英国住房供应体系中廉价公房开发British Council Housing Development in Housing Supply System郝娟摘要：战后英国政府在住房供求矛盾尖锐、住房1 引言严重短缺情况下，充分发挥政府对资源的控制优英国的住房供应体系大致分为两个部分：市场商品化交易部分和政府保障部分，势，通过财政干预的途径建造廉价公房以供租售政府保障部分就是政府出资建造的廉价公房。英国大约80%的居民通过市场购房解决的住房保障制度，妥善解决了低收入居民的住房居住问题，大约20%的低收入居民住房问题通过住房保障制度解决。困难问题，保障了每一个公民的基本居住条件。廉价公房（Council House）原意是指（英国市、镇、郡）地方政府营造的低标准住本文通过简述英国建造廉价公房的历史及其主要宅，也称市议会公房。20世纪80年代以前，这类廉价公房通过政府财政拨款建造完成相关政策，提出在当前构建和谐社会的政治背景后，向低收入居民以低于市场价格的租金的形式出租。1980年后，英国政府为减少福情况下，政府应如何通过法律政策干预，更好更妥善地解决低收入家庭的住房问题。利制度带来的巨大财政支出推行住房私有化，开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度，规定住户在住满一定年限公房以后，可以以优惠价格买下他们所住的公Abstract：Under the circumstances of housing[1]房。当然由于近年来英国租金连年上涨速度较快的原因，政府仍然继续实施住房津贴demand and supply crisis, local government in UK计划，帮助低收入者支付房租。 has been constructing a large number of houses forrent and sale for families in poverty by financial2 英国廉价公房开发的历史intervention since World War II. British housing英国廉价公房开发的历史基本可以分成4个阶段，19世纪末至20世纪初的初始阶policies have played a positive role in guaranteeing段；20世纪30年代前后的住房制度改革；20世纪40年代至70年代前后的廉价公房大开the low-income residents’ housing demand and in发阶段； 20世纪80年代至90年代的公房私有化转移阶段。settling the issue of housing shortage for local introducing the evolution of Council House andrelevant housing policies, the paper points out that, 19世纪末至20世纪初的初始阶段realize the construction of a harmonious society,英国政府早在19世纪前期就注意到低收入家庭的住房供应问题。1832年，英国国government should regulate the supply system of real会通过的《乔利拉法案》是英国最早的一部涉及到住宅经济问题的法案，该法案首次提estate market by establishing laws and policies in出政府应对贫困家庭提供住宅津贴的概念。1915年通过的《租金上涨和抵押贷款法》order to settle the issue of housing for the low-income是英国政府战后住宅政策的里程碑，该法案提出了国家政府必须控制房屋租金价格高families.低的概念。1919年《住宅与城镇规划法》是英国政府全面干预低收入家庭住房问题的标志。1919年的《住宅与城镇规划法》针对住房商品的特殊性，提出了政府的3项干预措施：出租房屋价格由政府或议会来确定，房主无权自行定房价；不能随意买卖二手作者：[1] 1972年共出售公房4. 6万套。1973年，政府将公房房价按市价的80％出售了33 720套住宅； 1979 郝娟，上海市浦东新区规划设计研究院，副总工程师。年公房房价的折扣率下降至33％至50％之间，1989年售出176 991套住宅。国际城市规划2007 ,
