第一章 行政管理学概论
本章教学目的：
了解行政管理学的基本概念、基本思想以
及内容框架。
了解行政学做为一门理论与实践相结合的
综合性学科其产生、发展的过程与规律，
以及学科的特点等。
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第一节 行政管理与行政管理学
第二节 行政管理学的历史与发展
2009-9 2
案例：洛阳公交线路该不该伸向郊县
2005年5月１５日19时许，在市政府有关部
门负责人的协调下，３辆由市区发往偃师
市诸葛镇道湛村的80路公交车，在被偃师
市公路运输管理处扣留了12个多小时以后，
返回市区。为什么会出现这种事情？公交
线路该不该伸向郊县?
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事件回放
15日６时多，３辆80路公交车到达诸葛镇道湛站点后，被
早有准备的偃师市公路运输管理处数十名工作人员拦住去
路。他们让公交车司机下车，自己把公交车开走。司机赶
紧向公司领导汇报。市公交总公司第二分公司负责人立即
赶往偃师，然而始终见不到该市运管处负责人。
当16点记者赶到偃师市公路运输管理处。因为是星期天，
运管处大门紧锁。市公交二分公司谢副经理说，已与偃师
市运管处一位副处长联系上，人家说扣车是奉洛阳市运管
处有关领导的指示，放车得领导发话，自己作不了主。一
直等到18时，人家仍不肯见面，大家只好返回市区。19时，
记者接到电话：市公交二分公司负责人已与偃师市运管处
负责人见面，被扣车辆已被放行。
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扣车理由
一份市运管处发给偃师市运管处的材料，将扣留公交车的理
由说得很明白：
2003年9月28日，市公交总公司没有经过交通部门的审批，私
下在诸葛镇道湛村设立了临时站点，从关林向道湛发送班车。
2005年4月2日，该公司又将线路延长，直接从洛阳火车站向
道湛发送大客车。因为公交车不缴纳道路通行费和其他交通
规费，票价为１元，引起偃师南线87台班线客车车主的强烈
不满。4月25日早上，这些车主打着横幅，围堵市运管处，造
成工作人员不能上班。
市运管处要求市公交总公司撤销在偃师市诸葛镇道湛村的发
车站点，80路公交大客车不得再发往道湛，同时要求偃师市
运管处根据国家《道路运输条例》和《河南省道路运输条例
》有关规定，依法取缔公交车，时间从5月13日起，在5个工
作日内完成。如在执法过程中遇到困难，可以申请当地人民
法院强制执行。
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发车依据
市公交二分公司王经理说，目前发往郊县（市）的公交车包
括：83路，洛阳至孟津麻屯；64路，洛阳至孟津平乐；80路，
洛阳至偃师道湛。这些线路没有开通前，一些人大代表和政
协委员不断反映：这些地方的群众出行不方便。市政府采纳
了代表、委员的建议，责成公交公司开通这些线路。说实在
的，公交公司是赔着钱干的，图的就是方便群众。
王经理向记者出示了一份市政府关于研究解决景点交通问题
的会议纪要，时间是2003年9月18日。会议纪要明确要求公
交公司调整线路，向偃师道湛发80路公交车。王经理说，80
路公交车原有线路是从关林庙至道湛。运行以来，许多人向
市政府、市长便民电话和市公用事业局反映，这趟车不方便，
要求延长至洛阳火车站。经有关部门批准，从今年4月2日起，
80路公交线路才被调整为洛阳火车站至道湛。花会期间，由
于客流量较大，发车密度相应有所增加。
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百姓点评
李先生说，公交车开通到诸葛，确实给群众带来了莫大
的方便：其一，准时。不管车上有多少人，到点就走。
其二，实惠。这段路22公里，坐别的车到洛阳至少需要2
元，公交车只要1元，月票只花元。其三，安全。公
交车要求的是按点到达，不会为抢顾客而超速行车。
几个村民七嘴八舌地说，为啥俺们随时能一抬腿就到市
区？还不都是因为有了公交车！如果公交车不来了，俺
们会感到不适应、不方便。
据了解，毗邻洛阳的几个县市，有不少乡镇政府希望公
交车能发到他们那里，有的还承诺提供场地、免收水电
费等。新安县磁涧镇位于洛阳西，离谷水只有几公里。
然而，这里的群众坐车却不方便。为啥？长途客车不想
拉短途乘客。镇领导曾向市公交总公司提出，把发往谷
水的公交车延伸到磁涧，市公交总公司负责人担心与运
管部门发生纠纷，没有答应。
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政府该部该管？管什么？怎么管？
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第一节 行政管理与行政管理学
一、行政、管理与行政管理
1、行政
《左传》：“行其政事”、“行其政令”
《纲鉴易知录》：“周公、召公行政”
2000多年前的古希腊学者亚里士多德就使
用“行政”一词。
《社会科学大辞典》：“行政为国家事务
的管理”。
三分法：立法、司法、行政二分法：政治与行政一分法：一切管理都是行政
意为执行政令、推行政务
