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候
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政
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策
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与
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绿
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色
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金
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融
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（
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季
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报
date
）
)
G-LAB封面文章
绿色产业政策：是非功过？
百家灼见
｜ 绿色产业政策的理论逻辑与政策实践℃兼论其对中国的启示
｜ 国际碳足迹数据库对中国的启发℃以电力碳足迹为例
研究分享
｜ How can Chinese Export Finance Institutions accelerate and
lead on clean energy finance?
中国出口金融机构如何推动并引领全球清洁能源融资？
｜ 农业转型金融标准：现状与展望
010
2 0 2 5 年 0 2 月
本期
导读
亲爱的读者:
您好!
在全球气候危机不断加剧、新冠疫情后经济复苏任务艰巨，以及地缘政
治紧张局势暴露全球供应链脆弱性的多重挑战下，绿色产业政策愈发受到关
注，并重新回归政策议程。
绿色产业政策不仅被视为通往净零排放目标的关键路径，还承载着促进
经济复苏和就业增长等多重使命。然而，在理论与实践层面，绿色产业政策
仍面临诸多分歧与挑战。政策本身设计与执行的复杂性、经济成本与减排效
益的不协调、补贴竞赛与关税壁垒等问题，不仅可能致使公共资金被无谓消
耗，资源分配出现扭曲，还可能触发国际贸易领域的紧张局势。本期“封面
文章”探讨了绿色产业政策的实施背景、各国或地区推行绿色产业政策的动
因，以及政策执行过程中存在的争议，并总结了优化政策设计与执行的建议
，以期为读者全面理解绿色产业政策提供有益的参考。
本期“百家灼见”栏目包含两篇文章。第一篇探讨了绿色产业政策的理论
逻辑与国际实践，分析了其在应对气候变化、推动经济转型和全球绿色竞争
中的作用，并提出了对中国绿色产业政策设计与实施的启示和建议。就绿色
产业政策而言，健全的碳足迹数据体系对于政策的评估与实施至关重要，第
二篇文章通过分析国际碳足迹数据库的特点，以电力碳足迹为例，探讨了我
国碳足迹数据库的建设方向，为我国相关政策和机制的设计与实施提供了参
考。
本期“研究分享”栏目包括两篇研究报告。第一篇介绍了中国出口信用机
构在清洁能源融资中的实践与进展，探讨了这些机构在全球清洁能源融资中
的角色与潜力，并提出了进一步推动全球清洁能源转型的建议。文章以英文
和中文两个版本呈现。第二篇分析了制定农业转型金融标准面临的挑战，梳
理了国内外农业转型金融标准的现状，并展望了标准未来的完善方向。
最后，在“央行与监管机构政策追踪”栏目，我们总结了自2024年10月至
2025年1月央行和监管部门推出的支持应对气候变化的政策措施。
希望本期内容能够一如既往地为读者带来理论思考和实践启发！
《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部
2025年2月
征稿启事
尊敬的读者：
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诚挚地邀请您向本刊投稿，分享您的观点、经验和案例，与我们一
起探索如何应对气候变化，推动可持续金融的发展和创新。
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1. 主题聚焦于气候政策、可持续金融、绿色金融、碳市场等相关领域；
2. 形式以观点文章、研究文章、案例分析等为主；
3. 字数在4000-6000之间；
4. 请注明您的姓名、单位、职务及邮箱。
期待您的投稿，并期待与您的交流和合作！
《气候政策与绿色金融》（季报）编辑部
mailto:mgf@
目 录
G-LAB封面文章 / 2
｜绿色产业政策：是非功过？ / 2
百家灼见 / 9
｜绿色产业政策的理论逻辑与政策实践——兼论其对中国的启示
李晓萍 郭雅萌 / 9
｜国际碳足迹数据库对中国的启发——以电力碳足迹为例
黄卓晖 蒋小谦 / 18
研究分享 / 27
｜HowcanChineseExportFinanceInstitutionsaccelerateandlead on clean
energyfinance? / 27
中国出口金融机构如何推动并引领全球清洁能源融资？
贾子群 Max Schmidt Igor Shishlov / 44
｜农业转型金融标准：现状与展望 邵丹青 李少欣 / 54
央行与监管机构政策追踪(2024年10月-2025年1月) /61
版权 / 67
绿色产业政策：是非功过？
在应对全球气候变化的大背景下，很多国家逐
步推行以绿色为导向的产业政策且已成为趋势。产
业政策是指政府为调整经济结构、引导资源流向具
有发展潜力的领域而实施的一系列政策措施。绿色
导向的产业政策涵盖补贴、标准设定、行政法规、
市场机制等多种手段（Criscuolo 等，2022[1]）。本
文聚焦于绿色补贴政策。根据经济合作与发展组织
（OECD）的定义 [2]，补贴政策包括财政拨款、税
收减免等多种措施。
尽管产业政策在发展中国家的应用较为普遍，
但长期以来，发达国家对于产业政策的实施持审慎
态度，并且学术界对于产业政策始终争议不断。然
而，由于受到多重因素的影响，近年来产业政策在
发达国家呈现复兴的态势。尤其在新冠疫情之后，
这一趋势进一步强化，绿色产业政策被视为实现净
零排放目标和促进就业增长的关键举措。
当前，欧盟和美国均致力于推进绿色产业政
策 。 欧 盟 通 过 “ 欧 洲 绿 色 新 政 （ European Green
Deal, EGD）”配套的“绿色协议产业计划（Green Deal
Industrial Plan，GDIP）”， 大幅增加了对绿色产
业的支持；美国则通过《通胀削减法案》
（Inflation Reduction Act, IRA）等立法措施， 为清
洁能源和电动汽车行业提供财政补贴。经济合作与
发展组织（OECD）的统计数据℃显示，在新冠
疫情后的经济复苏计划中，各国政府对低碳技术的
财政支持显著提升，美国和欧盟在绿色领域的财政
支出占 GDP 的比重均达到了 %。自 2020
年到 2022 年，将绿色产业政策目标深度整合至预算
编制并执行绿色预算措施的 OECD成员国数量，
已从 14 国增加至 24 国（OECD，2024[3]）。
尽管如此，经济学家对于绿色产业政策的潜在
效应及其实施路径的见解仍存在诸多分歧。在全球
政治光谱普遍向右偏移的宏观背景下，绿色产业政
策的发展趋势愈发成为一个值得深入剖析和持续关
注的议题。
一、为什么实施绿色产业政策？
（一）气候危机严峻而碳定价机制效力不足
气候系统的恶化呈现出显著的非线性特征，一
旦突破临界点，系统的恢复将变得极为困难，甚
至可能引发整个生态系统的崩溃。当前，气候临
界点逼近的现实风险正日益凸显。世界气象组织
（WMO）发布的《2023 年全球气候状况》报告揭
示，温室气体浓度、地表温度、海洋状况等多项气
候变化关键指标均创历史新高，气候系统正趋近乃
至跨越多个全球性的阈值。Copernicus 的最新报
告℃也指出，2024 年全球平均气温升幅首次突破了
工业化前水平的 ℃，标志着全球变暖危机正在急
剧升级。许多专家认为，鉴于全球应对气候变化的
紧迫态势，一切有助于减缓气候变化的政策措施，
包括财政补贴、行政法规等，都应纳入考量范畴。
传统上，碳定价机制被视作减少碳排放的最有
℃
℃
封面
文章
效率的手段，但是最有“效率”并不意味着最有“效
果”。由于不同国家和地区在经济结构、能源禀赋以
及政治决策等方面存在显著差异，碳定价政策的制
定和广泛实施面临着诸多挑战。囿于公众接受度低
、行业游说力量强大等社会因素的制约， 碳定价
政策在许多国家和地区被列入“政治上不可行”的选
项。此外，碳税的累退效应进一步恶化了这一困境
，高碳价往往导致收入分配不平等现象的加剧。对
于大多数发展中国家而言，由于政府治理能力相对
有限，难以实施有效的再分配政策来缓解这一负面
效应，从而使得公众对碳定价政策的抵触情绪更为
强烈。即便在发达国家，政府提高碳价也多次激发
民众的强烈反对，甚至影响政府更迭。在上述多重
因素的作用下，目前碳定价机制仅覆盖了全球碳排
放总量的 23% 左右，且碳价格普遍偏低。
全球仅有 5% 的碳排放价格水平能够达到实现《巴
黎协定》目标的要求。研究显示，自 1990年代以
来，受碳定价政策影响的温室气体排放量年均下降
率仅为 0%-2%，远低于应对气候变化所需的水
平
（Errendal, Ellis 和 Jeudy-Hugo，2023[4]）。
鉴于碳定价机制面临的现实障碍以及气候问题
的紧迫性，许多经济学家提议应更加重视包括财
政补贴、行政调控在内的各类产业政策。例如，
Stiglitz(2024) ℃认为，市场并非万能的，仅凭市场机
制（例如碳定价）无法解决复杂的经济与社会问题
，产业政策的重要性应当重新提上议程。与此同时
，包括国际货币基金组织（IMF）在内的国际机构
，也在理论与实践的探索中不断调整其政策立场，
从早期主要聚焦于碳定价机制的单一政策路径， 逐步
发展到当前积极倡导结合碳定价、财政补贴等多元
化政策工具的综合施策框架。
（二）更容易获得民众支持
在众多产业政策工具中，以补贴为主的政策
因其较高的公众接受度和实施便利性而备受推崇
（Muth，2023[5]）。一方面，实施绿色补贴的程
序相对简单，政府可以通过财政拨款、税收优惠等
方式直接向相关企业和项目提供资金支持。相比
之下，碳定价需要建立复杂的市场机制，如碳交易
市场，涉及配额分配、交易规则制定等多个环节，
实施难度较大。另一方面，绿色补贴能够直接降低
可再生能源和绿色技术的成本，而碳定价则会增加
生产和生活成本，因此绿色补贴更容易获得消费者
和企业的青睐。例如，彼得森国际经济研究所的
Bown 和 Clausing（2023[6]）指出，在美国参议院
民主党和共和党势均力敌（50-50 的席位分配） 的背
景下，推行新的碳税或碳市场机制几乎不可能， 而补
贴等产业政策则更加具有吸引力。
更重要的是，绿色产业政策往往被赋予多重目
标，包括增加就业、减少对关键供应链的依赖、
振兴制造业、加强国家安全等，这些目标在政治
层面上更容易推行。此类多重目标在美国《通胀
削减法案》（IRA）和欧盟“绿色协议产业计划”
（GDIP） 的 官 方 文 件 中 均 得 到 了 明 确 体 现 （
The White House ， 2023[7] ； The EU Council
， 2024[8]）。 根 据 美 国 政 府 的 宣 传 资 料 ℃ ，
IRA 实施的清洁能源投资创造了 33 万个就业岗位，
其中
75% 的私营部门清洁能源投资流向了家庭收入低
于中位数的县。正如 Bown 和 Clausing（2023[6]）
所指出的，美国 IRA 着重于创造大量绿色就业岗
位，旨在确保低碳转型获得持续和广泛的政治支
持。这些绿色就业岗位主要集中分布在美国总统大
选的关键摇摆州，反映出选举策略的考量，同时也
构成了对抗特朗普政府可能出现的气候政策倒退的
有效防线。除了国内经济因素， IRA 的出台还受
到了中美地缘政治紧张局势加剧的影响。Bown 和
Clausing（2023[6]）进一步分析认为，由于中国 在
多项清洁能源技术上占据领先地位，美国担忧中国
可能利用这一领域的市场优势，以出口限制作为经
济或政治施压的武器。因此，美国 IRA 采取了具
有明显地域倾向的歧视性政策。总之，绿色补贴类
措施因其兼顾就业、国家利益等多重考量，往往更
容易获得广大民众的认可与支持。
℃ Stiglitz2024年在北京大学国家发展研究院的演讲“The Resurgence of Industrial Policy and the New Protectionism”.
