地方财政研究/ 4期
近年来，中国政府预算改革已经取得明显进
展，初步形成了以公共财政预算、政府性基金预算、
国有资本经营预算为主要内容的政府预算体系。
2010年，社会保险基金预算也开始试编，为构建社
会保障预算打下了基础。但和公共财政建设和公共
服务型政府构建的要求相比，政府预算改革还有不
小的空间。未来中国应进一步健全政府预算体系，
推动政府预算改革，加快政府财务报告体系构建。
预算改革不仅仅是技术问题，其背后蕴含着财政模
式的转换，牵涉利益格局的调整，为此，在许多方
面，需要达成改革共识，形成改革合力，还需要注意
适当的策略选择。在具体改革中，既要注意借鉴其
他国家经验，也要立足国情，积极探索具有中国特
色的政府预算体系。
一、世界范围内政府预算改革目标的转换
从世界范围来看，政府预算改革的目标已经在
发生变化。政府预算从最初的仅强调合规性，转变
为开始更多地关注预算的绩效；从仅关注年度收支
计划，转变为更多地关注中期预算、关注长期预算；
从仅关注收支平衡，转变为更多地关注资产负债平
衡状况，关注政府的各种财务活动。
（一）从合规预算到绩效预算
现代政府预算与市场经济的形成和发展是同
步的。在社会资本总量一定的情况下，政府部门占
有资源，就意味着私人部门发展所能支配的资本的
减少。因此，在市场经济发展过程中，西方国家多采
取了限制政府部门规模的做法，对征税权给予严格
的限定。而且，对于政府部门所掌握的资金分配，也
逐步建立起较为规范的管理制度。二十世纪七十年
代末八十年代初，一些西方国家掀起了新公共管理
运动，这对政府预算改革也是一个推动。政府预算
健全的重点已不只是预算收支的合规性问题，而开
始强调提高政府资金运用的绩效。经济合作与发展
组织（OECD）成员国即将重点从资源投入转向生产
成果。一些成员国甚至用整个政府绩效预算取代传
统的投入和部门预算。（麦哲逊，2002，34页）
为配合绩效预算的实施，政府预算改革和政府
健全政府预算体系问题研究
杨志勇
（中国社会科学院财贸经济研究所，北京 100836）
内容提要：近年来，中国政府预算改革取得明显进展，初步形成了以公共财政预算、
政府性基金预算、国有资本经营预算为主要内容的政府预算体系，但与公共财政建设要
求相比仍有待进一步健全。本文在对世界范围内政府预算改革目标转换进行深入考察的
基础上，从公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算等不同层
面总结分析了当前中国政府预算的差距，并对当前和今后一个时期政府预算改革方案进
行了讨论。最后，以国有资本经营预算与公共财政预算衔接为例，对政府预算改革实施过
程中将面对的问题展开了更进一步的探讨。
关键词：政府预算 预算改革 公共财政
中图分类号： 文献标志码：A 文章编号：1672- 9544（2011）04- 0004- 05
〔收稿日期〕2010-04-01
〔作者简介〕杨志勇，财政研究室主任，兼任中国社会科学院财政税收研究中心副主任，研究员，博士生导师，主要研究专长为财税理论与比较税制。
健全预算体系
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会计改革总是联系在一起的。近二三十年来，传统
的现收现付制与绩效预算的要求差距较大，局限性
也愈发明显，一些国家已经在政府会计中引入权责
发生制。权责发生制的引入与政府预算绩效的强调
是一致的。
（二）从年度预算到中长期预算
近年来，政府预算的编制已经不再局限于年度
收支计划。年度预算的局限性，促使许多国家开始
重视中期预算和长期预算。多数 OECD国家已采纳
中期或多年预算框架，这一不具法律效力的预算框
架为年度预算决策提供了支撑。长期预算框架注重
的是战略性问题，虽然它非常重要，但是受重视程
度远不如中期预算框架。（麦哲逊，2001，32页）之所
以出现这种状况，既有长期预测准确性方面的原
因，也有政治方面（政府换届）的原因。但从现实来
看，有一些长期因素是既定的，如在许多国家都出
现人口老龄化的趋势，对财政收支的影响是明显
的，亟待形成应对人口老龄化的长期财政战略。这
样，长期预算框架未来必然会得到更多的重视。
