宏巩锂济研宏2013年第2期
政府、企业和资本市场要协同推进
我国城市轨道交通发展
杨子健
内容提要 为有效扩大我国内需，促进我国城
市经济发展转型，我们对全国城市轨道交通行业进
行 了实地调查研究。本文提 出：我国要紧紧抓住政
府和市场协 同发展城市轨道交通的这个结构调整
着力点，迫切需要政府转变职能，迫切需要地铁企
业建立可持续发展创新理念和行业盈if,1模式，迫切
需要资本市场加大支持力度。最后 ，本文提 出我国
政府 当前需着力做好的两项工作：一是理顺中央政
府和地方政府在城市轨道交通行业的决策管理职
责，特别是建立我 国城 市轨道 交通特许经营权制
度；二是推动城市轨道交通行业国家标准建设，建
立与政府职责相对应的政府采购服务专项制度。
关键词 轨道交通 公共交通导向的城市开
发战略 特许经营权制度 行业盈利模式
目前，在我国一些主要城市，如广州、重庆、上
海、北京、杭州等，城市公共交通特别是轨道交通行
业出现了快速发展的局面。从我国经济社会发展的
阶段性来看，我国城市轨道交通行业也正在进入一
个新的高速发展时期。城市轨道交通行业发展对扩
大内需和增加就业具有重要推动作用，为促使其健
康可持续发展，迫切需要政府转变职能，迫切需要
轨道交通企业建立可持续盈利模式，迫切需要资本
市场融资创新的支持，以形成政府和市场协力推动
我国城市轨道交通行业发展和升级转型的着力点。
力
一
、城市轨道交通的发展现状与巨大潜
从世界发达国家的经验和我国实际情况看，城
市轨道交通应是我国城市群和特大城市公共交通
发展的骨干力量。轨道交通包括地铁、轻轨和区域
快速铁路三种交通方式，是城市重要的绿色交通方
式之一。从经济属性上看，轨道交通是具有管制性、
外部性、节能性和零残值性的大型交通系统。从技
术性能上看，轨道交通每小时的运输能力达到3—
7万人 ，运行速度达到60一l20公里。从交通能耗比
较看，地铁每人每公里的能耗约在324千焦，如果
把 自行车能耗63．8千焦作为1，那么地铁能耗是
5．05，甚至低于步行能耗 5-2，公共汽车能耗是 1 1．2，
小汽车能耗是43．8。从减少环境污染来看 ，根据广
州的估算，当地铁日客流量达到37万人次时，每日
可比地面交通减少一氧化碳9．55吨、碳氢化合物
0．97吨、氮氧化合物0．47吨，一年可减少空气污染
物4011吨。
1969年我国首条地铁建成，从北京火车站至西
郊苹果园的北京地铁第一期工程，全长23．6公里。
此后，直到改革开放后的20世纪90年代，北京、上
海 、广州等特大城市才陆续开始了地铁建设。2003
年 ，国办 8l号文颁布 ，经过 l0年的建设 ，目前共有
北京、上海、广州、重庆、深圳 、南京 、天津、大连、武
汉、长春、沈阳、成都、西安、苏州等14个城市的56
条运营线路已建成通车，还有 28个城市有城市轨
道交通运营或在建。预计到“十二五”末 ，28个城市
将拥有3000公里运营线路；到2015年底，全国城市
规划交通总投资将达1．2万亿元；到2020年底，将
有40个城市建设地铁，总规划里程达7000公里。
我国城市轨道交通蕴藏着巨大的发展潜力，因
而将催生出一个巨大的投资市场。据统计，到2012
年年底，我国一共有 l6个城市开通轨道交通，累计
通车里程达到2203公里。根据我国大中城市轨道
交通发展规划，从2013年到2020年末，我国将有34
个大中城市新增轨道交通6889公里，其中目前已
经开工或者确定了通车日期的有3431公里，占新
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宏观锃济研定2o13年第2期
增轨道交通里程的比重达49．7％。我国未来城市轨
道交通的建设投资额巨大，按照地铁平均每公里投
资5亿元、高架线轻轨每公里投资1．5—2．5亿元，初
步估算我国城市轨道交通的投资额如下：“十二五”
时期后三年，需要建设投资1．18万亿元；“十三五”
时期需要建设投资1．23万亿元；从2021年到2050
年，还需要建设投资1．74万亿元。
从全球城市化比较的视野看 ，目前我国城市轨
道交通大规模高速发展时期正在到来 ，且具有巨大
的国际比较优势。通过 比较研究美国、法国和 日本