郝娟[2]房，多余的房屋只能卖给政府或租住该房的居民，房屋卖给政掌控的住宅存量在全英国总的住宅存量中的结构比例。府后成为公房；由政府投资建设公房，然后以合理的价格租给1936年《住宅法》首次授权地方政府出售政府拥有的住宅，以居民。便减轻政府的住宅支出，增加财政收入，缓解财政负担过重的矛1924年的《威特列法》）（Wheatley Act 1924）又进一步增加了盾。但此项政策直至1972年出于政治考虑才开始实施。国家对用于出租并在控制租金范围内的住宅建设的津贴。初始阶段廉价公房开发和使用的特征表现为国家政府通过改 20世纪40年代至70年代前后的廉价公房大开发阶段造贫民窟计划、收购并修缮旧房私房、建立专项基金建造产权归廉价公房的开发一开始仅仅是帮助社会地位低下阶层或传统属政府的房屋等途径，获取在整个国家住房供应体系中占一定比的劳动阶级解决住房问题。目的是通过政府经济干预的途径，最例的廉价公房，然后以低于市场平均价格的租金租给低收入家大可能地缩小贫困阶层与富有阶层之间在住房方面的差距。之后庭。实施这一政策的主要原因是当时英国90%的家庭基本上是通的很长一段时间内，英国政府逐步将“（地方政府）提供住房仅限过租赁房屋的手法解决住房问题，房主又普遍采用高房租牟取暴制给劳动阶层”改为“满足社区各阶层人的住房需要”。1919年的利。国家同时还通过立法手段制约住宅租赁市场的无序（法律规《住宅与城镇规划法》，1924年、1946年、1949年的《住宅法》，定，每个城市住宅的出租房的租金必须由议会决定，租住双方不1975年的《住宅出租和补偿法》（the Housing Rent and Subsidies得自行商定）。此外，全国范围内还实施以地方政府为主的“兴建Act，1975），都体现了“政府提供的住宅是为满足人民一般需要住宅补贴”政策，该政策是一项鼓励民间建房的政策，这些补贴而建造的”住宅供应政策。[1]虽然以后经过多次调整，但一直延续至今。地方政府开发住宅的基本思想集中体现了社会住房保障制度英国政府实施的这一系列政策和制度，为大多数的城市贫困的观点，即认为政府主要的职责是保证满足每一个公民的住房需居民解决了一部分居住问题，但是地方政府拥有的住宅存量在总求量，特别是要注重帮助没有能力寻求住房的住户提供住房或提的住宅市场中的份额还是很低，政府调控市场供应方面的力度还供类似的住所。政府投资住宅开发的资金应该满足社会福利作处于较弱的状况，政府主要是通过法律的制约、财政的支持、租用，而不是作为一种产业开发来谋取利润。例如1923年、1933金的控制等方法缓解住房供求矛盾。年、1935年、1938年、1961年《住宅法》的颁布实施，1956年的《住宅补贴法》（the Housing Subsidies Act，1956）等，都体现了 20世纪30年代前后的廉价公房开发的过渡阶段廉价公房的社会福利作用。这一时期英国出现了严重的房荒现象。国家住宅市场中的私在财政支持方面，中央政府根据中央财政每年的建房预算安有住宅市场部分已不可能提供足够的住宅，以合理的价格或租金排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，来满足低收入家庭对住宅总量的需求，同时由于在国家住宅市场按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。英国政[3]的住宅总量中属于政府掌控的住宅量所占比例很低（10%左右），府还实行了国家津贴“地方当局营造房屋”计划，帮助地方政府造成政府在控制调节住宅供应量方面的被动。绝大部分的低收入解决战后各城市存在的严重住房问题。阶层无力购租房屋，出现了许多社会问题，私有住房仅能提供给由于英国中央政府的财力支持（有评论说，英国政府投资建少部分的富有阶层。根据这样一个情况，英国政府在这一时期最造的公房占建成住房总数的比例在欧美国家位居第一），英国地主要的住宅开发资金投入到了廉价公房建造方面，而对私有住房方政府掌控的住宅存量比例迅速上升。1970年代前后地方政府开发的干预力度较弱。拥有的住宅存量占社会总的住宅存量持续保持在32%左右，最高地方政府为了掌控房源开始通过财政拨款的形式大量建造产达到40%。地方政府年度建房总量占社会建房总量的比例数平均权属于地方政府的廉价公房。1930年代前后大规模的改造贫民约为70%。窟运动，增加对废旧建筑进行除旧布新的贷款，也加大了地方政战后英国政府通过建造大批廉价住宅并以低租金出租给中低府掌控地方住宅市场房源的力度。同时在土地供应计划中政府也收人居民，在很大程度上缓解了住房危机。但是大量的社会福利偏重于拿出更多公共土地用于建设廉价住宅。通过这一系列措住房造成政府财政负担沉重，再加上1967年的英镑危机、1973施，地方政府通过中央政府的财政资助，缓慢地改变了地方政府—1974年的中东石油危机和1980年的通货膨胀等社会经济原[1] 如在1919年制定并实施了《住宅法》和《城镇规划法》，对用于出售或出租的私人建房者政府提供260英镑补贴，鼓励住宅建设。1923年兴建每户住宅补贴75英镑，为期60年。[2] 1914年英国住宅存量结构比例为：自有自用住宅占10%；地方政府住宅占0%；租赁住宅占90%。1947年英国住宅存量结构比例为：自有自用住宅占26%；地方政府住宅占13%；租赁住宅占61%。[3] 英国地方政府通过“地方当局营造房屋”计划，在5年的时间内（1945－1950年），共修建被毁住宅33万所，建造正式住宅80. 6万所，临时住宅15. 7万所。国际城市规划2007 ,