（三）从年度收支平衡到关注政府财务状况
传统的政府预算是年度收支计划，关注的是政
府年度收支平衡问题。年度收支安排容易调整。提
前与延后，都容易导致公众无法得到准确的年度收
支平衡信息。即使没有相关的会计操作，年度收支
平衡表也难以反映政府财务实际状况。为此，应通
过构建政府财务报告体系，以全面系统地反映政府
财务状况。较为完整的政府财务报告应能反映政府
的资产负债情况、现金流量情况。一般说来，政府财
务报告体系包括政府资产负债表、现金流量表等。
从现实来看，一些国家已经开始重视政府财务报告
体系的构建工作，以帮助政府履行公共受托责任，
帮助外界准确把握政府财务信息。
归结起来，世界范围内的预算改革从组织的角
度来看，是要解决管理中存在的效率问题，致力于
资金使用效率的提高；从政府作为公共资金的受托
人视角来看，是为了更好地履行政府职责，更全面
充分地披露政府财务信息，以利于公众的监督。
二、中国政府预算的差距
（一）政府预算改革已取得初步成就
与世界主要国家的政府预算体系相比，中国政
府预算改革还处于起步阶段。随着部门预算改革的
推进，预算内、预算外、制度外财力三足鼎立的状况
已经成为历史。随着治理小金库等措施的落实，制
度外财力已经得到很大的规范。从 2011 年开始，
“预算外资金”也成为一个历史名词。包括公共财政
预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等在内
的全口径政府预算体系已经基本形成。①
（二）政府预算体系内的主要问题
政府预算改革尚未完成。政府预算体系的各组
成部分，都有一系列问题亟待解决。
第一，公共财政预算②的问题。公共财政预算编
制的准确性还有待提高。经济增长率是财政收入增
长预测的主要依据，这种预测必须经过一定的调
整。但是，近年来，直接以国内生产总值（GDP）作为
收入预测的依据，带来了收入预测的不准确问题，
也因此带来了所谓“超收收入”如何使用的问题。多
年大规模的超收是不正常的，亟待技术改进，哪怕
就是少数因素所致的巨额超收，③也需要对预测方
法加以完善。“年终突击花钱”有政府预算年度和预
算批复时间方面的原因，但从每年财政支出进度来
看，下半年特别是年终支出进度较快的情况来看，
也反映出不太合理的预算支出安排。
预算执行过程中所反映的问题，已不仅仅是简
单的进度问题。预算编制为什么不准确，只是技术
层面的问题吗？如果是，那么技术完善是主要的。如
果不是，那么就需要探讨之后的激励问题，需形成
科学编制预算的激励约束机制。④突击花钱与乱编
预算有关，但也与现实中的预算监督不力有关，与
一些不尊重现实的财务制度有关⑤，需要多方面的
配套措施。
第二，国有资本经营预算的问题。经过两轮国
企收益上缴制度改革，国家作为产权所有者的地位
①高培勇主编（2009）对“全口径预算”问题进行了较为深入的探讨。
②“公共财政预算”的提法是否准确，还有待进一步研究。这取决于如
何理解“公共财政”。如果认为市场经济下政府财政活动就是公共财
政活动的话，那么“公共财政预算”的提法就不如“一般预算”准确。
③如 2010年，超收就主要来自汽车消费井喷和进口迅速扩大所带来
的税收收入增长。
④例如，可以认真研究“中央预算稳定调节基金”的性质、功能及其使
用方法，以更有效地提高财政资金的使用效率。
⑤如有许多人文社会科学研究项目，事实上最大的支出应该用在激
励智力劳动上，但现有财务制度对此有较多的限制。
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得到进一步巩固。这些红利如何使用，则还有许多
事情要做。仅从中央国有资本经营预算来看，2010
年（含 2010年）之前，国有资本经营预算中仅仅安
排 10 亿元的资金调入公共财政预算（一般性预
算）。这无法充分体现国有资本的“国有”性质。①
2011年，中央国有资本经营预算中调入公共财政预
算的资金“井喷”到 40亿元，但与其收入相比，仍不
足 5%。大量国有资本经营收益在国有经济内部形
成了内循环，这个问题需要解决，否则很难说清国
有经济存在的逻辑。为此，国有资本经营预算与其
他预算之间如何更好地衔接，需要提出一个能为民