℃
（三）纠正绿色技术发展中的市场失灵
除了政治层面的考量，各界对于产业政策在经
济领域所发挥作用的探讨更为热烈。许多经济学家
认为，绿色产业政策有助于解决一些关键的市场失
灵问题，尤其是绿色技术创新面临的障碍，这对于
全球的低碳转型至关重要（如 Acemoglu， 2023[9]
）。
首先，全球碳价远未能充分反映碳排放的环境
成本，导致高碳排活动的成本被低估，绿色投资的
相对回报过低，从而阻碍了绿色技术的发展
（OECD，2024[2]）。这种市场失灵使得绿色技
术缺乏足够的投资，发展缓慢。
其次，在技术应用过程中，知识溢出效应表现显
著，特别是在绿色创新领域。Dechezleprêtre, Martin
和 Mohnen（2014[10]）的研究表明，绿色创新的知识
溢出效应比高碳技术高出 60%。由于存在这类外部
性，市场机制往往无法充分激励绿色技术的研发和应
用，创新活动的正外部性亦未能在市场价格中得到体
现，导致对绿色创新的投资不足。这种市场失灵现象
也是实施绿色补贴政策的主要理由之一。
再次，“路径依赖”导致了“化石能源陷阱”。
Acemoglu 等（2012[11]）指出，现有的政策讨论往往
将技术视为外生变量，包括 Nordhaus 的 DICE 经
典模型亦是如此。在这一模型框架下，仅需碳税（碳
定价）这一单一政策工具，便能推动经济结构向低碳
方向转型。然而在现实中，技术进步并非单纯的外生
变量，而是在一定程度上具有内生性。当化石能源技
术遥遥领先于绿色技术，且化石能源产品的市场规模
远超绿色产品时，会进一步激发化石能源技术的创新
活力，即产生“路径依赖”。例如，在美国页岩气繁荣
时期，可再生能源的专利申请数量显著下滑，这表明
化石燃料的繁荣可能会抑制绿色创新，并导致所谓的
“化石能源陷阱”。Acemoglu 等（2023[9]）强调，在
内生技术进步的理论框架下，推动经济结构的低碳转
型必须同时运用两个工具：碳税（碳定价）和对绿色
技术的补贴。对绿色技术的补贴能够改变技术进步的
方向，
引领经济结构迈向绿色低碳的发展模式。
此外，绿色补贴还可以帮助消除其他可能限制
清洁技术投资和采用的障碍，例如电动车领域因用
户数量有限导致的充电桩不足问题（即网络效应），
以及跨部门合作中所遇到的协调难题（Criscuolo,
Dechez l eprêt r e 和 La l anne，2023[ 1 2 ]；
OECD，2023 [13]；Dress l er 和 Warwick，
2024[14]；Cervantes 等，2023[15]）等。
鉴于上述绿色技术创新与应用面临的问题，绿
色补贴等产业政策通过提供超越市场价格的额外收
益，即“政策租金”，帮助绿色技术在成本上与传统
高 碳 技 术 竞 争 （Shadikhodjaev，2018[16]）。更
重要的是，“ 通过实践学习”（learning by doing）
的效应在新兴技术领域尤为显著（Popp， 2002 [ 1 7 ]
； Tho mpson ， 20 10 [ 1 8 ] ；Po pp ， 2010[19]），
随着累计产出的增加，单位生产成本通常会下降
，补贴机制在此扮演着关键角色。许多研究表明
（Banares-Sanchez 等 ，2024[20] ； Gillingham 和
Stock，2018[21]），自 21 世纪初期，全球太阳能
电池板成本快速下降，与中国在太阳能光伏领域的
主导地位日益提升及其绿色产业政策的实施有显著
相 关 性 。 甚 至 有 研 究 （ Bistline ， Mehrotra 和
Wolfram，2023[22]） 认为， 在“ 通过实践学习”的
情境下，补贴政策优于碳税。
二、绿色产业政策有什么争议？
产业政策一直是学术界和政策界的争议焦点。
在全球应对气候变化的大背景下，尽管绿色产业政
策获得了较广泛的支持，但仍无法避免政策设计和
执行中的问题和阻碍，甚至可能引发更复杂的国际
贸易争端。
（一）政策设计与实施难度大
政府在设计和实施绿色产业政策时，所遇到的
核心难题在于如何准确地选择具有潜力的技术、行
业或企业进行支持。首先，预测新技术的潜力极
具挑战性，且决策错误的成本高昂。正如 Rodrik
（2014[23]）所指出的，产业政策旨在发现和发展
适当的新技术和产品，但不能期望在所有情况下都成
功，存在成本高昂的失败和浪费稀缺公共资源的风险
。其次，信息不对称问题突出，政府在选择支持对象
时，往往难以获取关于企业技术潜力、市场前景及环
境效益的充分信息（Dressler 和 Warwick, 2024[14]）
。例如，一家企业声称拥有突破性的环保技术，但政
府却缺乏相关的专业知识， 无法确认该技术的可行
性和先进性。在这种信息不足的情境下，政府容易误
将效率低下、难以带来预期气候或经济收益的企业和
技术纳入支持范围。最后，理想情况下，政府应根据
不同企业的学习能力和产业的动态规模经济等因素制
定差异化的支持策略。然而，现实中政府往往难以获
取足够的信息来实现这种精细化的政策设计，容易导
致“一刀切” 的支持方式，无法达成预期的政策效果。
同时，当支持措施对行业内所有企业无差别对待时，
大企业由于规模优势和资源积累，往往能更容易地获
得政府的支持，而小企业则可能被边缘化，进而引发
资源分配不均的问题（Pack 和 Saggi, 2006[24]）。
产业政策在实施时，存在受到特定利益群体干预
的风险。特别是绿色产业政策，它显著地、集中地影
响着如新能源生产商等特定利益团体，也正因如此，
相较于其他政策，绿色产业政策的实施进程和效果更
容易被这些明确的利益集团所左右。同时， 这些补
贴政策的财政支出往往不是一次性付清，而是采用分
摊或延后支付的方式，例如上网电价补贴。这使得政
策执行初期的成本并不明显，从而加重了政策被不正
当影响的风险，因为普通大众和相关利益方很难全面
、准确地了解和监督政策的真实成本
（Pegels, 2014[25]；Furman，2023[26]）。
（二）成本与效益不匹配
首先，绿色产业政策的实施通常需要大量的政
府补贴和财政支持，这不仅增加了政府的财政负
担，还引发了关于社会公平和福利分配的争议。
例如， 根据 Levinson 等（2024[27]）的研究，美国
《通胀削减法案》（ IRA）未来十年的财政成本
预计将达到 8000 亿到 万亿美元之间。欧盟
在 2021-2030 年间实施欧洲绿色协议所需的额外
年度投资预计将超过 5000 亿欧元（Speck 等，
2023[28]）。这些高昂的成本不仅会给政府预算造成沉
重压力，还可能挤占其他社会福利项目的资金， 即意
味着削减教育、医疗等同样至关重要的社会领域的资
金。此外，补贴可能会集中在某些特定行业或企业，
而忽视了其他需要支持的领域或群体，进一步加剧社
会不平等（OECD，2024[2]）。
其次，在实现同等减排效果的情况下，补贴政
策的经济成本显著高于碳定价机制（Capelle 等，
2023[29]）。十年前，法国和德国在实施早期可再
生能源电力政策时，采用了高于市场价格的上网电
价补贴，每单位减排成本高达每吨二氧化碳 1000
欧元，比同期欧盟碳排放交易体系（EU ETS）
的 价 格 高 出 50 至 100 倍（ Blanchard, Gollier 和
Tirole, 2023[30]）。Furman（2024[31]） 指 出，美
国《通胀削减法案》（ IRA）的减排成本为每吨
二氧化碳 45 至 61 美元，而若在电力行业实施每
吨 10 美元的碳税，或在更广泛的经济领域内实施更
低水平的碳税，即可达到相近的减排效果。考虑到
IRA 在短期内的减排依赖于更昂贵的技术，其经
济成本比碳税高出约十倍。Zhang，Burke 和Wang
（2024[32]）的研究也显示，中国电动汽车 补贴的
边际减排成本高达每吨二氧化碳 4453 元人民币（约
合712 美元），远超当前的碳排放市场价格。
最后，补贴政策还可能刺激能源需求的增长，
并引发资源错配的问题。补贴降低了能源价格，减
弱了居民和企业节能减排的动力，甚至可能激励企
业扩张，反而会增加能源消耗和排放，削弱补贴政
策本应实现的减排效益（Furman，2023[26]）。
众多研究（Capelle 等，2023[29]；Criscuolo 等， 2022[1]；
Furman，2023[26]）均 指 出 ， 补 贴 机 制 可能导致
市场扭曲，支持效率低下甚至无竞争力的企业，破
坏市场公平竞争，阻碍资源向高效率领域流动，进
而降低整体经济生产率。在中国，早期对新能源
汽车的补贴政策也被认为导致了产能过剩
（李晓萍等，2019[33]；泽汇资本，2025[34]）。例
如，一些地区两级政府的补贴总额高达每辆车6-10 万
元，一些小型电动车甚至实现了零成本或负成本， 受
高额补贴优惠政策诱惑，大量汽车生产商过度生产
，引发价格战等现象。
（三）补贴竞赛与关税壁垒
除了在国内层面产生公共资金的浪费与资源的
错配等问题外，某些绿色产业政策的推行还可能在
国际贸易领域掀起诸多争议，包括加剧补贴竞赛的
风险以及关税壁垒所带来的挑战等复杂问题。
首先，目前许多国家采取的绿色补贴措施加剧
了全球范围内补贴竞赛的风险，扭曲了国际贸易。
尤其是那些倾向于国内供应商而非国外竞争对手的
补贴政策（例如 IRA），造成的贸易扭曲效应尤为
突出（Bahar 等，2013[35]）。Evenett 等
（2024[36]）的研究指出，在一国对某一产品实施补
贴后，另一国在一年内对该产品实施补贴的可能性
高达 74%。而对于那些无法提供同等规模财政补贴
的国家，其国内市场和投资环境的吸引力明显下降
。各国为了保护本国产业的竞争力，可能会采取更
多的政策干预，如歧视性的补贴措施（如 IRA规定
，只有在北美地区组装的电动汽车才能享受税收抵
免优惠），从而引发国际贸易争端。
其次，补贴引发的贸易保护措施不仅会加大全
球减排的成本，还可能导致全球经济的碎片化，
影 响 经 济 整 体 的 稳 定 和 增 长 。 Amiti, Redding 和
Weinstein（2019[37]）的研究显示，关税壁垒导致
的全球供应链重组，如企业重新配置其全球生产
网络，会使得生产成本提高，绿色产品的价格上升
、购买力下降。例如，欧洲在发展太阳能光伏制
造业时，与中国的成本竞争力差距为每瓦 美
元 （ Meidan, Hove 和 Andrews-Speed ，
2023[38]） , 如果使用补贴促使太阳能产业链全部
布局在欧盟内部，REPowerEU 计划将额外花
费 360 亿美元才能满足其清洁能源目标，这将导致
减排成本大幅增加。此外，关税壁垒损害了国际贸
易的自由化和便利化，还可能导致全球经济的割裂
和碎片化，影响全球经济的稳定和增长。
最后，发达国家的补贴政策还可能抑制发展中
国家绿色产业的发展，加剧全球绿色经济的不平等
现象。Kleimann（2023[39]）和 Terzi（2022[40]） 的
研究指出，补贴竞赛和关税壁垒能够使高收入国家
和大型新兴市场经济体凭借其雄厚的财力和资本市
场优势，为本国绿色产业提供更多的资金支持。
而发展中国家的财政资源非常有限，难以出台大规模
的补贴政策与发达国家竞争，从而阻碍了发展中国家
的绿色产业发展，加剧全球低碳投资的不均衡， 也
削弱了全球对绿色转型的支持和推动力度。
三、总结与展望
尽管产业政策在实践中面临着诸多争议与挑战
，但许多经济学家认为绿色产业政策对于推动全球
绿色经济转型的重要性不容忽视。例如，曾任奥巴
马政府总统经济顾问委员会主席的 Jason Furman
，尽管对产业政策持批评态度，也承认在面对气候
变化的严峻挑战时，相比躺平和不作为， 美国政府
实施《通胀削减法案》（IRA）的产业政策不失为
一种更加积极的策略。
在此背景下，学者们就如何更好地设计和执行
绿色产业政策进行了广泛讨论，主要观点包括以下
四方面。
一是提高政策透明度，强化政策评估。例如，
构建开放的信息共享平台，实时更新政策执行进展
以及相关数据，提升信息透明度，有助于遏制政策
执行过程中可能出现的腐败现象及权力寻租等不正
当行为（Rodrik, 2014[23]）。同时，构建有效的评估
机制对于监测政策的实施成效并及时调整政策方向
至关重要。然而，就绿色产业政策而言，当前面临
的关键挑战是政策评估所需的碳排放等数据基础尚
不健全，亟需加强碳核算体系建设、推动更广范围
的排放信息披露。
二是明确政策的目标与时限性，减少市场不确
定性以激励投资。例如，明确补贴的期限对于增强
市场的透明度和可预测性至关重要，这能够显著降
低因政策变动带来的不确定性风险，为投资者构建
一 个 更 加 友 好 和 可 信 赖 的 投 资 环 境 （Criscuolo,
Dechezleprêtre 和 Lalanne, 2023[12] ； Dressler 和
Warwick，2024[14]）。
三是因地制宜，精准施策。政策的制定应充分
考虑技术成熟度、市场供需状况以及政策目标的动
态调整。如对于尚在研发初期的绿色技术，研发补
贴和税收减免是重要的激励手段，能够有效降低创
新成本，推动技术突破；而对于已经具备商业化条
件的技术，则应通过政府采购、市场准入优惠等措
施加速其市场推广，以提升市场份额和竞争力。
四是加强国际合作与协调，尤其是中国、美国
以及欧盟在气候治理与贸易协作领域的共同努力显
得尤为迫切。每个经济体都需要在承诺大幅减排
的基础上，做出一定的利益让步，以换取贸易伙
伴在其他领域的合作。例如，Bown 和 Clausing
（2023[6]）建议，中国应减少采用出口管制等可能
被视为“武器”的措施，以消减贸易伙伴的疑虑， 并
坚定承诺遵循世贸组织框架下的补贴规则，目标
是让中国的补贴措施获得国际社会的认可，稳定自身
的贸易环境；美国则应加速推进碳定价机制的应用，
推行非歧视性的碳边境调节机制（CBAM）， 同时
避免使经济体制差异成为合作道路上的绊脚石，目标
是避免中国等重要贸易伙伴国采取不必要的报复行
为；欧盟应深化 CBAM 的细则，减少对中国等贸
易伙伴采取报复性措施，同时认可合理补贴的存在
，从而换取中国等贸易伙伴对 CBAM 的认同。通
过这些具体行动，各方或能减少贸易摩擦， 加速全
球气候治理进程。
（执笔人：吴明华，何晓贝）
参考文献：
[1] Criscuolo, C. et al. (2022), An industrial policy framework for OECD countries: old debates, new perspectives, OECD Science,
Technology and Industry Policy Papers, No. 127, OECDPublishing.
[2] OECD. (2024). Green industrial policies for the net-zero transition. OECD Net Zero+ Policy Papers No. 2
[3] OECD. (2024) Green Budgeting in OECD Countries 2024. Public Governance Directorate, Committee of Senior Budget
Officials. Paris: OECD.
[4] Errendal, S., J. Ellis and S. Jeudy-Hugo (2023), The role of carbon pricing in transforming pathways to reach net zero emissions,
[5] Muth, D. (2023). Pathways to stringent carbon pricing: Configurations of political economy conditions and revenue recycling
strategies. A comparison of thirty national level policies. Ecological Economics, 214, 107995.
[6] Bown, Chad P., and Kimberly A. Clausing. 2023. “How trade cooperation by the United States, the European Union, and
China can fight climate change.” Peterson Institute for International Economics Working Paper 23-8.
[7] The White House (2023), BUILDING A CLEAN ENERGY ECONOMY: A GUIDEBOOK TO THE INFLATION REDUCTION ACT’S
INVESTMENTS IN CLEAN ENERGY AND CLIMATE ACTION,
[8] The EU Council (2024), Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on
establishing a framework of measures for strengthening Europe’s netzero technology products manufacturing ecosystem (Net Zero
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0.