“行政”就是管理国家的事
务。
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2、管理
什么是管理？
管理是管辖与治理。即对管理对象的一系
列计划、组织、控制、治理的活动。
“管理”的历史比“行政”要久远得多。
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3、行政管理
最广义：指一切社会组织、团体对有有关
事务的治理、管理和执行的社会活动
广义：指国家政治目标的执行，包括立法、
行政、司法等。
狭义：指国家行政机关依法对社会公共事
务的管理，又称为公共行政。
包括国家事务、社会公共事务和
机关内部事务等活动
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国家事务：维护国家独立与尊严，促进发
展（政治统治职能）
社会公共事务：是对整个经济和社会的发
展，也对社会全体公民基本生活来说必不可
少的事务。
机关内部事务：是指行政机关的事务工作，
对行政机关自身的机构设置、人员、经费、
财务、工作程序等管理。
包括教育、科学、文化、卫生、体育、
民政、社会保障、环境保护等
包括机关秘书工作、文书档案工作、会计
出纳工作、通信工作、安全保卫工作、后
勤保障和服务工作等
包括国防、外交等
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社会公共事务的特点：
公益性：是指社会公共事务体现的是全体
公民的共同利益，受益对象是全体社会公
众。
非盈利性：公共事务的公益性决定了政府
承担公共事务，给公众提供公共产品与公
共服务的目的是为了社会公众的基本利益，
而不是盈利。
表现形式是公共产品与公共服务
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思考题：
公共事务的非盈利性特征是否意味着在涉
及公共事务的活动中不能采用收费的方式?
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阶级性：在阶级社会中，社会的公共利益
必然反映出统治阶级的利益要求，公共事
务的具体内容也必然满足统治阶级的根本
需要。
层次性：公共事务所针对的是不同层次的
公共问题，所涉及的社会成员范围有大有
小。可分：全球性公共事务、全国性公共
事务和地方性公共事务等。
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二、行政管理与其他相关概念
1.政治与行政管理
国家与政治密不可分，治理国家就是“
治”“政”，政是国家发展的方向选择和道
路确定，治就是确保其实现的具体操作过程。
政治是主导、行政是保证。
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政治与行政管理的区别
学者 政治 行政
威尔逊
立法团体和政策制
定集团的专有活动。
行政官员执行法律和
政策的专有活动。
古德诺 国家意志的表达 国家意志的执行
实质是阶级之间关
系，核心是国家政
权
以国家政权为后盾、
以维护和巩固国家政
权为根本任务
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2.立法、司法与行政管理
西方国家权力体系:
立法权——由议会行使
司法权——由法院行使
行政权——由政府行使
立法权 行政权 司法权
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我国的人们代表大会制:
全国人民代表大会是国家最高权力机关，
行使立法权；
审判机关和检察机关行使司法权；
国务院和地方各级人民政府行使行政权。
人民代表大会
及其常委会
人民政府
人民法院
人民检察院
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3.管理和行政管理
行政管理——是指与政府或行政机关的活
动相关的管理。
企业管理——是指工商企业组织的活动相
关的管理。
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行政管理 企业管理
目标
权力来源
组织
监督方式
实质
为公众服务追求公共
利益的
追求利润最大化
公共权力 所有者授权
公共组织 工商企业
公众监督 所有者、经营者、员工
效率与公平 提高效率
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三、行政性质
行政管理具有双重属性:
政治性(阶级性或特殊性):
它是政府的本质属性。体现为：以国家
的名义,按照统治阶级的意志对国家政务和
社会事务进行管理。(执行国家意志,维护
阶级利益)
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公共性(科学性或一般性):
行使公共权力
管理公共事务
谋求公共利益
承担公共责任
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行使公共权力
什么叫”公共权力”?
