2008年第9期下
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公共财政与转移支付制度的建设，是我国经济界和
理论界讨论的热点话题。我们认为，国内理论界的许多
专家对这方面的认识和探讨存在不足，实际上，公共财
政与转移支付制度的建设有着很深的理论内涵，这可以
从罗斯福新政的实施寻得启示和正确答案。
一
探讨公共财政和转移支付制度，就必须从罗斯福新
政说起，罗斯福新政是公共财政和转移支付制度实施的
开始，同时为公共财政和转移支付制度的发展奠定了良
好的实践基础。
1933 年 3 月 4 日罗斯福就任美国总统，正面临着
“大危机”萧条状况，为了抑制经济危机，罗斯福上台后
主持和推动实施了一系列政策法令，后来人们将这些应
付当时经济局势的政策法令统称为“新政”。新政主要
体现两大方面: 一大方面是刺激产业经济的恢复和发
展，另一大方面则体现在社会保障制度的建立和调整
上。在刺激产业经济发展方面，在政府对通货与信贷、农
业部门、工业产业与运输、电力业等方面采取了一系列
的宏观经济政策措施。在金融方面，罗斯福推动了《紧
急银行法》的颁布实施，内容包括商业银行和投资银行
分业经营，实行存款保险制度等。该法当时的作用是抑
制了金融盲目扩张和金融经济泡沫，建立了公众对银行
体系的信心。新政对于农业的调整主要是，用提高农产
品价格的办法增加农民收入，并由政府主办的公司负责
收购全部未能售出的农产品，允许农民减少种植面积并
由政府对休耕的土地给予补贴，法律授权“联邦土地银
行”增加对农业的优惠性抵押贷款。
新政对工业部门的调整主要体现在1933年的“全
国工业复兴法令”中，该项法令授权联邦政府财政资助
各地市政工程，以创造就业机会。1933年7月由“全国
复兴总署”宣布了一项“再就业协定”，以田纳西河流
域的治理发展为标志来推动电力工业和运输事业的发
展。为加速再就业，同时成立“市政工程总署”，发展与
公共利益有关的各项建设。国会1935年又拨大笔款项
进行公共工程发展计划，利用财政投资进行公共基础设
施建设。
新政的另一重要要内容是社会救济与社会保障的
[摘 要]公共财政与转移支付制度的建设，是我国经济界和理论界讨论的热点话题。借
鉴发达国家发展经验，建立公共财政体系框架，可以说是改革开放以来中国财政发展史上的一
座里程碑。建立与市场经济体制相适应的公共财政，必须有与预算管理体制相适应的转移支付
制度。转移支付制度是实现公共财政的最佳选择，也是国家干预调节经济运行、抑制市场经济自
发冲动的最佳途径。在这方面，我国理论界的认识与发达国家相比是有差距的，还有待于加强和
深化改革。
[关键词]公共财政 转移支付 财政政策
[中图分类号]F812[文献标识码]A [文章编号]1672-4828（2008）09-0062-03
王忠文,天津社会科学院研究员，主要研究方向:对外经济和国际金融
浅析公共财政与转移支付制度
王忠文
（天津社会科学院，天津 300191）
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有效实施。对此，罗斯福总统主要采取了三方面政策：一
是救济失业；二是通过失业保险、老年保险和其他方法
改善工资收入者的经济安全；三是加强工会组织在美国
经济制度中的地位。为此，根据当时的“紧急救济法令”
成立了“联邦紧急救济总署”，1936年美国设立了社会
保障署，专门提供诸如发放养老金以及各种救济金等保
险服务，建立了有效的社会保障体系，当年社会保障体
系就出现了盈余。
作为新政的设计者和执行者，富兰克林·罗斯福在
新政的推行中，把信心给了美国人民，把“安定”给了美
国社会，把“繁荣”给了美国经济。他的“试验”使美国
走出了困境，摆脱了危机，进入了正常的发展轨道。罗斯
福作为一个务实的政治家，始终坚持大胆试验，在试验
中找到新政的真正内涵。罗斯福在试验中显示出其过人
的智慧，在美国历史上留下了永恒的一页，给各国发展
和世界人民以启迪。罗斯福在第二次世界大战中对战胜
法西斯所做的贡献，使他成为20世纪最伟大的领袖人
物，成为美国建国二百余年里最伟大的政治家。他深孚
众望，打破了历史惯例，连续4 次当选总统，成为迄今为
止惟一任期最长的总统。
分析罗斯福新政，最重要的是分析其内容的实质，
这是我们分析公共财政和转移支付制度的起点。我们认
为，罗斯福新政的实质是接受凯恩斯经济学的指导思
想，用国家干预调节经济的财政政策来刺激经济发展。
尽管罗斯福总统开始时主张平衡预算，但到后来还是实
施了增加政府支出的扩张性财政政策来解决失业和摆
脱萧条。它的主要内容实质可以归纳为两点。第一，用扩
张性财政政策增加对公共工程基础设施建设投资，刺激