绿色产业政策的理论逻辑与政策实践
——兼论其对中国的启示
李晓萍
中南大学商学院教授，博士生导师℃
郭雅萌
中南大学商学院博士研究生℃
近年来，气候变化与全球经济转型的双重挑战
推动绿色产业政策迅速崛起，成为各国应对复杂局
势的重要政策工具。同时，能源危机、全球供应链
安全问题以及绿色技术竞争的加剧，使绿色产业政
策的战略意义进一步凸显。这些变化尤其体现在绿
色产业政策从东亚等后发经济体向先进工业经济体
的扩展中（Lewis, 2024）。清洁能源行业正迅速成
为全球增长潜力巨大的战略性产业，而中国在该领
域的供应链关键环节中占据主导地位，引发了其他
国 家 对 经 济 和 技 术 竞 争 的 深 刻 关 注 （ Allan &
Nahm, 2024）。
作为回应，美国、欧盟与日本等主要国家在围
绕以绿色经济与绿色发展为核心的绿色产业政策方
面也进行了数额庞大的投入（见下图 1），以期抓
住绿色发展的机遇，通过绿色产业政策来塑造技术
变革和经济发展的方向。诸如：美国通过《通胀削
减法案》（IRA）推动清洁能源投资，欧盟则以《绿
色交易工业计划》（GDIP）和《净零工业法案》
（NZIA）构建绿色价值链，日本则以绿色转型（Green
Transformation，GX）为基础，以减排来促进经 济
增长。这些以绿色发展为核心目标的政策不仅致力
于应对气候目标，也通过重新配置供应链和刺激绿
色技术创新，成为全球竞争的新焦点。
世界各国围绕绿色产业政策所进行的巨额投入
及其引发的经济与技术方面的竞争，不仅重塑了全
球经济秩序，也带来了新的地缘政治挑战和贸易冲
突。在此背景下，如何设计更加包容、高效且具有
竞争力的绿色产业政策方案，对中国而言，不仅是
实现“双碳”目标的关键路径，更是巩固中国在全球
绿色产业链中的核心地位、应对国际竞争新格局的
重要战略选择。
美国
(IRA)
欧盟
(GDIP+REF)
日本 (GX)
中国
(Clean tech)
0 200 400 600 800 1000
图1 美国、欧盟、日本与中国各国为实现净零的资金投入数
据 来 源 ：European Commission(2023), A Green Deal Industrial
Plan for Net-Zero Age, Credit Suisse. 所有数值均以欧元计算。瑞士信
贷估算未设上限的税收抵免总额远高于
3300 亿欧元，实际总额达 5610 亿欧元。
℃ 李晓萍（1978-），女，河南洛阳人，中南大学商学院教授、博士生导师，研究方向：产业经济、区域经济；电子邮箱：littlexp@。
℃ 郭雅萌（2001-），女，河北邯郸人，中南大学商学院博士研究生，研究方向：产业经济、区域经济；电子邮箱：guomengnice@。
330
733
140
260
231*
百家
灼见
mailto:littlexp@
mailto:guomengnice@
一、绿色产业政策的理论演进
（一）绿色产业政策的基本逻辑与目标
与传统产业政策和环境政策相比，绿色产业政
策的目标更加广泛，既关注经济竞争力的提升，也
致力于解决气候变化和推动全球绿色转型等社会优
先事项。因而，作为一种综合性政策工具的绿色产
业政策，具有显著不同于以往政策的特征，诸如关
注环境外部性、致力于实现长期可持续发展、需要
结合技术对环境的影响对投资行为进行系统的引
导以发展有益于环境的“好技术”、需要特别全面
的 政 策 协 调 等 （ Altenburg & Pegels ， 2012 ；
Lütkenhorst et al., 2014 ； Altenburg et al., 2017）
。
鉴于解决环境外部性等市场失灵问题是绿色产
业政策的理论起点，也就是说，绿色产业政策的本
质仍然是为了解决市场失灵问题，而技术创新外部
性和环境外部性是导致市场失灵的两个关键问题
（李晓萍等，2019）。技术创新的正外部性会使得
企业无法完全获取创新收益，从而抑制了绿色技术
的研发与推广；环境污染的负外部性则使得市场难
以反映资源的真实环境成本，导致生态资源的过度
使用与浪费。由此，就显见绿色产业政策的基本逻
辑是通过政府干预解决市场失灵问题，借助于各种
政策工具组合的设计与实施，以激励创新活动、引
导资源流动并规范污染行为，对市场失灵的缺陷予
以矫正。基于这一逻辑，绿色产业政策的目标不仅
在于纠正市场失灵，更在于实现经济增长、环境保
护与社会公平的多重目标（Tagliapietra et al., 2023），
推动多维度的经济与社会转型，以应对全球气候变
化和资源挑战。
绿色产业政策的基本逻辑决定了其实现过程必
须进行全面的政策协调以推进绿色相关领域的投资
与技术进步，致力于解决环境外部性促进经济社会
环境实现可持续发展。要促进各国经济社会环境以
绿色经济与绿色发展为方向和目标，切实推动经济
发展路径转型和重构，就涉及到各国基于其国内经
济优先事项、全球竞争力的压力以及希望在全球生
产和贸易网络中占据更有利位置的需求（Allan et
al., 2021）。因此，绿色产业政策在目标设定上，体
现出经济发展、环境治理、社会包容等多个维度相
融合的综合性目标。具体而言：在经济维度层面， 绿
色产业政策通过推动绿色技术的创新和产业升级， 提
升经济发展的质量与可持续性；在环境维度层面， 通过
内化环境外部性，减少污染排放和碳足迹，助力实
现全球气候治理目标；在社会维度层面，通过公平
导向的政策措施，降低绿色转型对弱势群体的冲击
，促进包容性发展。与之相对应的，随着全球气候
治理压力的增加和绿色技术竞争的加剧，绿色产业
政策逐渐从单一的市场失灵矫正工具，扩展为系统
化的经济战略工具，政策的重点也从国内资源配置
优化延伸到全球技术竞争和生态治理（Allan, 2024
）。
（二）绿色产业政策的约束条件
正如上文所言，被视为有助于实现经济社会等
多维度综合性目标的关键手段，绿色产业政策的最
终实现与当前和未来经济发展模式及与之相关的关
键技术的发展、各国如何有效地设计和制定政策、
如何加快绿色技术的发展和应用等问题密不可分的
。此外，面对真实世界的绿色产业政策，其设计及
具体实施过程也要关注并设法解决经济体的竞争力
、包容性和经济效率可能面临的挑战及风险
（OECD,2024）。在绿色产业政策实施过程中，
既要把握技术机遇又要应对挑战，就必须正视政策
设计、制定与实施中的多重约束。这些约束直接影
响着政策目标的理论可行性、实践路径选择及最终
成效。从理论上看，经济模式、技术条件、体制机
制和国际战略构成了绿色产业政策的四重约束条件，
也共同决定了政策的设计框架和执行逻辑。
经济模式约束是绿色产业政策面临的首要挑战。
传统的资源密集型经济增长模式以高资源消耗和高环
境代价为基础，这种模式虽然推动了工业化和经济快
速增长，但也导致了严重的生态破坏和资源枯竭。在
全球气候治理背景下，推动经济增长与碳排放的“脱
钩”成为绿色产业政策的核心目标。这种脱钩不仅是
实现可持续发展的必要路径，也是未来经济竞争力的
重要体现。绿色产业政策需要通过技术创新、产业转
型和市场激励等手段，推动低碳经
济模式的建立，实现经济增长与环境保护的双赢。
绿色产业政策在实现过程中面临的关键或者说
核心问题是技术条件约束问题，该问题反映了绿色
技术发展中的高风险性和不确定性。由此，也需要
关注绿色产业政策在设计和实施过程中的灵活性，
以应对不断变化的情况，如新的环境风险评估、新
出现的技术选择或不断变化的价格等（Altenburg
et al., 2017）。此外，考虑到清洁能源技术、低碳制
造技术等绿色技术通常面临高研发成本和市场推广
难题，私人企业因无法获得与风险相匹配的回报， 往
往缺乏投资动力，这就需要政府通过财政补贴、税
收优惠和研发支持等手段提供激励，降低技术开发
门槛。而在政府对相关技术提供政策支持的同时也
尤其需要谨慎对待绿色技术的路径依赖问题。因为
如果政府在技术研发初期就进行技术选择，可能导
致该技术发展陷入“低端锁定效应”，并且使得其他
潜在技术的发展空间被压缩甚至扼杀。
绿色产业政策的独特特征之一是其需要全面的
政策协调，而全面的政策协调可能受到来自既定的
体制机制的约束。设计与落实绿色产业政策需要的
政策协调是全面的，涉及多个政府部门、地方政府
以及私营企业的广泛参与。其中，既有制度框架下
所提供的中央与地方之间的分工合作及其之间的利
益博弈规则、政策制定组织机制与程序及其在执行
过程中自上而下的有效对接与自下而上的及时反馈
等机制设计，是绿色产业政策能否遵循其设计初衷
贯彻执行并实现预期效果的关键。除此之外，绿色
产业政策在政策设计和执行过程中的透明性和公平
性也是需要关注的重要问题。因为绿色产业政策需
要在充分信息的前提下广纳各利益相关方的意见并
予以充分协调和体现，才能够尽可能减少或者避免
政策设计与执行过程中的各方之间的利益冲突、政
出多门、有令不行等常见问题，及可能削弱政策效
果甚至导致资源浪费的寻租行为。
除此之外，国际战略约束是近年来绿色产业政
策领域凸显的新兴维度，主要源于各国在全球化与
地缘政治的双重挑战下，对能源安全和绿色技术竞
争的高度关注。这使得国际战略在大国博弈的背景
下，成为绿色产业政策所面临的全新约束。伴随着
全球绿色经济竞争的日益加剧，各国通过实施绿色
产业政策以抢占未来产业链的主导地位和绿色技术
的全球市场份额的竞争也更趋焦灼。例如，美国通
过《通胀削减法案》加大对本土清洁能源产业的支持，
而欧盟则通过碳边境调节机制保护其本土市场。
（三）绿色产业政策的原则
绿色产业政策作为应对气候变化和推动经济转
型的重要政策工具，聚焦于通过经济增长、环境保
护与社会公平多维度目标相结合的方式加快发展方
式的绿色转型，其原则也相应的体现了其在技术、
经济和社会领域的综合性和动态性。这些原则为绿
色产业政策的设计与实施提供了理论指导，同时也
彰显了绿色产业政策之于人类经济活动走向可持续
发展意义攸关。
由上文提及的绿色产业政策独具的显著特征，
及其在目标设定上所强调的协调性与导向性，显见
： 绿色产业政策不仅有助于一国通过技术发展提升
产业和企业的竞争力，以应对当前各国在经济领域
与技术领域遭遇的挑战，而且在更广泛的层面上强
调各国应致力于关注碳减排等环境治理与保护和社
会公平等多元目标。为了实现这些目标，绿色产业
政策需要协调产业政策的经济诉求与环境政策的气
候诉求，避免多目标之间的冲突。与之相应的，在
政策工具的选择上，绿色产业政策需要采取碳定价
、补贴、税收优惠、标准制定等多种政策手段工具
的精准组合，通过产业结构调整和技术创新推动经
济与环境的协同发展（Tagliapietra et al., 2023）， 助
力重塑经济结构变革的方向。
其中，技术创新无疑是在推动经济结构变革过
程中最关键的因素，绿色产业政策对于技术创新的
需求，必然是着眼于推动清洁技术的开发与推广的
方向引导投资行为。但是在此过程中，需要考虑到
处于发展初期的绿色技术，往往面临着极大的不确
定性和极为高昂的技术研发成本。鉴于此，绿色产
业政策需要通过试验、风险分担和信息共享等方式，
为绿色技术的实现与突破提供政策支持。此外，绿
色产业政策还需要解决新技术发展初期可能面临的
化石燃料技术的路径依赖问题，为清洁技术的使用、
推广和充分发展提供可行支持与路径。因此，在技
术创新方面，绿色产业政策所要遵循的原则即是优
先支持清洁技术，通过降低技术开发的门槛和激励
市场需求，将资源和需求导向绿色技术。
而在政策设计和实施过程中，遵循公平竞争与
合理选择是绿色产业政策的关键原则。绿色产业政
策的政策设计应优先考虑社会回报和私人收益之间
的差距，确保优先支持具有更大社会效益的技术路
径（Aghion et al., 2011）。绿色产业政策的具体实施
过程，则需通过具有普适性的功能型政策与具有针
对性的选择性政策工具进行合理有效结合，以确保
不同清洁技术之间的公平竞争，避免单一技术路线
的发展对其他潜在技术形成压制。同时，绿色产业
政策对于技术创新的支持应设有时间限制，并根据
技术发展的具体情况进行动态地调整政策支持方向
，以保证政策的灵活性、可持续性和资源分配
的公平性和有效性。
此外，鉴于绿色产业政策还注重多目标的兼容
性、经济发展方式更具包容性与各方参与的广泛性，
以及气候危机和绿色转型可能带来的经济与社会变
革，意味着绿色产业政策需要且能够吸纳公共部
门、私营企业以及社会组织的共同参与（Martin
& Verhoeven, 2022）。在此过程中，绿色产业政
策应充分调动和强化公共 - 私营部门的合作，以实现
风险及时且有效分担、资源全面且高效整合和利益
充分协调和体现。此外，经济结构在绿色转型过程
中可能对传统产业和弱势群体带来各种冲击，这就
需要政府部门应对可能的冲击进行提前预估并及时
通过提供补贴、就业支持和职业培训等手段为受冲
击者提供援助，以充分保障社会公平与经济发展的
包容性（Aghionetal., 2019）。
二、绿色产业政策的国际实践对比
表1 绿色产业政策的国际实践对比
国家
维度
美国 欧盟 日本 中国
政策目标
● 2050 年实现碳中和
2030 年减排 50-52%
● 推动清洁能源发展，减
少温室气体排放
● 增强能源安全
● 推动绿色技术创新
● 2050 年实现碳中和
2030年减排 55%
● 建设绿色价值链，提升
韧性
● 2050 年实现碳中和
2030年减排 46%
● 稳定能源供应和去碳化
平衡
● 提高产业竞争力，促进
经济增长
● 2060 年实现碳中和
● 建立绿色低碳经济体系
● 提高资源利用效率，改
善生态环境
政策工具
● 税收激励（PTC,
ITC）
● 温室气体减排基金
● 贷款担保
● 研发支持和直接资金投
入
● 碳定价（EUETS）
● 合同差价（CfDs）
● 绿色金融支持
● 简化项目审批流程
● 支持增长的碳定价
（碳税和碳交易 GX-
TES）
● 气候转型债券
● 国际碳信用机制（JCM
）
● 合同差价（CfDs）
● 碳市场交易（全国碳市
场）
● 财政补贴、绿色债券
● 绿色技术研发与推广
实施机制
● 联邦与州政府协作
● 私人资本与社区参与
● 公平分配资金，关注弱
势群体
● 成员国间协作 EU 统一
监管与资金分配
● 国际协作
● 重点简化法规、提升效
率
● GX实施委员会
● GX联盟
● 加强与国际合作伙伴技
术输出（AZEC）
● 政府主导与市场调节结
合
● 地方政府具体执行
● 跨部门协作，强化公众
参与
国家
维度
美国 欧盟 日本 中国
政策效果
● 可再生能源投资显著增
长
● 创造数十万个清洁能源
相关岗位
● 气候目标 2030 年显著
进展
● 可再生能源比例提升
● 绿色价值链初步形成，
但政策执行效率有待提
高
● 氢能、电池等技术突破
● 为碳定价机制的全面实
施奠定基础
● 可再生能源投资增加，
但比例提升速度仍需加
快
● 资源利用效率提升
● 产业结构优化
● 在新能源和环保技术方
面取得创新性成果
资料来源：作者根据美国、欧盟、日本和中国政府发布的相关文件整理而得。
为了对比代表性国家 /地区在绿色产业政策方
面的具体实践，本文对美国、欧盟、日本和中国在
绿色产业政策方面的政策目标、政策工具、政策实
施机制及其政策效果进行了梳理（见表 1）。通过
比较美国、欧盟、日本和中国在绿色产业政策实践
中的共性与差异，显见这些国家 /地区在绿色产业