它是由宪法、法律所规定，由社会和
公民所认同的公共权威。
行政管理行使公共权力这一性质，决定其
具体管理活动呈现很强的政治性、权威性
和强制性特点。
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管理公共事务
行政管理之所以需要行使公共权力，是由
其肩负的管理公共事务的职能所决定的。
“究竟政府应该管多，不是管少？应该
管理到何种程度？”
行政管理以公共事务管理为基本职能的性
质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、
广泛性、权变性等特点。
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谋求公共利益
公共权力、公共事务在本质上说，就是要
代表和谋求社会大多数人的、普遍性的、
全局性的公共利益。
行政管理服务公共利益的性质，决定其具
体管理活动具有鲜明的服务性、非营利性、
整体性、全局性的特点。
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承担公共责任
我国的行政责任体系：
法律责任（对国家和人民）
政治责任（对执政党）
执行责任（对权力机关）
行政责任（对中央政府和上级行政机关）
公仆责任（对公民和社会）
行政管理必须承担公共责任的性质，要求
其具体活动必须具有合法性、合理性和规
范性等特点。
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四、行政管理学的研究对象和内容
1.研究对象
国家行政机关及其公务员依法管理国家
事务、社会公共事务和机关内部事务的客
观规律的科学。
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行政的主体是国家行政机关；
行政的客体是国家事务、社会公共事务、
机关内部事务；
行政管理的基本依据是行政权力；
行政管理活动的根本原则是依法管理；
行政管理学的根本目的是实现行政管理的
科学化。
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2.研究内容
行政组织、行政机构
行政决策、行政沟通
行政政策、行政法规
行政执行、行政行为
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案例：
一位副市长的秘书说，他的那位首长每天的日程总是排得满
满的，简直没有空闲的时间，就连星期天、节假日也很少休
息，真可谓日理万机。我们翻阅了一下该副市长办公室桌上
的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操
劳的足迹。以2002年5月4日为例，早晨6点，去火车站欢迎
北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8点，参加
地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；10点，在市委听取
全市上个月工业生产情况的汇报；中午12点，赶到某宾馆与
某省工业厅的领导同志共进午餐； 2点，参加市长办公会议；
6点，应邀参加一个兄弟城市的市长来本市参观结束后的答
谢宴会；晚上7：30，出席市青少年宫举办的青年职工文艺
汇演，向获奖单位和个人颁布发奖杯
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和奖品；10点，前往火车站为兄弟城市的市长送行；11
点，回家批阅文件至深夜12点半。据悉，这一天，副市
长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推辞了。
至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而，
都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难
找啊！”
思考题：该副市长陷入事务主义的真正原因是什么？说
明学习行政管理学的重要性？
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第二节 行政管理学的发展
一、行政管理学起源于欧洲、兴起于美国
“行政管理”一词最早出现在由德国学者史坦因
于1865～1868年出版的《行政学》中。
1887年威尔逊发表论文《行政研究》，提出行政学
与政治学分离。
1900年古德诺出版《政治与行政》，确立行政学与
政治学两分法。
1926年怀特出版《行政学导论》，成为高校行政学
第一本教材。
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行政学 行政管理学 公共行政学 公共管理学
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行政学在西方兴起的原因：
（1）“行政国家”的出现