英国住房供应体系中廉价公房开发 因，以及当时英国国内人口一直呈现持续增长的趋势等原因，迫税外，政府还大力发展住房金融。除其他众多机构参与抵押贷款使英国政府在进入到1970年代中期后开始改革住房体制，推行活动外，英国政府着力扶持互助性质的住房金融互助会。住房金住宅私有化。融互助会的赢利要通过某种方式返还给存款人和借款人，它由专1974年前后，英国政府开始试行削减住宅方面开支的政策，门机构进行管理，政府给予税收优惠。与此同时政府还发挥民间[1]减少对地方当局的住宅补贴，提高房租，规定收入超过一定标准组织的作用，例如住房协会。此外考虑到居民承受能力，保证的家庭，不能享受租房权益，必须购建住宅，并开始试验出售公优惠政策有效服务于住宅私有化，英国政府还制定了相应的配套共住房。廉价公房在公共消费支出中也成为被削减的主要对象，保障条款。公共部门的住宅建造量（指廉价公房建造量）因此开始大幅度下这一时期政府颁布了一系列重要的住宅法案法令，包括《住降，供应范围也相应缩减。1980年代后，廉价公房的开发仅仅宅法（1980）》（Housing Act, 1980），《住宅与建筑法（1984）》作为满足长期等候申请政府住房的贫困住户（Council Waiting（Housing and Building Act, 1984），《住宅与规划法（1986）》List，指生活在贫困线以下的城市贫民、未能完成学业的年轻（Housing and Planning Act, 1986）以及《住宅法（1988）》（Housing人、从企业中裁撤下来的员工，部分老年人、单亲家庭的成员Act, 1988），为地方政府顺利地推进公房私有化转移建立了法律等）对住宅的需求，除此以外的住户的住房需求绝大部分都是通依据。过购买商品房的形式得以解决。从历史的角度分析，1980年代前后英国政府推行的公房私有化的住房制度改革是成功的。公房的出售极大地减轻了英国政[2] 20世纪80年代至90年代的公房私有化转移阶段府的住宅支出，增加了财政收人，缓解了财政危机，同时也很1980年前后，英国政府为减少福利制度带来的巨大财政支有效地使低收入家庭购租居所的问题得到妥善解决。出，开始全面推进住房私有化政策，特别是公房私有化政策。政在公房私有化转换过程的同时，英国的廉租屋政策也开始转府开始大幅度削减住房方面的公共开支，减少公共住宅建设投换体制。在1980—1990年的房改中，除了出售公房和提租外，资，逐步提高住房拥有率，其重点是通过公房出售（公房私有化）在后期还试图把廉租屋由政府所有转为住房协会所有。由住房协的方式改革原有的公房使用制度。实施住房私有化政策目的是实会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收现贫困家庭支付能力和政府补贴之间的平衡。中央政府开始认识入，对所拥有的公房进行维修和管理。1989年英国政府拨出8亿到，实行购租房屋者尽其所能和政府适度支持（住房商品化和适英镑给住房协会，让它去收购地方政府拥有的公房，准备逐步地度社会保障）相结合的住房供应制度是解决中低收入者“住房灾由住房协会来代替地方政府管理住房。目前，中央政府的住房保难”最有效的制度。障预算资金，除了向地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。中央政府为了顺利地推进公房私有化转移政策，用各种优惠由于1990年撒切尔夫人辞职，这一转换没有继续完成，英国措施鼓励居民购买廉价公房，采用了房价优惠、抵押贷款优惠、目前的廉租屋较多的还是政府的公房。贷款利息免税等形式。1980年修改的《住房法》规定，凡是租用政虽然中央政府从1980年以来一直加大住房私有化制度，大幅府住宅期满3年的租户购买该住宅，均可享受价格上的优惠，即度削减住房开支，减少公共住宅建设投资，但是对提供给低收入“优先购买权”政策。但是《住房法》同时规定，凡享受优惠政策所家庭用的廉价住房仍然给予很大的关注。2004年3月，英国政府购住宅，必须是租户的主要居所，不得购于他用。