政策实践中存在诸多共性：其一，这些代表性经济
体均设定了长期的碳中和目标，在一定程度上体现
了其在应对全球气候变化所做出的共同承诺；其二，
这些目标不仅涵盖温室气体减排，还涉及清洁能源
的发展、绿色技术的创新以及经济增长的促进，显
示出绿色产业政策的综合性和多元化。与此同时，
这些代表性经济体在侧重点上存在显著差异，如美
国政策目标的侧重点突出强调了能源安全问题，对
于安全问题的关注也显著不同于其他经济体。结合
各经济体的具体政策实践，详述如下：
（一）绿色产业政策的目标
美国政府于 2022 年通过了《通胀削减法案》
（ Inflation Reduction Act ， 简 称 为 IRA ， 也 称
法案），明确指出以环境保护为目标，
致力于为气候与新能源相关项目提供政策支持，强
调通过大规模投资清洁能源促进经济增长和就业创
造，旨在提升美国在全球绿色技术领域的竞争力。
该法案具体措施则是将绿色投资与本土制造业紧密
结合，加速绿色能源和电动车电池价值链的发展，
为其提供明确且长期的支持，同时附加“购买美国”
条款，以减少对外部供应链的依赖，以有效促进美
国国内绿色价值链快速扩张。
2023 年，日本内阁通过了《GX 实现基本方针》，
为未来 10 年的能源和工业转型提供战略指引。日本
的绿色转型（Green Transformation，GX）以推动
经济和社会从依赖化石燃料的结构向清洁能源驱动
模式的转型为目标，将减排作为核心，同时兼顾产
业发展与经济增长。这份被称为 GX 路线图的一揽
子政策，涵盖碳定价、补贴、法规完善、信息披露
和融资机制等多个方面，并聚焦于可再生能源、核能
、液化天然气和能源效率等关键领域，旨在通过系
统性改革全面推进日本的绿色转型进程。
其后，欧盟于2023 年和2024 年分别通过了《绿
色协议产业计划》（The Green Deal Industrial Plan
，GDIP） 和《净零工业法案》（TheNet- Zero
IndustryAct，NZIA）， 旨在促进绿色转型技术的
发展，尤其是提升净零排放技术，以期实现2050 年
经济全面脱碳的政策目标，而其阶段性目标则是
2030 年实现温室气体排放减少 55% 。 其 中 ，
GDIP 的核心是构建绿色价值链以增强欧盟工业的
韧性和全球竞争力，其政策框架涵盖了简化监管、
加速融资、提升劳动力技能以及支持清洁技术发展
四大支柱。然而，由于 GDIP 框架复杂性较高，导
致其在实施中可能面临可操作性不强等问题。
中国政府于 2024 年通过了《关于加快经济社会
发展全面绿色转型的意见》（以下简称为《意见》）， 该
《意见》设定了至 2030 年和 2035 年两阶段的绿色
发展目标，注重绿色低碳高质量发展和经济社会发
展全面绿色转型，以全面推进绿色低碳循环的经济
体系建设。在政策目标的实现路径上，中国强调政
府主导与市场机制的结合，通过分阶段的资源优化
与产业调整实现经济与环境的协调发展，短期聚焦
优化能源结构，中期推动技术突破，长期实现
全面脱碳目标。
（二）绿色产业政策的政策工具
对比各国的绿色产业政策的政策工具选项来看，
美国政府以税收减免为主要政策工具选项，结合直
接投资和贷款计划，为清洁能源和电动车等领域提
供长期且可预测的支持；其核心工具包括生产税收
抵免（PTC）和投资税收抵免（ITC），辅以能
源部贷款项目的扩展和大规模直接投资，同时通过
明确的资格标准简化了政策实施，降低了企业参与
的难度。日本通过碳税和 GX 排放交易计划（ETS
） 建立了一套促进增长的碳定价机制，既利用税收
手段从能源供应端施加约束，又通过市场化的 ETS
为企业提供灵活的减排路径。
欧盟 GDIP 提供了多样化的政策工具，包括合
同差价（CfDs）、绿色债券和价格调控机制，同
时通过放宽国家补助规则和优化欧盟基金支持来帮
助工业部门脱碳，但是与此同时，GDIP 多政策
工具组合的复杂性对政策被充分理解和有效执行提
出了更高的要求。中国政府主要结合法律体系、财
政政策和市场化机制，建立了覆盖广泛的碳排放权
交易市场，并通过绿色金融（如绿色债券、绿色基
金） 推动绿色项目发展。中国政府采取的政策工
具不仅涵盖税收优惠和财政补贴，还包括绿色信贷
和绿色债券等金融工具，为绿色产业发展提供多元化
支持， 但在绿色产业市场的深度和政策灵活性方面
仍需进一步完善。
（三）绿色产业政策的实施机制
在政策实施机制上，美国政府则是通过联邦与
地方政府的协同合作，将联邦政府负责的资金分配
与地方政府的项目执行有机结合，确保政策的灵活
性和针对性。例如，通过联邦资金支持，地方政府
与社区合作推进绿色项目，同时附加条件确保国内
供应链优先受益。日本则是通过 GX 委员会和 GX
联盟，实现政府顶层设计与企业协作的有机结合，
同时通过国际合作（AZEC）增强政策的实施效果。
欧盟致力于通过成员国间的区域协同和统一的立法
框架，结合广泛的转型政策与有针对性的韧性政策，
增强政策的一致性和实施效率。中国政府的政策工具
选项则是采用政府主导与市场调节相结合的模式，
通过跨部门协调机制确保政策措施的有效衔接与统筹
实施。各地方政府根据国家战略制定具体方案， 并
通过公众参与和监督机制提升政策透明度。这种多层
级协同机制不仅增强了政策实施的全面性，也提升了
社会对绿色转型的认同感。
（四）绿色产业政策的政策效果
在政策实施效果方面，四个经济体在推动绿色
转型和技术创新上均取得了一定成效。美国政府通
过 IRA 显著推动了绿色能源和储能技术的发展，同
时创造了大量清洁能源相关的就业岗位，支持 2030
年前减排 50%-52% 的目标。然而， 其长期效果
仍需观察，尤其是如何在全球供应链竞争中平衡本
土制造的保护主义倾向。此外，美国 IRA 的补贴竞
争对欧盟部分绿色投资造成吸引力削弱，存在投资
流失的风险。日本在新能源开发和技术创新方面取
得 了 重 要 突 破 ， 特 别 是 在 氢 能 、 电 池 技 术 和
CCUS 领域。然而，由于排放交易计划的自愿性
质和较低的初始碳价格，其碳定价计划的有效性受
到质疑， 自愿参与可能限制政策覆盖面和环境效果
。而欧盟在绿色制造和能源转型方面取得了显著
成果，但GDIP 的复杂性和资金分散问题影响了
政策实施效率。中国政府采取的多层级协同机制有
效的实现了绿色产业政策的政策效果，具体体现在
：资源利用效率提升、产业结构优化和生态环境改
善方面取得显著进展；单位 GDP 能源消耗和二氧
化碳排放持续下降；但是中国政策实践过程中仍存
在政策协调和技术路径选择的挑战。
三、对中国的启示与政策建议
基于上述对绿色产业政策基本逻辑与遵循的原
则的梳理，以及美国、欧盟、日本和中国在绿色产
业政策实践方面的对比分析，为中国政府在制定和
完善绿色产业政策的政策设计及其实施过程提供了
经验借鉴。具体如下：
（一）简化政策工具，优化政策实施流程
各国绿色产业政策的实践经验表明，政策工具
的简化与实施流程的优化是提升效率的重要途径。
欧盟通过的《绿色协议产业计划》（GDIP）旨在
强调建立简洁高效的监管体系（如加快审批程序）
以加快绿色技术创新进行融资的速度，推动经济结
构的绿色转型，但是由于 GDIP 框架具有高度复
杂性等特征，致使其政策设计和实施过程的可操作
性受到了市场参与者的质疑。而相比之下，美国《
通胀削减法案》（IRA）则通过聚焦税收减免工具
和明晰的资格标准，展现出政策设计的高度简洁性
， 显著降低了政策理解和执行的难度（Deloitte，
2022）。
鉴于此，中国可以通过进一步优化现有政策工
具和流程，降低绿色产业政策实施过程的复杂性。一
方面，可以建立统一的绿色产业激励申报与监管平
台，为企业提供更加高效的一站式服务；另一方面
，减少激励政策中的冗杂条件和重复审批环节， 使
政策更具可操作性。此外，还可以通过数字化手段
，优化政策执行与监测流程。例如，利用大数据和
区块链技术构建绿色项目的在线监测和评估系统，
提升政策执行的透明度和效率。通过上述政策工具
的简化和流程的优化，以确保企业能够便捷地获取
政策支持，同时减少行政资源的浪费。
（二）降低能源成本，加快可再生能源发展
能源成本的降低是推动绿色经济发展的基础。
美国政府借助于 IRA 推进大规模的税收激励政策，
专注于绿色能源和电动车电池价值链的建设， 并提
供明确且持续的运营（OPEX）和资本支出
（CAPEX）支持，降低了企业进入绿色能源领域
的门槛。与此同时，欧盟实施的 GDIP 则强调通过
区域合作和绿色能源价格降低效应，优化能源市场，
减少能源成本对企业和消费者的负担。对于中国而
言，可以从中学习以下两方面经验：一方面，通过
税收激励和专项资金支持可再生能源及其上下游产
业链，推动新能源产业的规模化发展；另一方面，
结合欧盟的经验，通过市场化电价改革、提升电网
接入效率等措施，降低企业使用新能源的成本，从
而进一步提高全社会对可再生能源的接受度和应用
广度。
（三）灵活运用激励机制，结合市场化手段与税收政
策
市场化激励机制和税收政策的灵活运用在全球范
围内被证明是推动绿色产业发展的重要工具。美国通
过大规模的税收抵免政策降低绿色技术的成本， 吸
引企业加大投资；欧盟则通过合同差价（CfDs）机
制推动绿色技术商业化，帮助企业在绿色项目投资中
对冲市场风险。这些做法为中国提供了良好的参考。
中国可以借鉴美国的税收抵免模式，在绿色技术研发
和产业链关键环节（如电池、氢能、储能设备）中实
施差异化税收减免政策，以激励更多社会资本流向绿
色产业。同时，参考欧盟的合同差价机制，设立基于
市场化的激励措施，为企业绿色项目投资提供风险保
障。
（四）强化绿色价值链建设，提升产业竞争力
绿色转型是推动产业升级的重要契机，而绿色
价值链的建设对于增强中国在全球绿色产业中的竞
争力具有战略意义。例如，美国通过 IRA 加大对绿
色价值链早期环节的投资，推动绿色制造业复兴；
欧盟则通过 GDIP 和 NZIA，鼓励成员国协同发
展绿色价值链，形成高效的区域产业分工。虽然中
国在光伏、风电和电动车电池等领域具有显著优势
， 但在一些高端环节（如氢能核心技术和关键设
备制造）上仍需提升技术实力。因此，应加大对新
兴绿色价值链的政策支持力度，聚焦氢能、储能、
高效能材料等领域，避免在未来的全球竞争中出现
技术空白。同时，推动绿色产业集群建设，依托长三
角、珠三角等区域的产业基础，通过完善基础设施
和上下游协同，打造具有国际竞争力的绿色产业生
态。在此基础上，还可以通过优化金融支持政策，
引导社会资本聚焦绿色价值链的薄弱环节，进一步
提升产业链的完整性和韧性。
（五）精准使用财政支持，避免长期依赖补贴
财政支持应以阶段性和针对性为主，重点扶持
新兴的绿色产业链环节，避免长期依赖补贴的产业
形成过度保护。例如，美国在补贴政策中设定了明
确的退坡机制，确保财政支持主要集中在新兴产业
的初期阶段；欧盟则通过绿证交易等市场化手段逐
步替代对成熟产业的直接补贴。在产业初期，可以
通过财政手段扶持新兴领域快速成长，如氢能、
CCUS（碳捕获、利用与封存）等关键技术领域
； 而对于已经成熟的产业（如光伏），则应逐步
转向市场化激励机制，如绿证交易和碳市场。通过
动态调整财政支持策略，可以在确保政策有效性的同
时， 提升产业的市场竞争力。此外，财政支持政策
还应与环境绩效挂钩，通过对绿色技术成果和环境
效益的动态评估，优化财政资金的配置效率，避免
出现资源浪费或低效利用。
（六）加强国际合作，巩固全球竞争优势
绿色转型是全球趋势，中国应在全球绿色产业
链中发挥更大作用，推动绿色技术和产业标准的输
出。目前，中国的绿色产业在国际市场上已具备一
定竞争力，但在复杂的地缘政治环境下，全球价值
链布局也面临不确定性带来的挑战与风险。反观美
国、日本和欧盟的做法：美国政府通过 IRA实施“购买
美国”条款，以确保关键供应链环节回归本土， 同
时推动绿色技术标准化以增强全球竞争力；而日本
则通过国际合作（AZEC）推动其绿色技术的全球
应用，特别是在储能和氢能领域；欧盟通过碳边境
调节机制（CBAM），引导全球供应链向绿色转
型。上述做法为中国在深化与“一带一路”沿线国家
合作过程中，推进绿色基础设施项目的实施和推动
绿色技术国际化提供了可能的借鉴。同时，中国政
府还可以通过绿色产业政策为“将关键产业链环节
留在国内”做出突出贡献的企业提供政策支持， 以
减少地缘政治和全球化格局重塑等外部不确定性对
产业链韧性带来的冲击，为国内经济结构的绿色转
型提供有力支撑。此外，中国政府也应积极参与全
球绿色标准的制定，与主要经济体形成合作联盟， 进
一步提升中国绿色产业的国际话语权。
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国际碳足迹数据库对中国的启发
——以电力碳足迹为例
黄卓晖
世界资源研究所北京代表处
可持续转型中心，副研究员
蒋小谦
世界资源研究所北京代表处
可持续转型中心，气候项目总监
一、背景
产品碳足迹是从生命周期角度评估产品生产消
费活动排放的温室气体在一段时间内带来的影响，
以二氧化碳当量为单位进行量化，覆盖原材料获取
、生产制造、运输分销、使用和报废等阶段。产品
碳足迹评估以终端产品为抓手，可以识别高排放环节
， 从而改进工艺或优化供应链，降低排放以及减少
成本，最终倒逼产业链上下游的技术升级和低碳转型
， 如可再生能源替代化石燃料和材料的循环利用等。
电力作为基础能源，涉及产品供应链上下游的
生产消费各环节，其碳足迹核算直接影响依赖电力
消费的产品的环境表现。研究显示，“新三样”产品（锂电
池、纯电动汽车、光伏组件）的电力消耗对三者的
碳足迹贡献分别达 46% ℃、52%℃和 62% ℃。准确
的电力碳足迹是产品碳足迹核算的关键，是应对欧
盟等气候贸易政策的迫切需求，也在很大程度上决
定了中国制造业的国际竞争力。
欧盟的《欧洲绿色协议》（European Green
Deal）通过系列法规将碳足迹作为评估产品环境
影响的核心指标，并加入碳足迹信息披露的相关条
款（表 1），将碳足迹从自愿遵循转为强制要求，
并 强 制 采 用 欧 盟 的 “ 环 境 足 迹 方 法 ”（Product
EnvironmentalFootprint，简称为PEF）。然而， 欧
盟碳足迹数据库中的中国电力数据存在数据时效性
滞后、区域数据缺失、技术代表性不足等问题， 包
括数据的参考时间为 2015 年，仅提供中国电力的
平均数据没有分省或区域，技术上不对陆风或海风
、抽蓄或径流式发电、光伏发电等做技术区分， 不
能及时反映中国的电力绿色发展成效（如 2023 年
可再生能源装机占比超 50%）。建立高精度、国际
互认的电力碳足迹数据库，已成为中国应对欧盟涉
碳政策的迫切需求。
本文以电力碳足迹为例，分析国际碳足迹数据
库的电力碳足迹发展现状，为我国的碳足迹数据库
的建设以及实现中外互认提供参考。
℃Hill,N.,Raugei,,ResearchforTRANCommittee–Environmentalchallengesthroughthelife cycleofbatteryelectricvehicles,EuropeanParliament, Policy Department for Structural and Cohesion
Policies, Brussels.