标志：行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增
长和公共事务管理职能的发展。
美18世纪末政府雇员从几千人，19世纪30年代达
到上万，19世纪末达到10万，20世纪突破100万。
随着工业经济、科学技术的发展，政府的职能日
益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财
政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面
的国际竞争的日益加剧的状况，对政府的效率提
出更高的要求。
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（2）“文官制度”的出现
19世纪末，美国的文官改革运动直接推动
了行政管理学的研究。运动目的：废除政
党分赃制，建立“中立的”文官制度和功
绩制。
1883年美国会制定了彭德尔法（即文官法）
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（3）多种学科的形成和发展
20世纪政治学、经济学、法学、财政学等
学科的发展促进了对行政组织、行政管理
和行政效益的研究，特别是管理学的产生
和发展为行政管理学从政治学中分离出来
创造了理论条件。
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（4）专业教育和职业教育的发展
19世纪末，行政管理职业教育和大学的行
政管理教育项目的发展，有利于培养大批
的行政管理人员。
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二、西方国家公共行政学产生的条件
1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务
的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社
会生活的“行政国家”。
2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机
构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩
制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使
行政成为“非政治化”的管理领域。
3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率
极低的官僚作风，妨碍了资本主义市场经济的发
展。
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三、西方行政学发展的四个阶段
第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理
时期，从1887年到1930年。
威尔逊 《行政研究》 1887
古德诺 《政治与行政》 1900
怀 特 《行政学导论》 1926
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代表性的行政学理论主要有：
政治与行政分开的理论—威尔逊、古德诺
理性行政组织理论—韦伯（德国）《论官
僚制》1911年
企业管理取向的行政理论—泰勒的科学管
理理论和法约尔的一般管理理论
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第二阶段是成长阶段，又称为科学管理时
期，大致从1930年到1960年。
行为科学—“社会人”—“经济人”
比较具有代表性的理论有：
梅奥的人际关系理论
马斯洛的需要层次理论
巴纳德的动态平衡理论
麦克雷戈的X—Y理论等等。
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第三阶段是科学化阶段，称为现代化管理
时期，大致从1960年到1980年。
系统理论—系统科学阶段—“全面的人”
有代表性的有：
巴纳德的系统行政理论
里格斯的行政生态学说
菲德勒的权变领导理论
德鲁克的目标管理理论等等。
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第四阶段是新公共管理发展阶段，大致从
20世纪80年代到现在。
严格地说来，新公共管理并没有一个系统
的理论体系，只是一些混乱的思想灵感的
总和，是主要来自公共选择理论和新制度
经济学中的一些关于行政改革的灵感，主要
体现在一些行政改革方案和对策性研究报告
之中，还没有形成系统的理论。
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四、行政管理学的发展趋势
1．研究领域拓宽加深
• 从硬管理理论（理论框架、组织、人事、财务、
法规）向软管理理论（系统、过程、环境、效率、
监督、技术）发展；