经济恢复并带动就业，为以后大规模产业经济发展奠定
良好的物质基础；第二，用扩张性财政政策增加对劳工
阶层和失业人群的社会救济和社会保障。通过建立社会
保障制度使政府财政的转移支付大量增加，即主要是将
一部分来自对高收入阶层和公司的课税转移到低收入
阶层，其中绝大部分用于社会保障和失业补偿性开支。
罗斯福的新政最重要的是确立了政府干预市场经济运
行的观念，新政在创造就业，恢复经济上发挥了积极作
用。按照这个思路分析，我们发现，我国在公共财政和转
移支付制度的发展建设上是有歧义、误解和差距的。
二
借鉴发达国家发展经验，建立公共财政体系框架，
可以说是改革开放以来中国财政发展史上的一座里程
碑。我国从1999年开始提出实施公共财政改革至今已
近10年，那么,到底什么是公共财政?财政改革到底应该
体现什么样的公共财政理念呢?分析国内主流经济学家
的看法和见解，我们发现，对公共财政定义的理解和探
讨是有误解的。例如，许多经济学家认为，公共财政是适
应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。
“公共财政就是财政, 而财政从来就是国家 (或政府)财
政”，“公共财政属于公共经济,是其核心内容”，“公共
财政实质是市场经济财政”。1994年出版的一本《市场
财政学》中明确写道：市场经济体制下的政府财政原理
与计划经济体制下的国家财政是不同的。在市场经济体
制下，社会资源和生产要素的重新组合，一般是通过市
场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。
在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上
是一种“公共财政”。他们把在市场机制对资源配置起
基础性作用基础上实行的国家财政，即弥补市场缺陷的
政府财政称为“市场财政”, 认为这就是西方市场经济
国家所说的“公共财政”。公共财政实质是“国家满足
社会公共需要而进行的社会集中性分配”。我们认为这
种说法是不全面也不深刻的。
与以上的判断相对应，关于公共财政的基本特征，
厦门大学张馨教授的观点比较具有代表性，他认为市场
经济要求的是公共财政, 只有公共财政才能适应、服务
并有利于市场经济的存在和发展，他在《论公共财政》
一文中提出:“公共财政是为市场提供公共服务的国家
财政”,“公共财政是弥补市场失效的国家财政”。与这
种见解相对比，我们认为河北省财政厅齐守印研究员则
对公共财政的本质概括得比较好，他认为：“完全意义
上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定:(1)以增
进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；(2)以提供公共
产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；(3)最大限度
地实行民主决策：(4)充分接受民主监督。”
结合国内经济学家的正确意见，我们认为，公共财
政应该是在市场经济充分发展条件下，面向社会公众服
务并受社会公众监督的财政理念和财政体系。它应该具
有三个本质特征。
第一，它是面向社会公众服务的财政。面向社会公
众服务就是着眼于人数众多的中低收入阶层，面向他们
提供社会救济和社会服务，这样的财政才能称之为公共
财政，这就不是国内许多经济学家所说的那样，公共财
政是面向市场提供服务的财政，公共财政也不是单纯弥
补市场缺陷的财政，更不能把市场财政说成是即一般西
方市场经济国家所说的公共财政。
第二，它是接受社会公众监督的财政。接受社会公
众监督，就是接受社会公众的代议机构、立法机构和舆
论媒体的监督，接受社会公众监督就要有法律依据和法
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律程序，这就需要与民主政治和法制建设相联系，这就
需要与政治体制改革相联系，没有民主政治和法制建设
的保障是实行不了公共财政的。
第三，它是在市场经济充分发展条件下的财政。市
场经济本质是一种自由竞争经济，自身具有一种扩大收
入差距和两极分化的自发冲动。在市场经济充分发展条
件下，公共财政就需要具有一种“中性”性质，即对富人
课以重税并对穷人给以救济的中性性质，这也是国家干
预调节经济运行、抑制市场经济自发冲动的最好办法，
也是促进市场经济良性循环的最佳途径。
三
分析转移支付制度，我们发现，国内经济学界与发
达国家关于转移支付制度的定义和内涵是有分歧和误
解的。我们认为，发达国家的分析可能更为深刻和全面。
国内普遍认为，建立与市场经济体制相适应的公共
财政，必须有与预算管理体制相适应的转移支付制度。