℃ European Commission (2020), Determining the environmental impacts of conventional and alternatively fuelled vehicles through LCA.
℃Liu,F.,&VandenBergh,.(2020).DifferencesinCO2emissionsofsolarPVproductionamongtechnologiesandregions:ApplicationtoChina,EUandUSA.
百家
灼见
表 1 欧盟气候政策的碳足迹要求
法规名称 覆盖范围 碳足迹要求
欧盟电池与废电池
法规
(Regulation(EU)
2023/1542)
进入欧盟市场的各类电池产品，包括
动力电池、工业电池、便携式电池、
特殊电池等
● 2025 年 2 月或碳足迹计算规则或碳足迹声明格式规则生效
的 12 个月后（以最晚者为准），生产商对进入欧盟市场
的动力电池附带碳足迹声明
● 2026 年 8 月或碳足迹计算规则或碳足迹声明格式规则生效
的 12 个月后（以最晚者为准），生产商需根据欧盟要求
标明动力电池的性能等级
● 2028 年 2 月或强制性碳足迹阈值授权法案生效的 18 个月
后（以最晚者为准），生产商需满足欧盟设定的强制性
碳足迹阈值，超过阈值的产品禁止在欧盟销售
可持续产品生态设
计法规(Regulation
(EU) 2024/1781)
逐步涵盖欧盟市场所有类别的产品
（包括消费品和中间产品）。优先管
控纺织品（特别是鞋服）、家具、钢
铁、铝制品等
● 生产商需计算和报告产品的碳足迹或环境足迹信息
● 欧委会确定产品性能等级，使客户选择性能最佳的产品
● 产品需附有“数字护照”，确保透明可追溯的碳足迹信息
● 2027 年后，将包括光伏电池板
欧盟 ErP 指令
(Directive
2009/125/EC)
所有进口到欧盟、在欧盟分销的能源
相关产品，包括家用电器、电子电器
设备、光伏组件等
● 2022-2024 年，对光伏组件、逆变器和系统的生态设计和
碳足迹进行评估
● 光伏组件需要参考欧盟发布的PEFCR（产品类别规则）
评估碳足迹
来源：作者整理
二、国际碳足迹数据库概述
国际碳足迹数据库主要包括背景数据库、各国
数据库和行业数据库，本节主要概述 Ecoinvent、
Sphera、欧盟“生命周期数据网络”、美国“联邦生命
周期评估公共数据库”以及 IEA 的电力上游生命周
期排放因子。
背景数据库是开展碳足迹核算的基础，经过 20
多年的发展，全球广泛使用的生命周期背景数据库
以瑞士 Ecoinvent 和美国 Sphera（ 前身为德国Gabi
）两大商业数据库为主导。背景数据库是通过调研
全行业的基础能源和原材料的生命周期过程， 再建
模形成各行业的完整生命周期模型，结合生产
过程中的物质和能量的投入和产出，一一对应计算得
到数以万计的生命周期清单数据集（Life cycle
Inventory Datasheet，以下简称“LCI 数据集”）， 然后
这些数据集作为上游过程的背景数据库，支撑下游产
品的生命周期建模计算和分析。
Ecoinvent 和 Sphera 的行业数据丰富度和地理
覆盖上基本一致，但在核心架构和定位上存在差异
。Ecoinvent 由苏黎世联邦理工学院等多家瑞士高
校和研究机构开发，更加注重系统模型的科学严谨
性和透明度，模型方法学已有三次大的更新，每次
会通过科学文献或技术报告的方式公开方法学， 接
受同行审阅℃℃℃。Ecoinvent 的模型相比 Sphera 更
加透明，可以层层追溯上一层的单元过程，检查
℃Frischknecht, R., Jungbluth, N., Althaus, HJ. et al. The ecoinvent Database: Overview and Methodological Framework (7 pp). Int J Life Cycle Assessment 10, 3–9 (2005)
℃Frischknecht,R.,,,,,,,.“,”January.
℃Wernet,G.,Bauer,C.,Steubing,(partI):,1218–1230(2016)
模型和清单数据集的完整性。Sphera 更注重行业
实践适配性，与多个国际行业协会和跨国企业合作，
在某些特定行业或领域可能具有更详细的数据，适
合特定行业的深入分析，Sphera 还集成了 LCA建
模软件，适合需要快速生成 LCA 报告的企业用户。
然而，由于 Sphera 保护知识产权以及行业数据敏感
性的特点，大多数 LCI 数据集并未提供上一层的单
元过程信息，用户难以验证模型的完整性。这种数
据透明度的缺失，一直是外界对 Sphera“黑箱模型
”诟病的所在。
除背景数据库外，许多国家政府与研究机构或
高校合作开发了符合国家背景的数据库，其中较为
有名并且还在运行的有欧盟的“生命周期数据网络”
（Life Cycle Data Network， 简称 LCDN）和美国
的“联邦生命周期评估公共数据库”（Federal LCA
Commons）。两个数据库不同于背景数据库， 没
有自行建模得到 LCI 数据集，而是提供一个数据共
享平台，管理机构通过制定数据库要求和技术规范
，允许研究机构和背景数据库提供合规的 LCI 数据集
，用户可以适用这些数据用于研究。
欧盟 LCDN 制定了严格的数据格式和数据质
量要求（ILCD 和 EF 数据格式）， 确保不同来源
数据的互操作性，数据供应商应欧盟要求提供数
据，符合欧盟数据格式要求的数据集都可以注册成
为 LCDN的一个节点。LCDN通过提供标准化
和高质量的 LCI 数据集，增强了 LCA 研究的透明
度和可信度，支撑欧盟及其成员国的政策制定。美
国Federal LCA Commons是美国多个联邦机构共
同合作建立，涵盖农业、能源、交通、建筑等多个
领域，数据格式比欧盟宽松，仅在联邦层面上统一“基
本流”，不同机构可以独立开发 LCI 数据集，促进不
同行业和部门间的协作和知识共享，推动 LCA 在政
策制定和项目评估中的应用。
国际能源署（IEA）在提供各国电力碳排放
因子的基础上，2023 年试行提供电力上游生命周
期 排 放 因 子（ IEA Life Cycle Upstream Emission
Factors），即覆盖 149 个国家燃料 /原料开采、加工
制造、运输分配、设施建设、燃料燃烧等环节， 并同
时发布电力输配的生命周期排放因子，其覆盖边界
已符合电力生产的碳足迹边界，但由于不是通过
LCA 建模得到排放因子，IEA 并没有称其为电力碳
足迹因子，电力生产的上游排放因子是基于美国可
再生能源实验室（NREL）“生命周期评估协调项
目”℃的研究成果。该数据库可以与其他数据库的各
国电力碳足迹因子进行交叉验证，评估电力碳足迹
因子的合理性。
上述五个数据库的更多内容见表 2：
表 2 国际碳足迹数据库
数据库 开发机构 地理区域覆盖 数据来源 数据库特点
Ecoinvent
由苏黎世联邦理工学
院、洛桑联邦理工学
院、瑞士联邦材料科
学与技术研究所、瑞
士联邦的农业研究中
心、瑞士保罗谢勒研
究所共同创立
涵 盖 了 全 球 所 有 重
要 的 国 家 和 地 区 。
每 个 活 动 在 数 据 库
中都有其地理定位
对 于 地 理 区 域 较 大
国家， 提供更高颗
粒度的数据
● 研究文献和统计资
料
● 与其他机构合作，
获取特定产品或服
务的数据
● Ecoinvent 与 其 他
机构开展的研究项
目
● 2003 年发布第一版方法学，
2013 年发布第三版方法学
● 包含 20,000 多个 LCI 数据集
● 提供三种建模方式，以及多
种生命周期评估方法供选
择
● 数据库按年度更新
℃ NREL Life Cycle Assessment Harmonization Project:
数据库 开发机构 地理区域覆盖 数据来源 数据库特点
Sphera（原
Gabi）
由德国 Thinkstep 公司
开发 15 个行业数据库
，2019 年被美国公司
Sphera 收购
默认覆盖美国和欧
盟， 全球供应链中
的重要国家占比大，
日本、中国、巴西等。
● 基于供应链和产业
链建模，与超过 40
个国际行业协会和
跨国企业合作
● 政府官方数据库的
统计数据和环境数
据
● 基于最新的科学文
献和技术报告更新
数据
● 与企业合作，获取
最新的生产流程，
更新行业数据
● 1989 年开始发布，2024
年已包含超过 20,900 个
LCI 数据集
● 提供数据定制服务，根据客
户需求定制数据集
● 提供专业建模软件，用于敏
感性分析、情景分析，生产
LCA报告
EU
LCDN
由欧盟环境总司建立，
欧盟联合研究中心提供
技术支持，“欧洲生命
周期评估平台”
（EPLCA）负责日常
的管理和数据格式更
新
欧盟 27 国为主，覆
盖供应链主要国家
的全国一级数据
● 国际有影响力的背
景数据库
● 欧盟的研究机构和
行业协会的研究成
果
● 2014 年建立，拥有 4500 个
数据集，覆盖能源、运输、包
装、寿命终止、金属、化学
品农产品、塑料等行业
● “准入制”形式的网状
LCA数据库，数据供应
商按照欧盟数据格式注册
成为“节点”（node）
● 数据提供商负责开发维护
“节点”，数据集所有权属于
数据提供商，欧盟拥有使用
权
● 数据免费开放
FederalLCA
Commons
美国多个联邦机构及
研究机构共同支持：
农业部、商务部、能
源部、交通部、环保
署
以美国为主， 作为
生命周期数据的存
储库， 包括燃料燃
烧、交通、冶 金、
化工、塑料、电力、
建筑等行业的数据
● 文献调研和公开征
集数据，包括行业
报告、学术研究、
政府统计等
● 联邦部门研究机构
的研究成果
● 已出版的学术文献
● 2018 年，美国农业部、能
源部、环保署共同发起的标
准化背景数据
● 不仅有过程数据集，还有标
准化的流数据集和影响评
估方法
● 开放度高，免费获取，主要
用于科学研究
IEAEmissions
Factors
IEA Energy Data
Centre
192 个国家地区和
全球平均
● IEAstatistics
● IEA modelling
works
● IEA与 NREL开
展的 LCA评估项
目， 协调各类发电
技术的评估结果
● 文献调研
● 2023 年开始试点，2024
年正式发布，已提供 2022
年排放因子数据
● 提供上游排放（包含燃料加
工处理环节）、发电燃烧、
传输损失等环节的排放因
子
来源：作者整理
三、国际碳足迹数据库中电力碳足迹的特
点
笔者通过对上述五个碳足迹数据库的中美欧电
力碳足迹建模或计算方法进行了研究，发现有以下
四个主要特点，为我国碳足迹数据库的建设和中外
互认带来启发：
LCA方法学统一，数据信息透明度高
各 数 据 库 的 电 力 碳 足 迹 均 基 于 ISO 14040
/14044 生命周期评价（LCA）标准，核算电力生
产的全生命周期排放。在 ISO 14040/14044 的标准
框架下，各数据库公开电力碳足迹的模型边界和取
舍分配条件，以及模型的实景和背景数据来源和采
取的假设情景（图 1），欧盟在 PEF中针对电力消
费建模提出了具体的指导意见。Sphear 虽然存在“黑箱
模型”，但在建模原则中将透明度作为基本要求℃
，数据库提供完整的数据集文档和基本流清单，
即发电过程投入的原料和各类能源，以及产出的产
品和排放的废弃物。通过这些信息，有经验的 LCA
专家可以对模型做出合理的推断。
欧盟 LCDN在 Sphera 的基础上，对数据集的
文档格式做了高度的标准化要求℃，数据集必须符合
欧盟的文档和命名规范，使用统一的基本流清单，
确保数据的一致性和互操作性，并且详细记录数据
来源、关键参数、时间、地理和技术覆盖范围、数
据质量指标等，支持数据集的质量评估和审查认证。
Ecoinvent 将透明度作为数据库的核心要求， 其
电力碳足迹数据集会展示各发电技术的组合比例，
发电量、传输损失、省间交易的数据来源，以及下
游对某电力产品的使用量，同时也提供数据集的编
辑和审查人员和联系方式，便于数据库的用户及时
反馈问题。IEA 的排放因子数据库提供因子库的研
究目的、计算边界、采纳的数据来源、参考的研究
文献以及各项计算公式等。
来源：SpheraEnergyLCIModelling2024
图 1 Sphera电力碳足迹模型边界
℃ Sphera LCA Databases Modelling Principles–2024
℃ Simone Fazio, Luca Zampori, An De Schryver, Oliver Kusche, Lionel Thellier, Edward Diaconu. Guide for EF compliant data sets: Version , EUR 30175 EN, PublicationsOfficeofthe
EuropeanUnion,Luxembourg,2020,ISBN978-92-76-17951-1,doi:
自下而上汇总的细颗粒度电力碳足迹，适用多
种场景
电力碳足迹总体可分为电力生产和电力消费两
大类，各类发电燃料类型 / 技术的碳足迹汇总得到
电力生产碳足迹，包括电厂自用电、调入调出以
及传输损耗后得到电力消费碳足迹。Ecoinvent、
Sphera 和美国数据库均采用“自下而上”的方式汇总得
到全国电力生产和电力消费的碳足迹。Sphera 在电
力生产侧为各项发电技术采用全国平均水平， 再根
据全国及各区域电网的消费电量中各发电技术占比
，计算出全国及区域电网的电力消费碳足迹。由于
不同电压下，电网线路损耗及接入的用户类型
