纳税
人。
3．开征社会保障税的相关方案
①纳税人的确定。社会保障税的纳税人可先确定为城镇所有
用人单位及其职工。 为保持税制的规范性和公平性，应该把国家
公务员和事业单位工作人员纳入社会保障税的纳税范围，对其缴
纳的税款可以从预算经费中列支。 对广大农村，现阶段可以选择
部分经济发达的地区作为试点，待条件成熟后再逐步推广。
②计税依据的确定。 机关、企事业单位及其职工可以按工资
总额为依据征税。 个体、私营业主和自由职业者按缴纳个人所得
税的计税所得额为依据征税。
③税率的确定问题。税率的确定应取决于社会保障项目的多
少和预期的社会保障水平。目前我国大多数地区的五项社会保险
费率（单位和个人）合计均在 40%左右，考虑到制度衔接的问题，
可以将社会保障税率先定在 35%至 40%之间，待以后再根据国家
财政补贴数额和社会保障收支情况进行调整。
我国开征社会保障税,要注意社会保障税的历史延续性,对税
制的初始设计方案要有一定的前瞻性,尽量符合国际社会保障制
度的发展趋势，减少后续改革的难度；要注意与现有社会保障缴
费制度平稳衔接，在较完备的税收框架下,循序渐进分步实施。
参考文献：
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[4]邓子基等.西欧国家税制改革比较研究[M].北京:中国财政经
济出版社，1993.
作者简介：
韩光杰（1973 年－），男，安徽财经大学会计学院硕士生，
研究方向：社会保障。
陈传胜（1968 年－），男，南京师范大学公共管理学院博
士生，研究方向：公共政策。
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