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在公共财政体制下，财政经济运行必须围绕着“可
持续发展”这个基点来进行，这个基点的主要内容包含
了收入增长、支出优化、财政监督、制度创新、管理改进
等一系列的因素，体现了以发展为主题的改革观和以创
新为动力的发展观，同时也是财政改革和发展的内在要
求。本文按照以发展为核心的理念来衡量今年以来全市
的财政工作和找准突出存在的问题，提出构建以发展为
核心的地方财政管理体系的一些想法和建议。
一、#—$月份财政系统的主要工作和存在问题
%&&#年，琼山市的财政经济运行始终面临着两大严
峻考验和三大繁重任务。两大严峻考验，一是新增主体
税源不足与原有主体税源下滑给财政收入带来的严峻
考验，二是财政收入总量相对不足与全市经济发展对财
政性资金需求量大给财政支出带来的严峻考验；三大繁
重任务，主要是组织收入、财政改革和体制创新的任务
繁重。面对两大考验和三大任务，我们按照年初确定的
财政“可持续发展”的基本思路，在构建以发展为核心的
财政管理体系方面作了一些有益的探索。
#、在财政收入方面，我们力求建立起一个规范的组
织收入机制。这个机制的主要内容有：一是树立大财政的
观念，通过扩大预算内收入，统一预算外资金，盘活国有资
产等方式，扩大整个预算盘子，增加财政收入；二是建立顺
畅的工作机制，从市委市政府到乡镇党委和政府，成立财
经工作领导小组，每月研究和分析财政和经济问题，同时，
负责组织收入的财政、地税、国税三大征收部门也建立起
每周碰头一次的收入协调机制，通过沟通和协调，调动税
务部门组织收入的积极性；三是改进和完善对乡镇的分
税体制，其核心内容是核定乡镇的财政收支范围和收支
基数，将乡镇辖区内的大部分税费划为固定收入，将增值
税、营业税、企业所得税和农业特产税确定为共享收入，超
基数部分市级和乡镇各分享 ’&(，同时建立起规范的财
力转移支付方式，当月算清各乡镇的可支配财力，大大调
动了乡镇抓财政收入和促产培财的积极性。
%、在改革创新方面，我们力求建立起一个配套的财
政管理机制。这是财政经济运行的内在要求。一是建立
政府采购办公室，实行定编定员，先从公用车辆购油、办
公用品 )价值 %&&& 元以上 *、印刷品、车辆维修 ) !&&& 元
起点 *开始，逐步实行政府集中采购制度；二是建立会计
管理中心，定编 !’ 名，设立两个会计核算站，对我市的
行政事业单位实行会计委派制度，加强对行政事业单位
的财务会计监督；三是建立农村税费改革体系，按照省
委省政府的要求，在年底前完成常产测定和确定土地计
税面积工作；四是建立社会保障体系，完善“地税征缴、
财政监督、社保审核、银行发放”的新型管理体制和监督
体制，进一步提高征缴率，确保社会保障对象的基本生
活需要，实行新体制后，至 $月底止，全市的社会保险费
征收额比上年增长 %&(；五是建立国有资产营运新机
制，按“政府行为，企业运作”的方式，完善了市国有资产
经营管理公司经营模式，加强国有资产的规范管理和有
效监控，初步解决了国有资产的责任缺位问题；六是建
立规范的财经秩序，从四月份开始，全市性的清理财政
供养人员、清理预算外资金工作、清理整顿行政事业单
位银行帐户、清理国有资产工作已全面展开。
!、在财政监督方面，我们力求建立起一个有效的财
政监督机制。一是成立财政监督检查办公室，对内作为
财政局的内设机构，对外成为相对独立的执法主体资格
单位，通过专门机构强化财政监督工作；二是建立财政
监督工作规程，如确定被检查单位名单、开具进点通知
书、规范填写《检查询问笔录》、《财政监督检查报告》、
《处理决定书》等；三是实行财政内部监督制度，预算会
计年度内对各乡镇财政所、财政局直属事业单位进行内
部审计，财政系统内部各所、股、室的领导班子调整时进