不同，因此 Sphera 提供了 <1kV 和 1kV-60kV 不同
电压的碳足迹，方便不同类型的用户使用。
Ecoinvent 首先为各类发电技术建立碳足迹的
通用模型，再结合各省的特点调整模型参数（如，
光伏有效利用小时数、风电容量因数、煤电度电煤
耗等）计算得到各省的电力生产碳足迹，结合发电
量进一步得到中国七个区域电网的碳足迹，最终汇
总为全国电力碳足迹（高压市场组合）（图 2）。
Ecoinvent 也通过电力传输损耗计算得到电力消费
侧 的 碳 足 迹， 并 分 为 >24kV、1kV-24kV、
<1kV，适用于大工业、中小工商业和居民用电的不
同结果。
来源：作者根据资料整理
图 2 Ecoinvent的中国电力碳足迹核算框架
美国电力碳足迹是结合美国环保署（EPA）、美国能源技术实验室（NETL）、美国可再生能源实验室（
NREL）三个机构的研究成果和数据，在 Federal LCA Commons 上发布的 US Electricity Baseline 开源项目
，该项目从发电设施，逐级汇总计算得到美国本土的发电设施、配电网、区域电网、全国平均、终端用户的多层级
发电设施的生命周期
清单数据
按照发电公司和发电
技术统计 7000 多个
发电设施的 LCI 数据
集
电力生产碳足迹
基于发电设施 LCI
数据集，汇总计算
68 个配电机 构（
balancing
authority）的电力生
产碳足迹
电网综合碳足迹
基于电力生产碳足
迹，结合电网间的调
入调出，利用投入产
出模型，计算 10 个
区域电网、60 个配电网
、以及全国的电
网综合碳足迹
电力用户碳足迹
基于电网综合碳足
迹，计入电网的传输
损耗得到电力用户的
消费侧电力碳足迹
电力碳足迹（图 3），可以用于评估发电技术、区域电力供应和用户电力的低碳化程度。
来源：作者根据资料整理
图 3FederalLCACommons的美国电力碳足迹核算框架
细颗粒度的电力碳足迹不仅可以推动区域级绿
色电力交易与协同发展，还可以赋能企业与金融机
构的低碳决策，企业利用分省或区域的数据优化产
能布局，金融机构也可以更准确地评估供应链各环
节的碳排放风险与机会，设计差异化的金融产品。
清晰的质量管理机制，提高数据可信度
仅发布碳足迹因子不足以证明数据质量，数
据的验证或核实程序是必不可少的。虽然 ISO
14040/14044 提出了数据质量要求，但没有特定的标
准，各碳足迹数据库均按要求建立了质量管理机制
，通过标准化数据收集流程、数据质量评估和审查
认证，构建了高可信度的碳足迹数据，平衡科学严
谨性与实践可行性。
Sphera 建立四个质量管理的层级，包括数据输
入和输出的内部检查、非公开对外数据的检查、公
开对外数据检查以及额外的外部审查。审查评估的
内容包括原始数据、单元过程、LCI 数据集、生命
周期评估结果等，使用数据质量矩阵（Pedigree
Matrix）从六个维度评估数据质量，包括：技术代
表性（生产技术与研究目标的一致性）、时间代表
性（数据年份与技术现状的匹配度）、地理代表性
（区域覆盖的适用性）、完整性（基本流覆盖程度）、
准确度（数值的变化性和不确定性）、方法一致性（符
合研究目标和范围，与研究对象的单元过程方法一
致）。
Ecoinvent 则更加详细地编写了数据质量指南
℃，从数据集的透明性、数据集完整性、命名方法、不
确定性分析、审核与验证流程、数据更新与维护等
多个方面提出了数据管理要求，也利用数据质量矩
阵评估数据质量的五个维度，涉及可靠性（数据来
源可信度）、完整性、时间代表性、地理代表性、技
术代表性。Ecoinvent 单独对准确度进行分析， 对实
景数据和预估值，采用对数正态分布描述不确定性
，并结合质量矩阵的结果进行调整，最后通过蒙特
卡洛模拟将不确定性传导到碳足迹的计算结果中。
欧盟 LCDN主要参考了 Sphera 的质量管理和评
估机制，Sphera 的数据交由西班牙能源、环境和
技术研究中心（CIEMAT）审查。PEF 方法学中对
质量评审做了简化 ，仅保留了技术代表性、时间代
表性、地理代表性、准确度四个维度，采用专家打分
的半定量方法计算平均数得分，赋予优、好、良、中、
差的定性结果，评审报告作为附件保存在数据集中
。
℃Weidema B P, Bauer C, Hischier R, Mutel C, Nemecek T, Reinhard J, Vadenbo C O, Wernet G. (2013). Overview and methodology. Data quality guideline for the ecoinventdatabase version 3.
Ecoinvent Report1(v3). St. Gallen: Theecoinvent Centre.
CommissionRecommendation (EU) 2021/2279:
多方合力共建数据库，共享研究成果
碳足迹作为一个系统性的研究，具体跨学科和
量化分析建模的属性，同时还要结合前沿的生产技
术进行迭代，不是一个部门或行业就可以支撑碳足
迹 数 据 库 的 建 设 。 Ecoinvent 和 Sphera 的开发机
构 中 有 多 家 高 校 、 研 究 机 构 、 行 业 协 会 参 与 ，
LCDN通过 LCA专家咨询会和专题研究，邀请
全球各国的 LCA 专家和行业专家为数据库提供建议
或更新方法学 。
美国的电力碳足迹由美国环境署提供电力生产
的污染物和有害物质排放数据，美国可再生能源实
验室提供发电过程和交通运输的数据，美国能源技
术实验室提供能源载体供应链的清单数据，三家机
构在之前的 LCA 研究基础上，整合了各自的电力模
型，并参考投入产出模型 创新了电力消费侧的碳足
迹模型。
IEA 的电力上游排放因子参考了美国可再生能
源实验室的“生命周期评估协调项目”，通过协调统
一各类发电技术生命周期评估研究的主要假设， 例
如系统边界、运行寿命、关键性能参数等，减少碳
足迹研究不一致和相互冲突的问题，并评估各类电
力技术碳足迹的集中趋势，包括煤电、气电、水电、核
电、风能、太阳能、地热能、生物质、海洋能等， 每项
技术下还有细分技术路线，例如煤电的亚临界、超临界
、流化床、整体煤气化联合循环（IGCC）多 项技术。
IEA 在光伏发电技术上继续与美国可再生能源
实验室合作，开展光伏产业的环境和经济可持续性
的研究项目，促进光伏技术可持续性的国际合作和
知识共享。该项目提供详尽的方法学和最新的清单
数据，并正在拓展研究光伏组件的报废清单数据，
定期以报告的形式提供光伏新兴技术的碳足迹分析
和光伏发电的 LCA评估结果 。
四、中国碳足迹数据库发展展望
2025 年 1 月，中国正式发布《2023 年全国电力
碳足迹因子》，首次实现电力全生命周期排放因子
的标准化测算，是中国碳足迹管理体系建立的一大
里程碑。2025 年将迎来重点产品碳足迹计算细则的加
速建设期，聚焦基础能源、大宗商品及原材料、交通运
输等重点领域碳足迹计算规则研制。基于对
Ecoinvent、Sphera 等国际主流数据库的深度解析， 建
议从以下四方面加速构建具有全球公信力的碳足迹
数据库：
建设兼顾透明和信息安全的碳足迹背景数据库
背景数据库是碳足迹核算的“基础设施”，数据
透明实现中外互认的必要条件，但同时也需要平衡
信息安全。我国的碳足迹数据库可参考欧盟和美国
经验，在国家层面标准化数据格式，明确数据集的
文档格式、基本流清单和命名方法，确保与国内外
其他数据库的互操作性，兼容已有的 LCA 软件。其
次，我国有必要明确数据库的数据质量和管理要求
，建立数据集录入的审核认证机制，以及信息公开
的要求，例如参考 Sphera 仅公开 LCI 数据集，不包
括上游供应链等敏感信息。
细化电力碳足迹因子的颗粒度
我国在已公布的电力碳足迹因子基础上，根据
《产品碳足迹核算标准编制工作指引》在国家层面
明确各发电技术的碳足迹核算细则，包括建模边界、
Pennington, ., Chomkhamsri, K., Pant, R. et al. ILCD Handbook Public Consultation Workshop. Int J Life Cycle Assess 15, 231–237 (2010). https://doi. org/
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“Fact Sheet: Environmental Life Cycle Assessment of Electricity from PV Systems.” 2024. IEA Photovoltaic Power Systems Programme (PVPS). doi: ALGS2169.
实景和背景数据的选择条件、取舍规则、分配方式
以及生命周期影响评估的方法和特征化因子。各省
和电网公司独立开展省级和区域电网的电力碳足迹
核算，碳足迹数据库管理机构对 LCI 数据和量化结
果的完整性、一致性、敏感性进行评估，经审查评
估后在数据库中发布，建立一套“自下而上”的电力
碳足迹。
建立统一清晰的数据质量管理机制
我国碳足迹数据库需要录入各部门行业的数据，
数据库管理机构有必要从以下四方面建立统一的数
据质控机制：1. 对标 GB/T24067 – 2024，兼容
ISO14040/14044 等国际标准，明确数据库对数据的
溯源性、完整性、代表性，以及方法学的一致性的
质量审核程序。2. 提供透明的数据质量信息，公开数
据集的重要元数据，例如，参考时间、数据来源、
提供机构、审核专家及评审报告等。3. 制定数据库的
更新和维护机制，明确更新频率，定期对数据库的
质控要求、数据格式、背景数据进行更新。
4. 建立联合监督机制，鼓励行业协会、研究机构、
征信机构和评级机构等多方用户共同监督数据质量，
反馈发现的问题。
建立国内外的碳足迹数据协同合作机制
实现碳足迹数据库的互认，需要国内外的通力
合作。碳足迹数据涉及多个行业和部门，我国应建
立数据协调机制，促进能源、环保、工业、交通多
部门的生命周期数据流动共享，多部门共同建设碳
足迹数据库。对外合作应加强与欧盟的碳足迹数据
库交流和合作研究，欧盟 2024 年开始更新 PEF 和
LCDN 的数据格式要求，中国在加速自身数据库
建设的同时，可以借助“中欧环境与气候高层对话
机制”，积极与欧盟分享中国碳足迹体系的发展，并
探讨碳足迹数据库的协调互认。同时，积极参与国
际多边的碳足迹合作机制，例如，UNEP 一直在
致力于生命周期数据的互操作性和兼容性，建设了“
全球 LCA 数据访问网络”，该网络由独立运营的碳
足迹数据库组成，并提供数据格式转换功能，中国
可以加入该网络，在联合国的多边框架下实现中外
互认。
How can Chinese Export Finance
Institutions accelerate and lead on
clean energy finance?
Ziqun Jia
Climate Finance Analyst at
Perspectives ClimateResearch℃
MaxSchmidt
Research Associate at
PerspectivesClimateResearch
Igor Shishlov
HeadofClimateFinanceatPerspectives Climate
Research,ExecutiveDirectorofthe Climate &
Business Program at HECParis
1. Introduction
Export credi t agencies (ECAs) are l i t t le-
known public finance institutions (PFIs) that are
pivotal for enabling investments in energy infrastructure
worldwide. Historically, their support has mainly
focused on investments in fossil fuels although it is
slowly shift ing towards clean energy. In 2020-
2022, ECAs of the world’s biggest economies
(G20) alone provided an annual average of USD 32
billion in public finance to fossil fuels (O’Manique et al.,
2024), down from USD 40 billion in 2018-2020
(DeAngelis and Tucker, 2021). At the same time,
they provided USD 5 billion annually to clean
energy in 2020-2022, up from USD billion in
2018-2020 (O’Manique et al., 2024). Therefore,
there is still a large potential for
shifting official export finance from fossil fuels to clean
and renewable energy (RE),℃which would have a
major impact on the energy transition thanks to
ECAs’ ability to leverage additional finance.