• 从政府行政向综合行政、专业行政、团体行政发
展，从单一学者（组织）单层面研究向国际范围
大合作多层面研究发展；
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2．研究重点的转移
从过去注重规律、定律、原则的研究，转移到注
重具体事实、案例的研究；
从重视提高效率手段的研究，转移到注重“价值
的研究”
从机械效率观的研究，转变为社会的效率观的研
究；
从重视法规的研究，转移到重视行为的研究；
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3．研究内容和方法更趋于实用
早期侧重于理论、原则和法律条文的研究；
后期偏重于行政行为、决策、程序和方法的研究，
都是为了使政府实现更加有效的管理。
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4．学派之间争鸣和交流
法约尔的管理活动（计划、组织、指挥、协调、
控制）与古利克的行政7职能（计划、组织、人事、
指挥、协调、报告、预算）；
“霍桑试验”与马斯洛的需要层次理论；
决策理论、系统理论、权变理论等都被广泛应用
和验证。
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五、行政管理学在中国的重建与发展
行政管理学在20世纪30年代前后进入中国
大学
苏区和根据地则在政治民主、政权结构、
干部选拔、财政监督、决策体制等方面进
行了大量探索和尝试
50年代院系调整，行政学的有关职业和课
程被取消
1978年后才重新认识和引入行政管理学
2009-9 49
1.中国行政学学派：
中国特色学派：该学派的代表人物为夏书章教授
在指导思想上，该学派强调学科的中国化，反对
照抄照搬西方行政管理学理论。夏书章在其主编
的《行政管理学》(1991年6月由高等教育出版社、
中山大学出版社联合出版)第一版“序言”中明确
地道出了“问题的关键，似集中在中国特色这一
点。”“我们要建设的是中国特色的社会主义。
那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具
有中国特色”。
2009-9 50
2.公共管理学派：
该学派以郭济等人为代表
该学派特别强调“公共”二字，如“公共行政学
”、“公共管理学”等。郭济在其主编的《中国
公共行政学》一书中指出：“公共行政学，是一
门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的
理论性和应用性相统一的独立学科”。“关于
‘公共’，有学者作了比较全面的阐述。（1）和
私人行政相区别。（2）明确了行政活动的目的和
性质。（3）公共的性质决定了它应负有的社会责
任和义务。（4）强调了行政活动的公共性。”
2009-9 51
该学派学者的概括和总结，新公共管理理论所追
求的价值理念：
一是提倡由官僚政治需要转变为顾客需要；
二是反对政府的强制干预，倡导社会共同治理；
三是鼓吹个人主义，反对集体主义；
四是主张小政府、大社会；
五是要求由重投入、重规章转移到重产出、重结
果；
六是不同于传统公共行政所强调的政治与行政分
离和文官政治中立的思想，强调文官与政务官的
互动和渗透……。简言之，“崇尚市场力量、市
场作用、市场机制。它们所关注的焦点是政府与
市场和社会的关系。”
2009-9 52
3.“十”字型学派
该学派以欧阳雄飞为代表
“借鉴国内外行政科学的历史经验，根据我国行
政管理的实际情况，我国行政科学的理论体系呈
现着‘十’字型网络结构，即日益形成以公共行
政管理学为中心点，具有静态行政管理学和动态
行政管理学、纵向行政管理学和横向行政管理学、
广义（宏观）行政管理学和狭义（微观）行政管
理学交织有序、协调开放的网络体系，可称之为
‘十’字网络型行政管理学体系。”
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“十”字型学科体系的特点：
坚持马克思主义指导地位，整合国内有关行政管理的理论资
源，总结中国行政管理和机构改革的新鲜经验，走出自主创
新理论的学术道路。
由我国行政管理学分科化、层级化和综合化而形成的学科群，
集中反映了我国对外开放、机构改革和干部队伍革命化、年
轻化、知识化和专业化建设的强烈需求。
“十”字型行政管理学学科体系不断探索和揭示国家宏观行
政管理的一般规律和微观行政管理的特殊规律。
“十”字型行政管理学学科体系，不是僵化和封闭的理论体
系，而是不断丰富和发展的开放型理论体系。它既面向现实
世界，总结、概括行政实践创造的新鲜经验，使之升华为科
学理论；又面向理论世界，吸收、综合有关学科的理论创新
成果，使之更加完善。
在20年学科成长的基础上，逐步形成了结构合理、门类齐全、
与时俱进的行政管理学学科体系。
2009-9 54
思考题：
1、简述行政、行政管理的概念和特点。
2、简述政治与行政、管理与行政的区别和联
系。
3、简述行政管理的性质。
4、试述西方行政发展的四个阶段及新趋势。
2009-9 55