三个国家的轨道交通长度和城市化率，我们发现：
美国、法国和日本的轨道交通开始高速发展所对应
的时间节点，分别是 1964年、1965年和 1955年 ，对
应的城市化率分别是 71．5％、67．1％和 56．1％，由此
可见，三个国家城市轨道交通增长拐点均在城市化
率超过 50％，即城市人 口占人 口结构主导后出现
的。我国2011年的城市化率为51．27％，城市轨道交
通正在迈人高速发展的门口时期。从城市圈和世界
城市的角度看，东京城市圈的轨道交通密度和长度
都居世界大城市首位，目前有30家轨道交通公司
经营着总长2000多公里的轨道线路，我国珠江三
角洲城市圈、长江三角洲城市圈和环渤海城市圈，
特别是其中的领头城市广州、上海 、北京，如果在轨
道交通上超越东京 ，那么我国轨道交通发展就具有
了巨大的国际比较优势。
二、发展城市轨道交通有利于推动城市
经济发展和开发战略转型
(一)轨道交通行业发展可以推动城市经济增
长和提高就业
根据对重庆市轻轨项目的调研分析，重庆市轻
轨项 目是我国西部开发的十大重点工程之一，项目
一 期工程总投资35．5l亿元，资本金投入 10．31亿
元，其中国债资金5亿元，日元贷款271．08亿日元，
国内银行贷款5．2亿元。根据对重庆轻轨项目的实
际进展和带动产业链发展的实证分析，本项目共有
280个参建单位，其中重庆市的参建单位占85％，完
成了全部土建工程和50％的设备工程，对经济增长
的直接和间接贡献率为1：3．025，带动经济增加值超
过100亿元以上；每投资1亿元大约带动8466个就
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业岗位，总计带动约30万个就业岗位。从上述案例
分析来看，我国城市轨道交通行业的发展，必将会
带来城市服务业的大发展，也会带来城市居民生活
质量的提高，应该成为我国当前一个重要的经济增
长点。
(二)城市轨道交通建设可以推动城市经济结
构和发展战略的转型
由于城市轨道交通行业的发展，城市开发模式
将产生一次质的变化，即由“摊大饼式”的平面开发
模式，向立体的“公共交通为导向的城市开发运营
模式”升级。根据北京轻轨项目对城市结构的影响
分析，该项目沿线 1O多公里、近20平方公里成为城
市新的发展区，吸引了房地产和商贸流通企业进
入 ，项 目开工的2年内，车站周边房价每平米平均
增值2O％以上。
更为重要的是 ，我国城市开发理念将伴随着轨
道交通行业的快速健康发展发生一次质的飞跃：轨
道交通导向的城市开发战略。首先看东京轨道交通
发展对城市发展战略的影响。东京地铁 目前共有
13条路线，285个车站，路线总长304．1公里，每日
平均运量约870万人次 ，人流繁忙程度居全球地铁
系统第一位。日本轨道交通企业的运营采取的是以
铁道为中心，以房地产及租赁业、购物中心等零售
服务业、公共汽车业、出租车业、旅游观光、宾馆设
施等共同发展的经营模式，其中最主要的经营战略
是土地经营和铁道经营同时进行的战略。日本铁路
企业的土地经营类型主要可归纳为三类 ：以铁道为
轴心的沿线开发型、土地开发主导型、与铁路完全
无关在沿线以外地区开发经营型。
其次再看香港地铁对城市发展战略的影响。香
港地铁公司 1975年成立时 ，香港政府是唯一的股
东。2000年6月，地铁公司注册为有限公司，之后香
港特区政府出售地铁23％的股份，并于2000年 1O
月5日在香港联合交易所上市。2007年 l2月2日，
通过合并九龙地铁公司，港铁公司根据《香港铁路
条例》扩大现有的专营权，让公司在该日起的5O年
内经营地铁及九铁系统。截至201 1年底，港铁在香
港客运里程218公里，2011年总乘客人数为17亿
人次。香港地铁将地铁定位于商业项目。1996年，
香港政府通过了“集体运输铁路条例”，规定地铁公
司必须按商业原则经营，不得出现经营亏损，政府
宏观锃济研 2013年第2期
虽然为公司的唯一股东，但如果因政府干预经营而
导致经营损失 ，政府必须予以赔偿。因此，政府在地
铁建设初期就将地铁沿线的土地，以一定折扣的价
格定向协议出让给港铁公司。港铁公司对外招标选