ECAs are either private companies that act on
behalf of a government or public entities themselves
(OECD, 2021). Their purpose is to provide trade
financing and risk mitigation products to support
domestic companies in their international export
activities and improve their competitiveness abroad.
ECAs may be either pure cover–., only providing
insurance and guarantees–or multi-purpose–., also
providing direct f inancing (Shishlov et al. , 2021).
ECAstypicallysupportlargerandriskier projects that
would not have been insured
℃ To contact the authors, please email: jia@.
℃ In this article, we use both terms as used by the respective source we draw on: Clean energy technologies refer to non-fossil fuel technologies across the energy systemthat contribute to the goal of net-zero
emissions,suchaselectricitytransmission,storage,electrificationandREgeneration(OECD,2024).REisincorporated within clean energy and generally refers to solar, wind, tidal, geothermal, and small-
scale hydro (Jones et al., 2024). Large-scale hydro is generally considered as ‘Other’ energy source, but here as ‘clean energy’.
研究
分享
mailto:jia@
otherwise–historically fossil fuel infrastructure and more
recently RE–which underlines their relevance for
achieving energy transition and climate targets.
Recently, ECAs have also increasingly taken a
more proactive role as trade facilitators in addition to
being insurers or lenders of last resort (., Klasen et al.,
2024).
Keeping global warming to ℃ will require
significant and reliable finance to enable the rapid
development and deployment of clean energy
technologies. However, structural constraints
exist for financing clean energy, including higher
upfront costs, sensitivity to interestrates,currencyrisks
and lack of de- risking measures, to name only a
few (King et al., 2023; Schmidt et al., 2024). These
and other factors make it challenging for private
actors to accurately price and manage risks
associated with climate investments (Hale et al.,
2021). In this light, ECAs may be well- positioned
to address these risks and support the accelerated
deployment of clean energy globally.
2. Global Trends in ECAs’ Clean
EnergyFinancing
Historical support to fossil fuels
Historical ly, ECAs of G20 countries have
allocated a staggering USD billion to fossil
fuel-related projects between 2013 and 2022,
accounting for 76% of all their energy
finance. Specifically, gas-related projects
accounted for 28%, mixed oil and gas (O&G)
followed with 24%, with oil and coal projects taking
up 15% and 9% respectively. Clean energy, in
turn, merely made up 10% of all energy finance in
the same period, with USD
bi l l ion invested in solar, wind, t idal,
geothermal , hydro, biomass, and nuclear (OCI
2024). By country, China, South Korea and
Canada have had the largest absolute ECA
support for energy finance, with fossil fuels taking up
more than 60% of their energy portfolios (see
Figure 1). Within the G20, the ECAs of France
(>1/2) and China (~1/3) together with Germany’s
(~1/4) showed the largest relative shares of clean
energy. The energy portfolio of most other countries’
ECAs remainedfossilfueldominated.
In recent years, ECAs have increasingly
contributed to clean energy finance (., Klasen et
al., 2024), especially for emerging markets and
developing economies (EMDE). During 2020-
2022, ECAs provided an annual average of nearly
USD billion for clean energy, up from only USD
billion between 2017-2019 (OCI, 2024).
However, the shift from fossil fuel to support for RE is
not nearly as fast as needed. Klasen et al. (2022), for
example, find minimum needs for climate-
related ECA commitments, including for clean
energy projects, of USD billion per year until
2030–ten times more than the current level.
Figure1G20countrieswiththelargestECAenergyfinance(2013-2022)
Source: Authors, based on (OCI, 2024)
Note:ToprovidemoreaccuraterepresentationofChina’sinvolvementinoverseasenergyfinance,theauthorsreclassified CDBfrom Development
Finance Institution (DFI) category to the ECAcategory, which makesthe graph different from OCI’s ,whileCDBandCEXIMare
officiallyclassifiedaspolicybanks,theyalsofunctionasmajorexportfinance institutions,sincetheyprovideextensivefinancingsupportforChinese
companies’ overseasactivities,includingexport credits,buyer’scredits,andprojectfinancingforthoseabroad.
Increasing support to clean energy
Yet, the turning trend becomes gradually
notable. In H1 2023, global ECA support to RE
reached a record high of USD bi l l ion,
almost four t imes higher as in H1 2022 with
USD 3 bil l ion (TXF, 2023). This was aided by
climate-related measures and strategies agreed on
and passed by several ECAs in recent years,
besides improving transparency of financial and
non-financial reporting (Schmidt et al., 2024c). For
example, the OECD negotiations in 2023
successfully broadened the possibilities of using
financing for green and climate-positive projects, to
modernize export credi t rules and better
support the energy t ransi t ion (European
Commission, 2023). Some ECAs go even
further: The ECA of Finland–who chaired the
OECD negotiations in 2023–allows the
maximum export credit amount to be higher (up to
EUR40 million) if preconditions are met according to
international frameworks such as the EU
Taxonomy for sustainable activities (Schmidt et al.,
2024a). Outside the OECD, China’s
SINOSURE integrated the EU–China
Common Ground Taxonomy℃ into its business
informationsystems for identifying relevant projects
and customers (Chen and Shen, 2022; SINOSURE,
2023).
Over the past few years, there has been
℃ The EU-China Taxonomy serves as a bridge between the EU Taxonomy for sustainable activities and China's green finance classification system, identifying areas ofoverlapinclimatemitigation
,itisnotidenticaltotheEUTaxonomybutratheracomparativetool that highlights commonground betweenthe two systems(IPSF,
2022).
growing recognition of ECAs’ potential to
provide clean energy finance, marked by
several noteworthy commitments targeting
export f inance made by governments and
ECAs. For example, the ‘Export Finance for
Future (E3F)’ initiative was launched in 2021,
a iming to promote and support investment
patterns shift towards climate- beneficial export
projects (E3F,2022,2023, 2024).Laterthatyear,atthe
26th Conference of the Parties (COP26), the
Statement on International Public Support for the
Clean Energy Transition (CETP) was launched.
In 2022, signatories of CETP (governments and
PFIs)reducedtheirfossilfuelfinancingbyUSD
billion, while supporting clean energy with an
additional USD billion (Jones and Mun, 2023).
The same year, the Berne Union– the largest
association for the export credit and investment
insurance industry worldwide, of which China’s
SINOSURE is a member– launched its
Climate Working Group (CWG) to advance
“thought leadership and practices within export credit
[…] and contribute to global problem-solving around
climate challenges” (Berne Union, .). At
COP28, the UN- convened Net-Zero Export
Credit Agencies Alliance (NZECA) was
launched, the first- of-its-kind net-zero finance alliance
of global PFIs, including associate membersoutside
the OECD (Kazakhstan and the UAE). Most
recently, at COP29 NZECA publ ished its
Target-Setting Protocol, a dedicated tool for allECAsto
accelerate their net-zero journeys and allow for a high
degree of comparability (UNEP-FI 2024).
So far, ECAs of three countries–Denmark, Finland
and Sweden–are already aligned with the Paris
Agreement, as found by independent assessments of
the authors (Perspectives
Climate Research, 2024). Notably, these ECAs have
achieved 100% of all energy-related transactions
for RE and related infrastructure in parallel to putting in
place strict fossil fuel exclusions (Schmidt et al., 2024a;
Schmidt et al., 2024b; Weber et al., 2024). Admittedly,
few other countries have comparable structural
advantages as Denmark with its favorable wind
conditions and ECA-backed global wind power
manufacturers (Ørsted and Vestas Wind
Systems). That said, globally ECAs start at
different stages in their journey of transitioning away
from fossil fuels and towards clean energy (Weber
et al. , 2024). China as a recognized leader in clean
technology is therefore well-positioned to
significantly contribute to the shift of the global
export finance landscape towards clean energy.
3. China’s ECAs in clean energy
finance
China’s evolvingrole in the global energy
finance
As the world’s largest provider of public finance for
overseas energy projects (Chen and Liu, 2023),
China can wield great influence in supporting the
energy transition in the Global South, via the China
Development Bank (CDB), Export-Import Bank
of China (CEXIM) and China Export and Credit
Insurance Corporation (SINOSURE). Historically,
China has been the largest coal producer and public
financier for overseas coal power plants, accounting
for 50% of global public coal finance between 2013
and 2018 (Ma and Gallagher, 2021). However,
itsfinancialsupportforoverseascoal investments peaked
in 2019 with USD billion and declined significantly in
the following year (OCI, 2024). With the
announcement to stop
building new coal-fired power projects abroad in 2021,
China has now fully phased out support to overseas coal
power plants, and has become the global
powerhouse for RE technology exports
(Christophers, 2024). The latter is mainly attributed to
the ‘New Three’ exports– solar photovoltaic (PV),
lithium-ion batteries and electric vehicles (EVs). In
2023, China alone produced 86%, 74%, and 68% of
all solar modules, lithium batteries, and EVs respectively,
totaling over USD 150 billion in value (Song et al., 2024;
Zhang and Nedopil, 2024).
The country’s rapid advancements have not only
shaped its domestic energy landscape, but also
positioned it as a key exporter of clean energy
solutions to the world (Zhang and Nedopil, 2024). This
dual role as both a major public financier and clean
technology provider places China and its ECAs at
the forefront of “transitioning away from fossil fuels”, as
agreed
at COP28in Dubai(UNFCCC,2023).
China’s export finance landscape
From the 1990s, China began to set up its export
finance institutions:℃ CDB, CEXIM and
SINOSURE. They work in close coordination but
each serv ing d is t i nct purposes and
comp l ement ing one another t o bo ls t e r
international trade and investment. They are crucial in
facilitating Chinese enterprises’ entry into global
markets, enhancing the competit iveness of
Chinese products, and supporting national
strategies like the Belt and Road Initiative (BRI) that
seeks to build infrastructure and trade networksacross
Asia, Europe, Africa, and beyond (CEXIM .).
Together, the three institutions have become the
largest public financiers for energy-related projects
worldwide, with nearly USD200 billion between 2013 and
2021 (OCI, 2024).
Table1OverviewofCDB,CEXIMandSINOSURE
Keyaspects CD
B
CEXI
M
SINOSURE
Type
Development finance
institution
Policybank Exportcreditagency
Mandate
Support China's
economic
development in key
industriesand
underdeveloped
sectors
Support foreign trade,
investment,andinternational
economic cooperation
Promote foreign trade, cross-
border investments and
economic cooperation
through export credit
insurance and investment
insurance
Main instruments of
financialsupport
Long-term non-
concessional loans,
project financing,
overseas investment,
equity investments
Preferential loans for Chinese
companies operating
abroad, preferential export buyers’
credits, international guarantees,
loans for overseas investment,
concessional loans for foreign aid
projects
Export buyer’s credit,
insurance, guarantee, overseas
investment, project financing
℃While CDBand CEXIMare officially classified as policy banks, they also function as major export finance institutions, since they provide extensive financing support forChinese companies' overseas activities,
including export credits, buyer's credits,and project financing forthose abroad.
Keyaspects CD
B
CEXI
M
SINOSURE
Totalassetsasof
2023
Volume and share of
exportfinance in
commitments
outstanding(2013-
2021)
USD230billion
(%)
(%) (92%)
Source:Rudyak, 2020; CDB,2024b, .; CEXIM,2024, ; SINOSURE,2024a, .
Note: CDB does not disclose the breakdown of domestic versus overseas commitments as shown in the last row. Thus, figures from OCI’s Public
Finance for Energy Database have been chosen as the best available proxy.
China Development Bank (CDB) is a state-
owned and policy-oriented development
finance institution, dedicated to supporting
Ch i na ' s economic deve lopment i n key
industries and underdeveloped sectors
(Rudyak, 2020). It is China’s major development bank
domestically and the world’s largest national
development bank with total assets of USD trillion
in 2023 (CDB, 2024b). CDB provides extensive
financial products including long-term non-
concessional loans, project financing, overseas
investment, and equity investments (CDB, .).
Despite a dominant share of domestic business,
CDB also provides large overseas lending, amounting to
a total of USD 230 billion between 2013 and 2021,
with energy-related finance taking around USD 99
billion (Chen, 2020; AidData, 2023; OCI, 2024)
Export-Import Bank of China (CEXIM) isa state-
owned policy bank that supports China’s foreign trade,
investment, and international economic
cooperation. CEXIM receives the same credit
ratings as China (CEXIM, ) and can thus cover
up to 85% of a project’s overall costs through export
credits (Rudyak, 2020). It provides a range of services
including
not profit-oriented export sellers credits, ., preferential
loans for Chinese companies operating abroad,
preferential export buyers’ credits, international
guarantees, loans for overseas investment, and
concessional loans for foreign aid projects (.
CEXIM,). During 2013 and 2021, CEXIM
has provided USD 211 billion for overseas energy
projects, and by 2023, the export-related
commitments outstanding reached USD
billion (CEXIM, 2024)
China Export and Credit Insurance Corporation
(SINOSURE) was created in 2001 by merging
the export credit insurance departments of CEXIM
and the People’s Insurance Company of China
(CCPITGS, 2013). Since then, SINOSURE has
been China’s official export credit and insurance
agency. By implementing state decisions and
plans, SINOSURE plays a crucial role in stabilizing foreign
trade and bolstering the economy (SINOSURE, 2024a).
By safeguarding non-payment risks, SINOSURE
enhances the confidence of Chinese exporters and
financial institutions, thereby strengthening their capacity to
conduct overseas investment initiatives
(SINOSURE,.).
Financing portfolio of China’s ECAs
During 2013-2021, around USD 132 billion or
68% of the energy finance from Chinese export
f inance inst i tut ions was directed towards fossil
fuel projects (see Figure 2). For those, CDB
contributed the largest share (USD billion),
doublethatofsecond-rankedCEXIM.
In contrast, clean energy only accounted for 27% of
the total, with CEXIM leading with USD
billion, while CDB and SINOSURE contributed
USD billion and USD bill ion
respectively. Additionally, 5% of the finance was
categorized under ‘Other’ energy types, including
uncleared or unidentif ied energy projects.
Figure2ChineseECAs’ energyfinancebysector(2013-2021)
Source: Authors, based on OCI (2024)
These numbers indicate the dominance of fossil fuels and a relatively minor diversification in energy investments
among Chinese export finance institutions in the past decade. During this period, the three ECAs showed fluctuations
in funding clean energy projects by volume, while the share of clean energy increased only gradually, suggesting that a
significant transition towards Paris-aligned finance hasyet to come(see Figure 3).
