2009编辑潇蔷交父流圈本文从当前土地储备政策态势出发，结合房地产信贷的相关政策要求，对当前及未来土地储备抵押贷款存在的关键问题进行了重点分析，并在当前政策框架内提出了相应的政策建议。口北京市国盛房地产评估有限责任公司王军艳孟繁宇伴随国家土地供应制度的改革，土地储备制度应运而生。经过《土地储备管理办法》中也明确指出，对产权清晰、资料齐全的储备各地多年的实践，2007年国家三部委联合颁布了《土地储备管理办土地，可以办理储备土地证书，政府储备土地可以设定抵押权。2007法》(国土资发[2007]277号)。该文件的出台标志着我国的土地储备年的《土地f渚备管理办法》颁布以后，各地亦陆续出台了本区域的土工作进入了一个崭新的阶段，同时该文件也为下一步土地储备各项地储备管理办法。配套政策的出台指明了方向。表面上看，储备土地抵押贷款似乎已不存在政策障碍。但其实在该文件中，最主要的指导思想即是“政府主导、市场，●运作”。其不然，从目前国家和各地出台的土地储备管理办法来看，对于储备中r．，政府主导主要体现在以下几点：土地储备机构成为储1备土地唯土地抵押贷款所涉及的诸如储备土地的合法地位、变现渠道、价值一合法主体；土地储备的计划、立项、成本进度、入市交易等均有政内涵等问题均没有明确的界定，致使土地储备抵押贷款的政策依然府来控制；土地储备开发完成后纳入政府储备库，杜绝了企业通过处于真空状态。参与土地储备来变相参与二级开发，保障了土地参与政府宏观调控的力度。市场运作主要体现在以下几点：土地储备机构为项目法人一主体的前当前提下影响土地储备项目抵押贷款的，具体的事务性工作如征地拆迂、市政建设、评估咨询、审计监理等均可由各类市场主体参与；土地储备融资渠道向包三个重要问题括政府财政资金、银行贷款资金和其他社会资金开放．呈现融资渠结合当前相关政策，对当前影响土地储备项目抵押贷款的储备道的多元化土地的合法地。位、变现渠道、价值内涵等三个重要问题进行了系统分析，具体如下：■当前土地储备项目抵押贷款的状况(一)储备土地抵押的合法地位分析随着国家房地产信贷的松闸，再加上房地按照我国《土地产市场的周期波动管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法．银行也逐渐将目光投向风险较小的土地储备贷律法款规项规定目，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在。当前．全国各地土地储备中心在融资渠道上大部分依赖银国有土地上设置土行贷款地使用权。而我国《城市房地产抵押管理办法》的，而且银行贷款的比例相当高规定，下列房地产可以抵押：①依法获得的尚未建一有房屋及其他地，般在800／,~A~，有的甚至达到90％以上的土地储备融资渠道中上定着物的出让土地使用权；②依法获得所有权的房屋及其占用范，银行贷款无疑仍然是土地储备资金的主要来源。围内自9土地使用权；③依法获得的房屋200期权3年；④依法可以抵押的其，中国人民银行印发布了《关于进一步加强房地产信贷的通知》，要求严格控制土地储备贷款的他发放房地产。，明确对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款。为了满足土地储备项因此目贷款的，在储备土地需使要用权内涵明确界定之前，应该说储备土地，备地陆续出台了榴关政策，给储备土地使颁布储备土用权处于虚置地状态证，绪备土地并不属于国家相关政策中的合法抵。在2007年的87
押物范围。抵押物，由市场第三方购买抵押物并继续进行储备土地的后续开在2007年国家三部委联合颁布的《土地储备管理办法》中明确发，达到供地条件后由政府进行回购进行土地供应。这种做法要求了以下几点：土地储备机构作为具有独立法人资格的事业单位、是政府承诺两点一：是特事特批，允许市场第三方购买抵押物并继续土地储备工作的唯一合法主体；对产权清晰、资料齐全的储备土地，进行储备土地的后续开发，二是在开发完成后按照正常市场价格或可以办理储备土地证书；政府储备土地可以设定抵押权，抵押程序正常开发成本回购：参照划拨土地使用权抵押程序执行。该文件的出台改变储备土地土2．【因为单个项目问题如征地拆迁遇阻、规划调整等导致项目无地权利虚置的状态，使得储备土地成为可以独立抵押的资产。法按期入市交易和资金回流，无法偿还贷款。在此情况下，则贷款人因此，可以说，在国家《土地储备管理办法》颁布以后，储备土地可以采取对贷款项目进行展期或增加新的抵押物。具备了合法的抵押资格。