购房者可以购宣布了一项总值达35亿英镑的计划，计划在3年内建设70 000多后转售住房，但购置期未满5年的，必须退还全部或部分折价套经济住房，其中的67 000套利用住房公司（Housing Corporation）款，当年转售须全部退还折扣价，此后每年以递减20%的比例补的基金在英格兰范围内兴建，6 000套供给急需住房的教师、警交折扣款，这样从购房的第六年起居民才能自由地转售住宅并获察、护士等低收入的公共部门职员。 2004年底，英国政府通过得全部的售房收益。在购房贷款方面该《住宅法》规定，凡购买公了《住宅法（2004）》，就如何确保建造足够的低收入群体买得起的共住宅的居民，均可向地方政府申请长期抵押贷款，也可以向住社会公房，创建更加公平和良好的住房市场做出一系列切实可行宅金融机构和银行申请贷款，贷款金额通常依据购房者的年收入的规定。而定。此外1980年的《住宅法》对那些低收入的购房者还提出了减英国的住宅法律明确规定，居住权是公民权利的重要组成部免地方房产税的规定。除房价优惠、抵押贷款优惠、贷款利息免分。在英国，解决中低收入居民住房问题明确由中央政府负责，[1] 英国的住房协会是重要的住房供应者，隶属于地方政府的管房机构，后采用私人合作的形式，它不以赢利为目的，可以得到住房公司和地方政府的贷款补助，享受出租住房补贴、公平租金补贴和租金补贴计划、住房协会补助金等优惠政策。[2] 从1979年到1987年共出售公房119万套，售给现租户的旧公房占80%以上，政府管理的公房占住房总存量的比重从1978年的32%降到1990年的23%，同期，住房自有率从55%上升到67%。国际城市规划2007 ,
郝娟地方政府相应设立住宅建设、补贴发放管理机构，负责具体实施规定了城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准，使廉租住工作。在英国的中央财政预算中，住房保障资金的投入是一个重房的实施得到明确定位；明确廉租住房资金来源以政府财政预算要方面，大约占预算支出总额的6%左右。2006年的财政预算安排为主，确立了政府的责任，也使得这项制度得到了有效保中，英国政府计划投入约10亿英镑用于建造一般居民买得起的障；廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租住房。金核减为辅，使保障机制融于市场机制中，最大限度地减少了对市场配置资源的影响。3 中国政府经济适用住房及廉租住房的基本情况4 中英两国低收入家庭住房供应体系的异同中国1998年以前的住房制度属于高度福利化的住宅制度。1998年国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住（1）中英两国政府对低收入家庭住房供应体系的干预方式是房建设的通知》是中国住房分配制度由福利分房制度转向货币一致的化、市场化和商品化的住房制度的标志，2003年开始公房二级两国都采取了以政府财政资助为主，其他各类非官方的基市场交易。金为辅，直接投资兴建住宅（廉价住房或经济适用房或安居工住房制度改革初期，中央政府曾明确提出改革后的住房供应程）租售给低收入家庭，以解决这一部分人的基本居住要求的政和保障体系的框架：最低收入家庭承租廉租住房，低收入家庭购策。同时政府通过税收优惠政策、土地优先政策、扩展融资渠买经济适用住房，中低收入家庭购买或承租普通商品住房，多数道、住房供应政策和分配政策等，对低收入家庭购租住房行为家庭通过房地产市场来解决住房问题。这一住房供应体系框架与予以支持。两国的差异在于政策实施覆盖面的宽窄和政府财政英国的情况基本一致。干预力度的强弱。1998年，中国确定发展经济适用住房。经济适用房是通过行政划拨土地、减收行政事业性收费和限制销售利润等政策，强制（2）中英两国政府对低收入家庭住房供应体系的干预在立法降低房价从而使住房价格适应中低收入居民家庭的支付能力。它方面有较大区别是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，英国的廉价住房（廉价租屋）政策是通过立法途径来得到保障具有保障性质的政策性商品住房。经济适用房的租售价格以保本的，中国的情况亦如此，但是英国的住宅供应保障制度立法体系微利为原则，购买经济适用住房满一定年限后，方可上市出售，具有明显的完整性、严肃性、系统性特征，既有全国性的《住宅且须将收益按一定比例向政府交纳。这一政策与英国的政府提供法》，也有具体由地方政府操作的条令条例。而我国有关这方面廉价公房政策以及后期的廉价公房出售政策的历史发展轨迹基本的法律，处于操作层面的条例办法等居多。例如，1998年住房雷同。