Figure3ChineseECAs’ energyfinancebyyears(2013-2023)
Source:Authors,basedonOCI(2024)
Notably, while investing heavily in coal before, al l these
institutions successfully stopped financing new
coal power plants after Xi Jinping’s pledge in
2021. Further, no new public energy finance was
provided to EMDEs and Global South countries
by China in 2022 (Springer et al., 2023), neither for
fossils nor RE, marking a strategic transition period
for Chinese public financiers. Then, according to the
Chinese Loans to Africa Database, the country’s
energyfinancingreturnedtoAfricain 2023 after a pause
oftwoyears,withatotal of USD502millioninvestingin
three RE projects (solar and hydro), all financed by
CEXIM (Engel et al., 2024). Although the absolute
volume of cleanenergyfinanceisyettowitnessastrong
increase, this RE-focused re-engagement may
be a signal of a turning point, towards Paris-aligned
public clean energy finance
by China. It indicates high and increasing potential
for China’s clean energy support to fill the energy
support gap that was previously provided to fossil
fuels.
Geographically, while their energy finance span
across diverse global regions (see Figure 4), the
BRI has been at the center of its landscape.
Among the top 15 recipient countries during
2013-2021, a dominant 13 are BRI partner
countries (except Brazil and the UK), collectively
receiving a significant portion of the energy financing.
Notably, clean energy investment was greatly
concentrated in several countries (Pakistan, Argentina,
the UK, Nigeria and Uganda), with large hydro projects
dominating the portfolio, followed by nuclear.
CEXIM led in the number of projects financed (44),
but CDB topped in total monetary value (USD
).
SINOSURE:SolarPVpowerstationprojectinSaudiArabia
In January 2024, SINOSURE announced to insure an amount of up to USD 220 million for the GW solar PV
power station project in Saudi Arabia, the largest PV power station project under construction ,
, equivalent to saving nearly 245 million tons of
CO2emissions(SINOSURE,2024b).
CEXIMandCDB:HydropowerstationinPakistan
In 2017, CEXIM and CDB co-financed the construction of the 720 MW Karot Hydropower Plant in
Pakistan, along with the China Silk Road Fund. CEXIM led the consortium of financiers in this project, with three financers
providing a loan of USD 315 million each (CEXIM, 2024). As of June 2023, the Karot power station has cumulatively generated
billion kWh of power. This project also receives multilateral support through the International Finance Corporation (IFC) in form of a
loan over USD100 million (Beltroad Initiative, 2018; OCI, 2024). As of June 2023, it is estimated to reduce carbon emissions by
million metric tons and cover the power needs of the 5 million local people (CDB, 2023; CEXIM,2024).
Figure4GeographicaldistributionofChina’sexportfinanceinstitutions’ energyfinance(2013-2021)
Source: Authors, based on OCI (2024)
In recent years, directed bythe newinvestment approachof ‘SmallandBeautiful’ (小而美), China hasbeenpivoting
towards moresustainable andsmaller-scale overseasfinancing (., Ray, 2023; WANG, 2023). Thetwoclean energy
projects belowprovide examplesof suchsupport bythe three Chineseexport finance institutions.
Progress on governance and policy for clean energy finance
To contribute to China’s climate commitments and ‘Dual Carbon’(双碳) goals, ECAs are already
act ive in translat ing the ‘ Philosophy of Green
Development’ ( 绿 色 发 展 理 念 ), ‘ A Global
Community of Shared Future’ (人类命运共同
体 ) and ‘Xi Jinping Thought on Ecological
Civilization’ ( 习 近 平 生 态 文 明 思 想 ) into financial
practices (CDB, 2024b; CEXIM, 2024;
SINOSURE, 2024a). While not explicitly
mentioning export finance, the three norms have
been adopted to guide China’s overseas investment
and financing activities, integrating ‘green’ aspects into
the process of outbound investment and cooperation
(MOFCOM, 2013; State Council, 2023; MFA,
2024).
As early as 2007–as one of the first banks in China–
CDB developed a green credit strategy to
encourage green credit business and to proactively
manage the environmental and social risks of credit
lines. CDB started to publish the Sustainability
Report annually in 2018 and s igned the
Memorandum of Unders t and i ng on
DFIs ’ P r i nc i p l es f o rResponsible Financing in
2020, promoting green f inance and
sust a inabi l i ty among BRICS℃ counterparts
(CDB, 2021). In 2023, CDB implemented a
green and low-carbon finance strategy while
refining its green finance management
mechanisms. It actively promotes the
establishment of a ‘1+N+x+y’ policy system℃ to
support carbon peaking and carbon neutrality
before 2030 and by 2060 respectively (The
State Council , 2021; CDB, 2024a).
Meanwhi le, CDB has strengthened its
Environmental, Social, and Governance
(ESG) risk management by establishing a
customer ESG rating
system. The bank evaluates customers’ ESG
performance and utilizes the results in payment pricing
and classification, integrating ESG throughout
the credit managementprocess (ibid.).
CEXIM established a special leading group on
sustainable development in 2020 which is
responsible for coordinating green finance,
environmental protection, and ecological
civilization related work (CEXIM Shenzhen
Branch, .) . In 2021, CEXIM identi f i ed
green and low-carbon transformationas major
development goals in its 14th Five- Year Plan
(CEXIM, 2022, p. 7). Meanwhile, CEXIM
adopted the Green Finance Work Plan (2022-
2025) and released its Green Financing
Framework,which instructs the bank to evaluate
and select green financing transactions, and aims to
direct more resources into these areas (CEXIM,
2022, p. 8). In 2023, CEXIM established a
Green Finance Committee, and formulated the
Principles for the Green Finance Committee. It
also revised the Green Credit Guidelines to
further enhance its ESG risk management and
green credit management throughout the lifecycle
ofcreditbusinesses(CEXIM,2024).
SINOSURE witnessed an important year of
green finance in 2021, where it established a l e
a d i ng g r oup f or p r omo t i ng g r een finance,
issued the ‘ Guiding Opinions on St r e n g t
h e n i n g Green F i n a n c e Construction’, and
incorporatedgreenfinance and green development
transformation into top-level institutional policies
such as the
℃ Then including Brazil, Russia, India, China and South Africa.
℃Theso-called‘1+N+x+y’ system:‘1’ referstoCDB’sActionPlanforImplementingGreenandLow-carbonFinancetoSupportCarbonPeakingandCarbonNeutrality;
‘N’ represents various sectoral guiding documents for implementation; ‘x’ stands for regional plan, while ‘y’ refers to the specialized service plans for major customers.
14th Five-Year Plan (CBIMC, 2022). In 2022,
SINOSURE formulated the implementation
plan of China Banking and Insurance
Reg u la to ry Commi s s i o n’ s (CBIRC)
green guidelines, and published projects’
c lass i f ica t i on and c l i ents’ labe l pol i c i es
according to their green level (SINOSURE,
2023 ). In t he s ame year , SINOSURE
integrated the EU–China Common Ground
Taxonomy–as a bri dge between the EU
Taxonomy and China’s green finance
c lass i f ica t ion sys tem–i nto i ts bus iness
decisions for identifying green projects
(SINOSURE,2023).
4. AgreenerpathaheadforChina
Innovative financinginstruments
As d i scus sed above , ECAs can wie l d
significant influence on global clean energy financial
flows through their diverse financing instruments (see
Table 2). Depending on their mandate, ECAs can
support exporters with a plethoraofinstruments,including
directlending
to exporters or their customers, and providing credit
guarantees or insurance to reduce the cost of financing
and attract additional private and public sources of
finance. ECAs provide, for example, guarantees to
hedge risks against an exporter or lender not being
repaid, ., due to political instability, expropriation,
or unexpected currency fluctuations. Some
ECAs also act as direct lenders with short-,
medium- or long-term loans and may provide
earmarked project finance or even equity
inst ruments. In return, they receive r isk
premiums or interest payments. In the case of
repayment loss, ECAs compensate exporters or
lenders directly while being in the position to draw up
debt settlement arrangements with the Paris
Club.℃ In recent years, global ECAs have expanded
their offerings to include more innovative instruments,
being proactive in sustainable f inance loans.
Additionally, ‘greening’ traditional instruments is a
common practice, such as offering relaxed
underwriting criteria, longer repayment periods, and
higher maximum insured amounts for green projects.
Table2OverviewofECAs’ mostimportantfinancinginstruments
Type Instrument
Chinese
ECAs
Advanced
OECD-
ECAs
Official export buyer’s credit (pure cover ECAs) R R
Creditinsuranceandguarantee(purecoverECAs) R R
Short-,medium-orlong-termloans(multi-purpose ECAs)
R R
Traditional
instruments
Overseasinvestment(multi-purposeECAs) R R
℃TheParisClubis‘aninformalgroupofofficialcreditors’ guaranteesbythepublicsector(.,through
ECAs)iscomprisedbythedefinitionofpublicdebt(ClubdeParis,2021).
Type Instrument
Chinese
ECAs
Advanced
OECD-
ECAs
Smallerpremiumorinterestrate,longerrepayment periodsof
loansforgreendealsandprojects(., OECD) R R
Greenexportcreditguaranteeswithrelaxedunderwriting criteria
(., Sweden’s EKN)
R R
Greeninsurance with higher maximuminsured amounts for
greendeals(., OECD)
£ R
Climate-resilientdebt clausesin eligiblelending (., UKEF)
£ R
‘Greened’
traditional
instruments
Greencover() £ R
Sustainable finance (., Bpifrance’ ‘Bonus Climat’ , UKEF’s Clean
Growth Direct Lending Facility, and EIFO’s venture capital funds for
‘green’ start-ups)
R R
Transitionfinancesupportforgreensmall-andmedium- sized
enterprises(SMEs)(., UKEF)℃
£ R
Blended finance to leverage additional resources for climate-
related investment
£ R
Selected novel
green
instruments
Risk-sharing arrangements for large-scale green projects
£ R
Source: Authors, based on E3F (2024), Perspectives Climate Research (2024) and Schmidt et al. (2024).
Note:Forthecomparisonsabove,wehaveassessedECAsoftwelveOECDcountriesbetween2021and2024,including Canada,Denmark,
Finland,France,Germany,Italy,Japan,Netherlands,SouthKorea,Sweden,UnitedKingdomandUnited States.
While China has embraced some ‘greened’
instruments, a gap exists in the implementation of more
innovative green financing tools. The absence of
certain novel green instruments i n Ch i nese
expo r t f i nance i ns t i t u t i ons ’ toolkit indicates
potential areas for future development. As global
pressure but also opportuni t ies for green f inance
increase, Chinese ECAs need to develop their
green offerings further, possibly with ‘ Chinese
characteristics’, to maintain competitiveness in the
global market while aligning with China’s
c l i mate commitment and green f inance
ambition.
Advancinggreenfinanceleadership
As the world's manufacturing hub of solar
panels, wind turbines, lithium-ion batteries and
EVs (IEA, 2024), China’s export finance institutions
can leverage the expertise of the country’s clean
energy sector to strengthen its position as the leader of
clean energy solutions to the world, accelerating RE
deployment and
℃ UKEF has announced to extend its Transition Export Development Guarantee for large exporters to SMEs.
investment globally. By further diversifying its
investment beyond the ‘New Three’ to novel
climate technologies, China can build more
comprehensive green project pipelines. This should
include climate-resilient RE such as China-patented
wind turbines that can harness energy even during the
strongest hurricanes (., China News, 2024;
Sankaran, 2024), which could be particularly
beneficial for many Small Island Development States
(SIDS) such asintheCaribbeanandthePacificbutalsofor
the USEast Coast, for instance.
Furthermore, following previous efforts by the Chinese
government, the three institutions are well-positioned to
lead on energy transition. As early as 2015, China
established the South- South Climate Cooperation
Fund to support the Global South in green transitions,
including trade and investment facilitation (BRI,
2018; South-South Cooperation Fund, .). In
2023, the Green Investment and Finance
Partnership (GIFP) was announced to help BRI
partnercountriesdevelopgreenprojects (Gallagher et
al., 2023). During the Forum on China-Africa
Cooperation (FOCAC) in September 2024,
even more positive signals ongreencooperationwere
released. President Xi stated that China wil l help
develop 30 specific clean energy projects and
encourage more investments in utilizing RE across
Africa (Patel, 2024). In an action plan for 2025-2027,
green development was recognized as one of the ten
partnership initiatives between China and Africa,
suggesting greener cooperation (FOCAC,
2024). Most recently at COP29, China
announced to have already provided and
mobilized climate finance of more than
billion for developing countries since 2016 (Hou,
2024), making the country thejointfifth-largestclimate
financeprovider
after Japan, Germany, the US and France (Lin,
2024). According to COP29 president Mukhtar
Babayev, “China would have offered more money
to the poor world to tackle the climate crisis” if
negotiations for a new climate finance goal would not
have ended at USD 300 billion by 2035 (Carbon
Brief, 2024). These developments demonstrate
China’s leadership and commitment in South-
South cl imate cooperation.
5. Conclusion
ECAs have a pivotal role to play in the global push to
phase out fossil fuels. Despite their ongoing large
support for carbon-intensive projects, recent
commitments show a growing momentum
towards clean energy finance. By leveraging
innovative and ‘greening’ existing financing
instruments, ECAs can help build green project
pipelines and facilitate clean technology exports.
However, systematic reforms are needed to level
the export finance playing field globally, to close
loopholes for continued fossil fuel support, and ensure
that all ECAs support rather than stall energy
transitions.
As the world’s largest emerging economy,
China has made remarkable progress in
transitioning towards clean energy finance
domestically. Internationally, as the world’s
manufacturing hub for the ‘New Three’ exports,
China's export finance institutions are well-
positioned to increasingly provide large-scale clean
energy solutions and promote capacity building in
countries of the Global South such as its co-members of
the G77, aligning with the country’s climate
commitments and leadership ambition.
By further accelerating green export finance,
CDB, CEXIM and SINOSURE can reduce exposure to climate-related risks associated with fossil fuel
investments, drive innovation in domestic green industries, and unlock potential opportunities for higher returns on clean
investments. This would enhance their global competitiveness and open access to the burgeoning markets for sustainable
products and services. ECAs’ green practices can also set a precedent for other emerging economies such as China’s
partners in the G77 to follow suit,catalyzingtheirECAstoplayamoreproactiveroleinenergytransitions.
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