众所广泛接受的同时又符合效率要求的解决方案。
第三，政府性基金预算问题。政府性基金从表
面上看，每一种基金的设立都有相关的法律法规作
为依据。政府性基金专款专用，似乎和政府的其他
经济活动无关。但只要深入分析政府性基金的来
源，就会发现这样的思路与公共财政建设的要求还
有不小的差距。无论是纳税，还是上缴政府性基金，
对纳税人来说，都构成了一种负担。如果只是强调
税收的法定性，而忽略了政府性基金设定的法律依
据问题，那么其结果也是显而易见的，政府性基金
就可能出现泛滥的趋势，基金总是有对应的去向。
政府性基金为什么征收的理由通常都比较充分，但
在数量方面有不小的讨论空间。否则，超额征收的
结果必然是乱花钱，导致公共资金的浪费。
第四，社会保障预算问题。迄今为止，中国尚未
形成规范的社会保障预算。政府有关保障支出还在
公共财政预算中体现。与此同时，与社会保障基金
缴费相关的部分，也开始试编社会保险基金预算。
此外，全国社保理事会管理的全国社保基金作为战
略性储备基金，也在独立运作。显然，从规范的角度
来看，需要有一个制度，将相关资金（基金）统一在
规范的社会保障预算之中。特别是对中国来说，从
人口形式上来看，已经出现了“未富先老”问题，未
来的养老保障、医疗负担等将远超当下一些人口已
经老龄化的西方国家。在这种背景下，简单地建立
养老个人账户已不足以应对未来的养老保障问题。
原因很简单，个人账户资金在未来还是要有对应的
物质产品和服务。而这些只能靠未来的年轻一代
（工作中的人）来加以提供。老人多，年轻人少的结
果，必然是年轻人的负担加重。这对未来的可持续
发展是非常不利的。如果再考虑到中国社保缴费在
世界上较高的现实，那么养老保障形势的严峻性已
不容忽视，需要从多个视角来加以应对。人口政策
的调整已是刻不容缓。②同时，财政上也要未雨绸
缪。许多发达国家财政支出中转移性支出超过了一
半的现实也给我们警示，即未来财政风险的最大部
分也许不是来自地方融资平台，不是来自其他，而
是来自老年人的社会保障支出。
三、政府预算改革方案的讨论
（一）按照公共财政改革的要求，稳步推进政府
预算改革
政府预算改革是财政改革的一部分，需要按
照公共财政的要求进行。从传统的视角来看，政府
预算是政府的基本收支计划。它提供了政府活动
的基本信息。规范化的政府预算制度应能最大限
度地提高财政资金的使用效率，且政府预算资金
的配置能为公众所接受，最大限度地提高社会福
利。政府预算制度包括编制、执行、监督三方面的
内容。政府预算的编制、执行和监督都应符合公共
财政的要求。
广为市场经济国家接受的现代政府预算编制
五原则分别是公开性、完整性、可靠性、年度性和
统一性。年度性与统一性比较容易达到，公开性、
完整性、可靠性是预算编制中需要着重加以注意
的。可靠性与完整性密切相关。不够完整的收支数
字即使是准确的，也不足以全面反映政府经济活
动。中国当前应特别强调预算的公开性与完整性。
政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容
外，应及时向社会公布，使之处于公众的监督之
下。政府的所有收支经济活动，都应该在政府预算
中得到反映。
符合上述五原则的政府预算，须经立法机构审
①即使有关政府官员强调国企本身就是一种政府储蓄，这也难得到
公众的广泛认同。
②即使中国人口已经达到 20亿，人口政策也应该变化。养老保障需
要考虑的是人口流量和人口结构问题。人口中年轻人数量少，就说明
人口形势的严峻性。之所以有许多国家对养育孩子的家庭给予许多
优惠政策，这在很大程度上是因为这些孩子未来很可能成为全社会
养老的“公共产品”。如果再考虑到生育意愿与实际生育情况，那么全
面放开人口控制政策是最优选择。况且，这也还可以节约大量的人口
政策体系维护的成本。
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批，才有法律效力。各级政府部门必须贯彻执行，非
经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。预
算监督应从合规性入手，逐步向绩效预算靠拢。基
于中国现实，应结合国家的法治化与民主化进程，