改革制度实行以来，政府颁布了一系列条例办法，如《关于进一廉租住房是一种以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》、《住房公积金为辅的，面向城市最低收入家庭的住房保障制度。廉租住房以公管理条例》、《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通共财政支出为主，住房公积金增值收益、社会捐助及其他资金为知》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管辅，对城市居民中住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下理办法》等，但缺乏全国性的法律，例如《住宅法》的制定。由于的家庭，政府负责提供廉租住房以保障其基本居住要求。中英两这个原因造成各城市之间政府对低收入家庭住房保障政策实施的国政府关于廉租住房政策以及政策的实施情况相似，不同的是对不平衡，差异很大，不能体现全社会的公平，并且法律文件对地[1]贫困家庭的概念界定。方政府的制约力度也较弱。例如，相当一部分城市在不同程度上1999年《城镇廉租住房管理办法》（中华人民共和国建设部都存在因地方政府追求土地利益最大化而致使经济适用房投资与[2]令，第70号）颁布后，中央政府和地方政府开始积极推进廉租住竣工面积逐年下降、供应减少、覆盖面萎缩的情况，因缺乏财房制度建设，不断完善廉租住房保障制度。政资金等稳定的资金来源渠道而致使面向最低收入家庭的社会救2003年，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务济住房（廉租住房）缺乏房源保障。总局联合下发《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。该《办法》[1] 英国的贫困家庭是指因天然因素，在社会发展与竞争中必然处于劣势的群体，包括老弱残寡、青少年、妇女、失业者、多子女或单亲家庭，而不是一般传统意义上的因地域、城乡、职业不平衡因素造成的某地区、某职业的弱势人群。[2] 2005年11月，全国房地产开发投资总额为13 240亿元，同比增长%；住宅投资总额为8 993亿元，同比增长%；经济适用房投资额为477亿元，同比增长在2004年负增长（%）的基础上继续下滑到%，1－10月均为两位数的负增长，1－11月平均降幅为%，占房地产开发投资比重为%，比2004年（%）低1个百分点。2004年经济适用房销售面积占住宅销售面积的比重为%，比2003年低个百分点。国际城市规划2007 ,
英国住房供应体系中廉价公房开发 （3）中英两国政府对低收入家庭住房供应的资金支持存在明显不同英国政府向低收入者提供廉价公房是有明确政策规定，并有法律保证的，有固定的财政预算安排。英国政府住房保障政策实施的经济干预手段包括政府年度财政预算、政府专项基金计划、中央政府和地方政府的各类住房补贴政策、政府对购房政策中的利率税率的调控等。但是中国为解决低收入家庭住房问题推行的经济适用房建造政策，一直还处在政策层面，缺乏刚性的法律保证。我国的公共财政支出中，除廉租住房外，其他涉及住房保障的支出均未纳入财政预算安排，只是列入较为灵活的、没有固定计划的某项资金，缺乏规范稳定的资金来源渠道，而廉租住房的补助资金多数地方政府也仅从住房公积金增值收益中提取部分资金，或者由政府主管部门自筹解决，不足以支持廉租住房制度建设。我国的住房保障制度经历了由计划经济体制下的福利供给制向市场经济下的住房供应商品化和货币化的转变过程，解决了有能力购房人的住房需求，但对购房困难者住房问题的解决仍然是一个很大的问题。在健全最低收入家庭的廉租住房制度、制定完善中低收入家庭的住房保障制度等诸多方面，国家政府的经济干预是必须的。参考文献1. 恩格斯《论住宅问题》（ 《马克思恩格斯选集》第二卷2. . Housing Policy in Britain : A History , Croom Helm, 1987 London,Sydney,Wolfeboro, New Hampshire3. . Housing Policy: An Introduction, London and New York, 19894. 郝娟. 西欧城市规划理论与实践.天津大学出版社，19975. John Silas. The Dissection For Housing Financial System. Oxford, Forms1, 19916. 李正权. 发达国家政府干预房地产市场的政策、演变趋势及其借鉴意义《.世界经济研究》，200（55）国际城市规划2007 ,