转移支付是指政府不以取得商品和劳务为目的的单方
面无偿支出，它包括政府内部之间的资金转移，及政府
对社会公众和其他组织的无偿支出，但主要是指财政资
金在中央政府和地方政府之间的无偿转移。这种转移支
付能够调节政府间的财力平衡，直接目标是实现各级财
政能力均等化，使落后地区有财政能力为本地居民提供
与发达地区大致均等的基础设施、教育卫生等外部生存
条件。建立转移支付制度，就是要以财政均衡来纠正市
场的非均衡，使各地政府能为本地居民提供大致均等的
公共服务，保证社会稳定和经济发展。我国就是按照这
样的思路进行了财政体制改革。
1993 年以前我国实行财政包干制，1994 年我国进
行分税制财政体制改革，初步规范了中央与地方的分配
关系。1998年以后我国开始就政府职能转换进行改革，
按照公共财政要求，重点推出财政支出改革：一是实行
部门预算，推行零基预算；二是建立国库集中收付制度，
实现财政收支的规范化管理；三是推行政府采购制度。
这是继1994年对财政收入进行重大改革之后，对财政
支出进行的又一次重大改革。
总体来看，我国财政体制的积极效果还是应该肯定
的。一是税制改革比较彻底，按照税种划分中央固定收
入、地方固定收入、中央与地方共享收入，初步建立了分
税制财政体制。二是在分税制基础上实现了财政收入稳
定增长。实行分税制以后国家财政收入大幅增长。中央
财政收入占全国财政收入的比重大幅上升。三是财政转
移支付力度逐步加大。中央的转移支付主要包括—般转
移支付和专项转移支付两类。一般转移支付主要是对地
方的财力补助，地方政府可以自主安排支出。专项转移
支付主要服务于中央的特定政策目标。近年来，中央财
政用于转移支付的数额不断扩大。
在充分肯定成绩的同时，我们应该清醒的看到，这
种理解与发达国家和国际社会对转移支付制度的定义
是有差距的。凯恩斯和罗斯福所创立的国家干预调节经
济运行的主要措施，一是增加公共建设投资，既扩大就
业也为经济增长提供发展后劲和物质基础，它是通过需
求管理、赤字财政和财政政策实现的。我们在实施积极
的财政政策以后，在这方面学做的还是很不错的。二是
使用国家财政资金建立社会保障制度和体系，真正的、
严格的转移支付制度应该体现在这里。通过建立社会保
障制度，使政府财政收入，主要是将对高收入阶层和公
司的课税转移到低收入阶层，其中绝大部分用于社会保
障和失业补偿性开支，这才是转移支付制度的真正内
涵。在市场经济充分发展条件下，公共财政就需要具有
一种“中性”性质，即对富人课以重税并对穷人给以救
济的中性性质，转移支付制度是实现公共财政的最佳选
择，也是国家干预调节经济运行、抑制市场经济自发冲
动的最好办法，也是促进市场经济良性循环的最佳途
径。在这方面我们则有很大差距，还有许多工作要做。我
们只有通过转变观念，和国际社会接轨，才能把这方面
的工作做的更好。
[参 考 文 献]
[1] 楼继伟.关于公共财政改革[J].预算管理与会计,2003,
(2).
[2] 邹传教.中国财政政策取向研究[M].南昌:江西高校出版
社，2002.
[3] 张馨.论公共财政[J].经济学家,1997,(1).
[4] 安体富.论我国公共财政的构建[J].财政研究,1996,(6).
Initial Analysis on the Public Finance and
Transfer Payment System
WANG Zhong-wen
（Tianjin Academy of Social Science，Tianjin, 300191）
Abstract:To build up the public finance and transfer payments
system is hot problems of domestic economic domain. Establishment
of public finance framework is a milestone of reform and opening to
the world, meanwhile establishment of transfer payments is the best
choice to realization of public finance, and the best approach to in-
tervention economy operation under the market condition.
Key words:Public Finance; Transfer Payments; Fiscal Policies
编辑/万道林
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