行内部离任审计；四是实行专项监督制度，对税收入库
情况进行专项监督，对去年已完工基本建设项目进行专
项检查，涉及投资额 %!+,万元，每个受检项目都编写评
估报告，同时，还组成 - 个工作小组，对 -’ 个重点单位
进行会计信息质量核查。
-、在财源建设方面，我们力求建立起一个梯次结构
的财源体系。一是落实省委省政府善于加强财源建设的
一系列指示精神，提请市政府出台了《关于加强乡镇财
政建设的若干意见》、《关于财源建设奖励办法》、《关于
盘活国有资产总体工作方案》等，并联合市委办督查组
跟踪抓落实；二是在年初编制预算时安排企业发展资金
%+&万元，高科技项目贴息 ’&万元，同时与市经贸局、江
东新市区招商部等部门研究对重点项目的优惠扶持措
施，有力地促进了这些项目的开发建设，为发展后续财
源创造了良好的条件；三是努力改革财政投资手段和办
法，变直接投资为政策引导，努力培植高新技术产业，并
全力提高其对财政的贡献率，如对纳米生产技术、恩威
制药、诚利集团、亚洲制药、南国食品等企业进行投资引
导，增强了这些企业的投资信心。
通过七个月的实践，已经取得了阶段性的成果，#—
$月份，全市财政收入一直保持着稳步增长的态势，总收
入同比增长 %!. +,(。但在此过程中出现了一些问题和
障碍，同时也暴露了我们工作中的不足。从财政运行的
基本规律进行实证分析，可以看出预算执行中存在“三
构建以发展为核心的地方财政管理体系
! 符朝康
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个不合理”，即：收入结构不合理；收支进度不合理；支出
结构不合理。
从目前的财政管理现状上看，在财政改革、创新和
监督方面还存在着力度不够和速度缓慢的问题，主要表
现为“四个不适应”：一是会计委派、政府采购、农村税费
改革、实行部门预算等财政改革工作的力度和速度与全
市的经济发展水平不相适应，二是资金拨付、机制、体
制、观念等创新工作方面与建设公共财政的要求不相适
应，三是财政监督覆盖面积、监督方式、监督体系和监督
保障等财政监督工作与发展市场经济的要求不相适应，
四是财源建设、税源研究和管理水平与琼山市目前所拥
有综合优势如区位优势、经济总量优势等不相适应。
这些问题、障碍和不足在市委市政府的高度重视下
正在逐步得到解决。
二、今年后两季度财政和经济形势分析
从今年 #—$ 月份全市财政经济的运行情况来看，
今年后两季度的财政形势不容乐观。从财政运行的自身
规律上分析，主要存在“五个压力”，“四个约束”：
主体税源下滑对预算收入形成的压力；政策因素对预
算收入形成的压力；不固定收入因素对预算收入形成的压
力；财税新体制对市级预算收入形成的压力；企业经营困
难对预算收入形成的压力。
“四个约束”是：农业基础的约束；产业结构和产品结
构的约束；市场和资金的约束；资源转化力的约束。因
此，完成 %&&# 年的财政预算，仍需加大努力，财政形势
不容乐观。
当然，%&&#年琼山市财政经济发展也具有不少的有
利条件。从发展趋势上看，由于国内经济发展的良好态
势将继续得到保持，海南省的经济发展环境相对比较宽
松，“一省两地”的战略产业格局正在朝着预期目标迈
进，为琼山市的改革和发展提供了较大的回旋余地；琼
山市近三年引进的部分项目今年内将陆续投产，如诚成
制药、恩威制药、绿潮乳鸽等工业企业的兴起，产业结构
的调整逐步到位，农业的产业化进程在不断加快，第三
产业的规模在不断扩大，等等，为财源保障奠定了一定
的基础；对乡镇实行的新分税财政体制，已经调动了乡
镇政府生财、聚财和理财的积极性，分税制的优越性也
正逐步呈现出来。这些因素都将有利于财政收入增长。
综合考虑上述有利条件和不利因素，我们利用宏观
财政模型对 #""#—%&&& 年财政与经济的关系作了回归
分析，发现琼山市的财政收入水平与经济发展速度之间