(三)储备土地抵押的价值分析在具体操作执行层面上，目前各地在储备土地证的内容界定上根据国家《土地储备管理办法》中明确，政府储备土地设定抵押比较随意，比如在“用途”一栏有填“商场……工厂”的，也有填“居权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确．住”的；在“期限”一栏中一般填“长期”；在“使用权性质”一栏有填定。在《城市房地产抵押管理办法》中规定“：以划拔方式取得的土地“出让”的，也有填“划拔”的，甚至干脆是空白等等，从严格意义上来使用权连同地上建筑物设定的房地产抵押进行处分时，应当从处分说，这些都是不规范的。因此，为了满足储备土地抵押贷款的需要，所得的价款中缴纳相当于应当缴纳的土地使用权出让金的款额后．建议各地在国家《土地登记规则》的指引下，对储备土地的权利内涵抵押权人方可优先受偿”。同时在《关于规范与银行信贷业务相关的和填写方式进行统一规范，以确保储备土地权利内涵和合法性和严房地产抵押估价管理有关问题的通知》中明确：房地产抵押价值为肃性。抵押房地产在估价时点的市场价值，等于假定未设立法定优先受偿(二)储备土地的变现渠道分析权利下的市场价值减去房地产估价师知悉的法定优先受偿款。根据《房地产抵押管理办法》的有关规定，债务人不能履行到期因此，根据以上相关规定，储备土地的抵押价值为土地市场价债务的，抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方值减去应缴纳的土地出让收益和其他法定优先受偿款的差额部分。式处分抵押物，抵押权人享有所得价款的优先受让权。因此，对于储1．土地市场价值。备土地抵押贷款，未来抵押物能否顺利处置变现，将成为贷款部门在2004年土地储备制度建立之前，抵押土地为国有出让土地。需要重点考虑的问题。具有完整的处置权利。因此，这一阶段的土地抵押地价内涵是：规划在以往的房地产二级市场中，抵押土地为国有出让土地，具有用途下的现状开发程度的市场公开价值。完整的处置权利。同时土地使用权人——房地产开发企业也是独立在当前的土地储备制度框架下，储备土地的性质和出让土地相承担民事责任的法律主体。根据《土地管理法》、《房地产管理法》、比，存在三点差异一：是储备土地尚未缴纳土地出让金；二是储备土《担保法》的规定，贷款人可以将抵押物通过公开拍卖的方式从市场地下一步法人主体只能是土地储备机构：三是储备土地后期是纳入寻求资产受让方．因此抵押物的变现渠道是无政策障碍的。同样在政府储备库在向市场供地。国家《土地储备管理办法》颁布以前的土地储备贷款，土地储备工作对于第一点，需缴纳的土地出让金部分将会在土地市场价值的的实施主体和法律主体大多数仍然是房地产开发企业，因此抛开由基础上作进一步扣减，因此不会影响其市场价值的客观性；对于第于储备土地权利内涵的问题，可以说抵押物变现渠道仍然是畅通二点．项目主体的信誉度高低虽然会影响项目贷款的发放与否，但的，即贷款人可以通过公开市场寻求土地储备项目的受让方。不对抵押物市场价值的客观性产生影响；对于第三点，主要影响的2007年，国家《土地储备管理办法》中明确指出“：土地储备机构是抵押物未来处置的渠道问题，在土地交易公平、公正前提下，储备作为具有独立法人资格的事业单位、是土地储备工作的唯一合法主土地后期是由政府回购还是由市场第三方购买对土地正常市场价体”。该规定使得当前贷款人畅通的处置渠道遇到了新的障碍，即储值亦不构成影响。备项目处置变现的对象只能是该项目的债务人——土地储备机构，因此．储备土地抵押评估用地条件设定可以借鉴以前出让土地在债务人无法按时偿还贷款的条件下，再只能向债务人处置变现对抵押评估用地条件的设定方式，即：规划用途下的现状开发程度的象变得毫无意义．项目贷款人通过处置抵押物回收贷款的目的将无市场公开价值。具体包括以下两方面：法实现。(1)用途设定针对该问题，笔者根据债务人无法按期还贷的原因，提出以下土地价值实质是土地未来发展权、收益权的折现。因此，储备土建议：地抵押用途设定是按照现状用途设定还是按照规划用途设定也应1．因为房地产市场整体行清变差，导致政府整体土地收益降该取决于储备土地变现时土地的未来发展权和收益权的内涵。很显低，无法偿还贷款。在此情况下，政府允许贷款人向市场第三方处置然，不管是土地储备机构还是贷款机构，都看重的是土地未来的发