逐步推进人大的预算监督工作。
除了年度预算之外，还应尽快建立和完善中国
的中期预算和长期预算框架，以更好地推动年度预
算工作。
（二）立足中国国情，建立政府财务报告体系
中国政府预算的改革，应立足中国国情，建立政
府财务报告体系，以全面反映政府财务状况。中国政
府拥有大量国有资源、国有土地与国有资产，这完全
不同于西方国家。因此，简单地套用西方国家的有关
指标来评判中国的赤字规模与负债状况，显然是不
对的。当前关于政府债务负担问题存在较多争论，原
因就在于缺少充分的政府资产负债信息。
政府的资产负债情况关系到财政的可持续性
问题。中国政府资产负债表的编制涉及许多技术难
题。大量的国有资源和国有土地缺少市场交易价
格，很难对它们进行估价。而且，国有资源存在的形
式决定了要对国有资源的数量进行统计都有不低
的难度。可以先从简单着手，先行统计行政事业单
位国有资产信息、经营性企业国有资产信息、政府
投资的基础设施资产信息等等。
政府的负债也不仅仅是政府所发行的公债，还
包括大量或有负债、隐性负债。这些负债与直接负
债不同，但可能转化为未来政府的负担，而传统的
政府预算是难以将此涵盖在内的。
同时，中国还应借助现金流量表，可以对政府
现金流进行评估，更直观地把握国库资金的运作效
益状况。
从政府预算体系来看，无论有多少种政府预
算，从根本上看，必须将公共财政预算置于核心地
位。其他各种子预算之间的联系也必须通过公共财
政预算。唯此，才能保证政府预算体系的统一，才能
保证政府可支配财力的集中使用与有效监督。
四、政府预算改革的实施
（一）实施中的技术障碍和制度障碍
设计良好的政府预算改革方案的实施，还将不
可避免地遭遇技术障碍与体制障碍。改革中必须充
分考虑这些障碍，以稳步推动改革的进行。下面仅
以国有资本经营预算与公共财政预算的衔接难题
为例进行说明。
国企分红是国有资本经营预算编制的第一步。
其中有许多难题需要处理。
第一，怎么征缴？税后利润的提取比例怎么确
定？对于国有控股和国家独资企业来说，都有一个提
取比例的确定问题。从短期来看，提取比例应“适度、
从低”，要有利于企业平稳发展，要有利于企业自生
能力的增强。从长期来看，提取比例的确定应该服务
于国有经济总体布局的要求。属于国家要退出的行
业，可以适当提高提取比例。从根本上说，国企分红
应有制度化的规定。但是，过于严格的税后利润提取
比例无异于企业所得税，可能对企业的自主经营带
来不利的影响。有一种说法是，让更多的民间资本进
入国企，将国企改造成股份制企业，而后以所持股份
的多少为依据进行分红。但这种设想在实际操作中
难免会遇到以下问题：到底由谁决定分红比例？如果
国家所持有企业的股份是少数，那么股东大会决定
的分红方案国家只能接受，这里可能会遇到如何保
护作为少数股东的国家的权益问题。如果国家所持
有企业的股份是多数，那么归根到底，企业分红的多
少是由履行国家出资人职责的代表说了算的。这里
难免会遇到履行国家出资人职责的代表是为政府说
话，还是为企业说话的问题。如果是前者，那么政企
不分可能干预企业的正常经营；如果是后者，国家作
为出资人的权益又无法得到充分的保证。
第二，分红规则与政企不分问题。避免政企不
分问题，可以尝试通过确立分红规则来加以避免。①
国企分红比例不宜采取统一划定的办法，而应该根
据国企在国有经济中的地位，参照企业的财务指标
加以确定。企业分红比例的确定依据应是企业发展
战略和国家对国有经济的定位。分红规则不是直接
确定企业税后利润的分红比例，而是通过一套可为
多方所接受的规则，来计算分红比例。
①2006年初崔之元教授提出成立“中国人民永久信托基金”的建议。
该基金由中央国企利润的 50％作为本金组建，再将“中国人民永久信
托基金”投资收益的 50％作为社会分红发给每个公民个人。这是一个
很好的还利于民的设想，但如何操作，特别是如何启动该方案，是一
个难题。
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健全预算体系
第三，国企分红的去向问题。国企分红是应该“取
之于企，用之于企”，还是用于民生？不同类别的国有
企业存在不同的问题。就目前而言，国有企业改革仍
