城中村城市经济
一、“城中村”的概念
目前，对城中村的概念，还存在种种不一致的认识。有的认为城中村是城市化过程中原农村区域形成的
杂乱无序的建筑群落；有的认为城中村是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村
经营体制的农村社区；有的认为城中村是指在城市化快速推进过程中，被纳入城市建设用地的村庄，等
等。这些概念都只是从一个角度揭示城中村的特征，没有全面地揭示城中村作为一种居住形态和社会形
态的本质特征。
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份
转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农
村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村
落，亦称为“都市里的村庄”。
二、“城中村”的成因分析
“城中村”作为城市的一个独特现象，其产生的原因是多方面的，主要有以下四个因素：
1、特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用
殆尽，村民收入也主要转向
二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界
形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断
背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制和宅基地政策为核心，是城中村土地利用
出现无序化的最大源头，形成城中村的重要制度条件。
2、“不彻底”的城市化政策。在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，政府在对农村征地过程中采
取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部
分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教
育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，
“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府对农村土地一般采取“分次征用”方式，同
时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增
殖的收益又无需增加政府短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，
激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不
一、自留用地分布零乱以及政府规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不
可避免地出现了。
3、不断膨胀的“地下经济”。所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由
于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于
土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村
当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共
同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了
必要保护。
4、规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的
速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控
制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。纵容了城中村的违法批建
行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。
可见，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中
出现的一种独特现象，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城
市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是
城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市
的城市化”。
三、“城中村”存在的问题
“城中村”作为城市化中一种独特的现象，在管理体制上，一方面它作为城市社区的组成部分，必须接
受城市政府的领导，应当在城市社区管理体制下运行；另一方面它属于农村社区，在土地制度、户籍管
理制度等方面必须执行农村社区管理体制，从而构成了管理体制的交叉性。城市与农村“二元管理体
制”并行存在、共同发挥作用，构成了其“边缘社区”的特征。在人口构成上，由于村民、市民和流动
人口（暂住人口）的混合构成，形成了界限分明的社会群体，不仅不同的社会地位使其出现了社会分层
现象，而且高度集中的流动人口因为地缘、血缘、职业不同等原因，又造成了社会群体细分现象，出现
了不同的“亚群体”。如以职业划分的垃圾村、网吧村、民工村、卖淫村等等。
“城中村”这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：
1、城市规划滞后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度达到 70%，甚至达到 90%，形成“一线
天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特风景。
2、村民居住环境差。由于房屋密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与乱倒垃圾等脏乱现象突出，
村容村貌普遍较差。
3、用地管理混乱。“城中村”居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建
设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，造成土地资源的严重浪
费。
4、基础设施不完善。“城中村”的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都不配套，各种管
道、电线杂乱无章，排水排污不畅、内涝时有发生、垃圾成灾，卫生死角多，并且缺乏公共绿地与体育
等设施。
5、消防隐患严重。“城中村”内街巷狭窄弯曲。消防通道严重不足或堵塞，外围道路又往往被店铺挤
占，造成消防车难以进入。
6、不正之风盛行。制假售假、偷漏税、无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场
生产经营秩序冲击严重。
7、治安形势严峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄赌毒”的温
床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分
子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升。同时各种以外来人口为主体的“三倍女”、
“买淫女”充斥其间，严重污染了社会环境。
四、“城中村”改造的对策措施
“城中村”问题是一个复杂的社会问题，不是单纯地把“城中村”村民的户籍从农业户口转为城市居民
户口，而是事关城市化进程、“城中村”农民切身利益和社会稳定大局。按照城市功能统一规划，对
“城中村”进行彻底改造，使之尽快融入城市成为许多地方城市建设的重点工作。笔者认为，“城中
村”改造应做好以下四个方面的工作：
1、以规划为龙头，加强土地规划、利用管理。规划是改造建设的龙头，要以城市总体规划，总体设计
为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度。要利用电视、广播等媒体，张
贴城中村规划图，召开村小组会、村民代表会、村民大会等多种形式，广泛宣传城中村改造的重大意义
及城中村改造的方案、政策、规划等内容，做到家喻户晓、人人皆知，强化村民自觉改造意识，为城中
村改造营造良好的舆论氛围，使市民(包括“城中村”农民)支持城市规划和城市建设。“城中村是城市
的一部分，其规划设计理应按照城市总体规划和城市设计的要求进行，科学地编制城中村改造总体规
划，同时要保障规划的效果和质量。
2、“城中村”居民住房改造的统一化和产权的明确化。“城中村”的住房必须按城市规划统一改造，
但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建设中的拆迁户，随意安置到城效交通不便的边远地区，
应尽可能就近建造农民公寓进行安置。否则，由于安置地点过远，新区设施不配套，容易引起各种各样
的矛盾，造成村民与政府的对立。“农民公寓”建造中的资金短缺问题，除村民拆旧房所获补偿外，其
余的可采取多元化的形式解决。
3、妥善解决“城中村”居民的就业和出路。“城中村”居民的就业，必须突破货币安置和招工安置的
旧框框，实施开发性安置。开发性安置，是通过开放性项目的建设，来解决“城中村”村民的生产和生
活出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化
为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和
长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避
开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。
4、妥善解决“城中村”村民的养老保障问题。可以参照国外和国内发达地区的经验，建立面向“城中
村”转籍农民的养老保障体系，彻底解决他们的后顾之忧。其具体做法是，通过村级集体经济提取部分
土地补偿金和村办企业收入，用作养老保险基金，将该养老保险基金交给实力和信誉具佳的商业保险公
司托管。商业保险公司为每个村民建立个人账户，该账户所有权归村民自己所有。村民达到规定年龄
后，由保险公司负责养老金的给付，提倡以年金方式领取。
结语
总之，对“城中村”改造，是城市建设的需要，是社会发展的必然。总结目前城中村改造的做法，要特
别注意防止将城中村改造仅仅局限于房屋形态的改造，忽视城中村社会形态的改造。有的地方城中村改
造仅仅实现了统建，改变了一户一栋的建筑模式，但社区的封闭性仍然没有改变，依然是过去那个村，
依然是过去那些村民，依然是一户村民拥有多套出租屋，租住房屋的依然是原来那些人。其结果是，房
屋变漂亮了，基础设施也完善了，但居住结构和社会结构依然未变，社会面貌和社会问题可能依然如
故。
因此，城中村改造要树立长远眼光，注意在进行房屋改造的同时，尽可能实现社会形态的改造，使城中
村更好地融入到城市整体中去，以实现城中村彻底地城市化。
在快速推进城市化的过程中，城中村问题也日益凸显。在繁华的都市里，在鳞次栉比的高楼大厦边，不
时地兀立着一个个布局凌乱、拥挤不堪的建筑群落，极大地影响了城市的外观，也影响了城市管理。城
中村里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多的社会隐患和城市问题，构成了城市现代化
发展的严重障碍。有人说它是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城市化进程中农民最
后的港湾和堡垒。因此，城中村问题已经成为困扰城市建设的一大难题。