展权和收益权，而不是土地现状的权利。因此储备土地抵押用途=储用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者一次性或分次支付备土地处置变现时用途=未来土地入市土地用途=规划用途；从该公的一定数额的货币款。在以往协议出让阶段，土地出让收益即为政式也可以看出，规划用途作为储备土地抵押用途，是建立在以政府府向用地方直接收取的土地出让金。而在2002年《招标拍卖挂牌出公信力确保项目规划条件不变的情况下才能成立，即由政府承诺规让国有土地使用权规定》颁布以后，土地出让由协议出让转变为招划的公信力保障这一公信力必须贯穿土地储备工作整个实体流程拍挂的公开出让，相比协议出让下的土地出让收益而言，在招拍挂和项目贷款发放回收整个资金流程，才能使土地储备资金在一个公出让方式下，除了正常的的土地出让金外，还产生了一部分由于公平、公正的环境下循环。开竟价产生的土地增值收益。在目前，笼统的土地出让收益既包括(2)开发程度设定正常的的土地出让金，也包括竞价产生的土地增值收益。正常的土和用途设定不同的是，项目用途设定是在政府确保项目规划条地出让金在储备土地抵押价值无疑需要扣减，但是是否需要按照当件不变的前提下进行，即土地的价值增加是由政府规划的公信力产前土地招拍挂行情，扣减竟价产生的土地增值收益，是在储备土地生：而开发程度对土地价值的影响则不同，它是由资本投入产生，没价值确定中需要明确的一个问题。有投入就没有土地价值的增值，二者之间具有严格的对应关系。同从理论上讲，土地增值收益，是由于市场波动引起的土地出让时，《房地产管理法》和《担保法》中规定“：抵押权利设定后，后续投金的变化。在市场繁荣时，土地增值收益可能为正，而在市场萧条入形成的抵押物增值部分不属于抵押范围”。因此，储备土地抵押开时，土地增值收益可能为负。从经济学理论上讲，属于价格围绕价值发程度设定应该为设定抵押权利时的土地现状开发程度。波动的关系，不属于土地价值的构成因素；从长期趋势来看，在政府2．法定有限受偿权。公布的土地出让金标准价格合理性的前提下．土地增值收益应该归根据前文分析，储备土地抵押价值需要在土地市场价值的基础零。从实际情况来看，储备土地抵押在前，储备土地的招拍挂或变现上，扣减优先于贷款人的法定优先受偿款。处置在后，抵押设定后的市场状况很难预测。不管是借款人、贷款人在我国现行法律中，并无一个系统的优先权体系。民法、民事诉还是评估机构，都无法对土地增值收益进行准确预期。讼法、合同法、担保法、破产法以及相关司法解释、行政法规都有从因此，在储备土地抵押价值扣减应缴政府土地出让收益时，只各自不同角度规定的优先权。但是在《中华人民共和国合同法》和需扣减正常的土地出让金部分，而对土地增值收益部分无需扣减。2002年出台的《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中均认定“建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权”口囡目暖。2006年国家颁布的《关于规范与银行信贷业务相关的房地产抵押估价管理有关问题的通知》中明确“法定优先受偿款包括随着国家土地储备管理办法的出台，土地储备工作未来发展的发包人拖欠承包人的建筑工程价款，已抵押担保的债权数额，以及趋势和运作模式已基本明确；同时银行作为目前国内最主要的融资其他法定优先受偿款”平台，势必要在土地储备工作中发挥其主要的融资功能。但是新形。因此势下，如何将土地储备政策和金融贷款政策有效的结合，打通当前，在目前我国的法律体系中，建筑工程中承包人垫付的工程款和已抵押担保的债权数额，在抵押物处置过程中属于优先受偿土地储备融资渠道的政策障碍，是目前我们需要解决的问题。范围从上文的分析来看，国家大的政策基本已经明确，我们需要在。对于其中的已抵押担保的债权数额，在抵押物价值内涵中应该完全剔除，这一点无需赘述。本文主要针对土地储备项目的特点这些政策框架内，制定相应的配套政策，如储备土地登记，储备贷款．就储备土地开发过程中承包人垫付的工程款的优先受偿进行分析项目处置等方面，以彻底消除土地储备机构的程序风险和贷款部门。储备土地在设定抵押时，可能存在两种情况一：是工程开发尚的金融风险，从而为土地储备工作的顺利推进奠定良好的基础。j未开始；二是工程开发已经部分开始。对于工程开发尚未开始的情况，由于后续的工程开发形成的抵押物价值增加部分不属于贷款人，因此，不存在工程款优先受偿的情况；对于工程开发已经部分开始的情况，土地储备机构作为发包人，如果对承包人的前期开发投入存在工程款欠付的情况，则这部分工程款在抵押物处置过程中就属于优先受偿范围3．应缴纳的土地出让收益。根据前文分析，储备土地抵押价值需要在土地市场价值的基础上，扣减应缴纳的土地出让收益。土地出让收益从概念上，是国家以土地所有者的身份将土地使。．．．!．。89