存在着如下规律，即 ’() 每增长 #*，财政收入增长
&+ ,!*，除非出现非常特殊的因素，财政收入增长的曲
线不会过多的偏离经济波动的轨道。
三、今年后两季度全市财政收入目标构成和工作重点
根据前两季度收入目标完成情况和综合历年收入
的基本规律分析，对后两个季度的收入目标作如下安
排：第三季度财政总收入目标为 #,&&& 万元，第四季度
财政总收入目标为 #"&&& 万元，全年一般预算收入完成
%--&&万元。
根据上述的目标安排，后两季度财政工作的指导思
想是：以组织财政收入为中心，优化财源结构，优化支出
结构，优化财经秩序，全面构筑以发展为核心的财政管
理新体系。
以组织财政收入为中心，主要做到“四个到位”：一
是领导力度到位；二是沟通力度到位；三是稽查力度到
位；四是征管非税收入力度到位。优化财源结构，主要是
根据目前全市的资源状况、经济发展水平以及产业要素
流动的规律，着力打造六个财源板块，形成相互补充的
财源结构：一是工业强财。把国有工业企业改革同改制、
改组、改造、加强管理有机地结合起来，由市属的国有资
产经营公司或国有资产管理委员会办公室实施存量资
产流动与产权重组，支持发展和培育有较强竞争力的
“小巨人”企业，年底完成对六家工业企业的改革工作；
集中力量抓好制药工业园和民营高科技园区的建设。二
是土地生财。用足用活国家给予海南盘活房产的优惠政
策，建立起土地出让、转让收益分配的有效管理体系和
制度，把城乡的房地产全面推向市场，既促进小城镇建
设，又增加财政收入。三是资产旺财。全面清理各种闲置
资产，按照产权归属、地理位置、帐面原值、清理价值等
要素进行登记造册，通过科学评估后根据资产的价值进
行合理分类，全面摸清资产家底；采用划拨调整、综合利
用或变现的方式，推动存量资产的合理流动；将位于闹
市区黄金地段的行政事业单位国有资产逐步让位于商
业开发，从而使行政事业单位的国有资产在调整中增
值。四是商贸聚财。充分依托美兰国际机场的空运优势，
地面交通主干道的枢纽优势，毗领港口的海运优势，连
接省城的近效优势，以及目前海口市调整城市商业布局
的便利条件，以建立琼北区域商贸中心为最终目标，抓
好水产品批发市场、花卉市场、建材物资专业市场、水果
批发市场、旅游商品超级市场、服装批发市场、蔬菜批发
市场七大专业批发市场。五是旅游兴财。从今年开始对
旅游业实行银行贷款财政贴息政策，从市财政预算中安
排部分资金作为旅游贷款贴息，吸引信贷资金投入；在
现有的市旅游公司的基础上组建旅游集团公司，作为政
府委托出资人和法人实体，统筹实施主要旅游景区 .点 /
的项目策划。以现有的国有优质资产对外融资，推动旅
游业发展。六是农业壮财。主要是建立财政扶持农业发
展资金运作机制，推行以设置专户为主线，工程合同为
基础、财政部门审核拨付为手段的项目目标管理制度，
提高支农资金的使用效益。
优化支出结构，一是重新界定行政事业单位和城市
建设管理的财政供给范围，削减行政事业经费规模，缩
小财政补贴范围，全市清理财政供养人员结束后，今年
的行政事业经费估计可压缩 !&&万元；二是重新界定财
政支出优先次序，重点确保工资发放、机构运转、科学教
育、社会保障、基础设施建设等方面；三是重新调整事业
布局，优化项目内部结构，在机构改革和清理国有固定
资产工作结束后，将部分的事业单位推向市场，将部分
事业单位调整合并，提高资源的使用效率。
优化财经秩序，重点把握两个环节：一是继续清理
财政供养人员、行政事业单位银行帐户、预算外资金、国
有资产，准确掌握实际情况，为实行部门预算和综合预
算奠定基础；二是建立规范而有效的财政监督体系，不
断提高财政管理水平。
.作者系琼山市财政局局长 /
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