有许多难题待解，而且这些难题，越到最后，难度越
大。不少问题牵涉多方利益冲突，在某种程度上需要
资金赎买的方式才可能得到解决。政府充分利用国企
分红，在国有经济大战略的框架内“以强扶弱，整体推
进”，可以减轻国家在国企改革过程中的财政负担，提
升国有经济的整体质量，从根本上服务于广大人民。
国企分红从短期来看，可以用于调整国有经济布局，
弥补国企改革的成本。但国企分红不属于某个国企，
它应该体现“国有”，应该直接为所有公民作出贡献。
从这个角度来说，国企分红完全可以作为社会保障基
金的来源，通过社会保障支出，造福全体人民。国企分
红还可以直接作为公共预算的资金来源，作为政府经
常性支出的资金来源，用于公共产品和公共服务的提
供，服务于民生改善之大局。
第四，国有资本经营预算的收入来源，除了国
企红利之外，还应该包括国有企业变现收入。国有
经济布局可能随着市场经济的发展和技术进步而
进行调整。有一些领域，在某个阶段，私人市场主体
可能不愿意投资，但这些领域对于一个国家长期发
展可能很有帮助，这就需要政府的投资。随着时间
的流逝，这些领域可能又成为市场各主体愿意介入
的领域，这时，国有经济布局就可能作相应的调整。
只要国家从某些国有经济领域退出，就会有国有企
业变现收入。编制国有资本经营预算需要考虑到这
部分变现收入。国有企业什么时候变现，以何种方
式变现，则是一个很难处理的问题。
第五，国有资本经营预算由谁编制的问题。有
一种看法认为，国资委应是国有资本经营预算的
编制者。的确，国资委直接监管中央企业，在编制
国有资本经营预算上有许多便利之处。但问题是，
国资委监管的中央企业不是所有中央企业，中央
金融企业就不归其监管。还有，国有资本经营预算
是政府预算的一个组成部分，政府预算的编制权
不应该肢解。国有资本经营预算有其相对独立的
内容，但这已经通过编制复式预算的方式得到解
决。显然，这个问题还会随着国资委的定位而不断
地得到讨论。从目前国资委的定位来看，国资委是
国务院特设机构，不是直属部门；国资委既是出资
人，又是监管人，两个角色之间经常会发生冲突。
将国资委明确为监管人，可以避免国有资本经营
预算编制权的争夺问题，还可以避免国资委身份
不清所带来的行为混乱甚至对企业自主经营造成
过度干预的问题。
（二）改革共识与改革策略选择
经过三十多年的改革，政府预算改革已经很难
是帕累托改善。有人受益有人受损的改革注定了改
革的难度，为此，必须形成改革的共识，选择适合的
改革策略。
从策略选择来看，提高财政透明度是最有效的路
径。透明度提高之后，一些因为预算不透明所带来的利
益也就随之消失，阻挡预算改革的力量也必将减少，改
革共识将更容易形成，预算改革将得到稳步推进。
进一步提高政府预算的编制和管理水平，提高
定员定额的准确度，预算编细编准，是透明度增强
的第一步。接着应让公众能够及时方便得到政府财
政活动的全部信息，形成公众和舆论压力，以促进
改革良性循环的形成。
预算改革是一个顶层设计问题，要精心设计，稳
步推进。在全面提高财政透明度难度很大的情况下，可
以通过建立最低标准信息披露制度，为更大范围的预
算改革做好准备工作。财政透明度问题，说到底是一个
政府转型问题，但这可以通过技术改革，逐步实现。
参考文献：
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2009年.
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〔4〕 麦哲逊（Alex Matheson），2002：《良好的公共部门治理：
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2006年版.
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上海人民出版社，2008年版.
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【责任编辑 连家明】
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