择房地产开发商进行开发，开发完后双方按一定比
例分配利润。地铁的开通运营可使周边区域交通变
得方便快捷，推动住宅地产价格上涨。地铁沿线物
业的建设和社区的成熟又推动了客流和车票收入
的增长，进一步带动港铁公司自己持有的商业地产
的租金增长和增值。
三、当前我国城市轨道交通发展存在的
制约因素
(一)政府相关职能存在利益冲突
目前，我国政府对轨道交通行业管理基本是全
面介入，承担了包括规划者、决策者、执行者和监督
者等全方位的管理职能，中央政府担当了项目决策
人的角色，地方政府则包揽了其他全部管理和执行
职能。政府既当裁判员又当运动员，角色冲突带来
利益冲突，成为制约我国轨道交通行业健康快速发
展的首要制约因素。轨道交通具有准公共产品的特
点，轨道交通建设资金的来源目前主要由政府和银
行贷款组成，轨道交通带来的直接和间接的综合经
济效益 ，有 60％没有被投资人 回收，从而造成了轨
道交通行业的发展困境。根据调研我们认为，中央
政府应当做好跨省区区域轨道交通的规划者和决
策者，地方政府则应转 向承担宏观协调者、行业监
督者和服务采购者的三大专业职能，而把轨道交通
项 目的执行和其他服务都交给市场主体来完成。
目前急需政府解决的行业发展问题主要如下 ：
第一，做好轨道交通规划工作。加强城市总体
轨道交通系统研究，健全路网规划、与轨道配套的
公共交通设施，使地铁的使用效率达到设计要求；
充分考虑客流量进行地铁线路规划，保证 日后运营
时达到设计客流量；地铁建设考虑地铁站内商业空
间的预留及地铁上盖物业的建设，开拓地铁非票收
入来源 ，解决地铁业务转型面临的困难；地铁站建
设时应考虑与其他交通工具的换乘，不仅能增加客
流量，也会给乘客带来方便。新加坡公共交通一体
化运营规划模式，值得我国借鉴学习。新加坡地铁
公司统一管理地铁、轻轨、公共汽车、出租车业务，
有利于相关设施的统一布局，各业务之间能够发挥
协同效益；为了避免垄断，新加坡捷运公司也拥有
地铁、公共汽车、出租车等业务，两家公司形成既竞
争又合作的关系；而我国大部分城市的公共交通由
不同部门的不同公司所有 ，造成资源的浪费。
第二，如何给轨道交通票价定价。制定地铁票
价，要认真研究政府和地铁公司的管理界限，充分
考虑按照市场化合理定价原则，比如按乘坐里程进
行分级定价，提高定价效率。香港地铁定价模式可
供内地借鉴。香港地铁公司拥有自主定价权，票价
根据“可加可减机制”随物价上涨而提高 ，覆盖通胀
带来的费用提升。按照香港相关条例规定 ，地铁车
票的收费标准是：足以支付成本和利息，不断改善
地铁系统和为投资者提供合理回报，回报率约为每
年10％。地铁公司每年根据通胀率调整票价，涨价
幅度略低于通涨率。
解决城市轨道交通行业上述问题迫切需要政
府转变职能，把城市轨道交通业作为一个服务业大
市场来培育 、监管，并提供因势利导的服务 ，才能保
证城市轨道交通行业的健康快速发展。
(二)改革投融资体制，建立轨道交通行业盈利
模式
轨道交通投资建设成本巨大，其中每公里建设
成本目前已超过5亿元，近期省会以上城市规划多
在 100公里以上，从而给政府带来巨大的财政压
力。例如，《成都市城市快速轨道交通建设规划
(2012--2017)》提到，到2020年成都市轨道交通运
营网总规模约291公里，新建轨道交通规模约183
公里；《杭州市城市快速轨道交通二期建设规划
(2011—2O17)》提到 ，到2017要完成 6条、177．9公
里的地铁建设；《武汉市城市轨道交通近期建设规
划(2010--2017年)》提到，武汉2017年轨道交通建
设总规模达到215．3公里 ，其中新增线路长度约
142．6公里。就 目前我国轨道交通行业来看 ，行业总
体运行处于政府补贴状态，由于缺乏行业盈利模
式，民间资本不愿进入城市轨道交通行业。在行业
盈利模式健全的基本前提下，引进战略投资人，建
设综合性的轨道交通企业，最终把轨道交通行业投
融资与资本市场投资主体紧密结合起来，这不仅是
满足全行业总计约4万亿元投资额的资本市场需
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要，更是减轻政府财政包袱的迫切需要。据统计，北
京市政府2010年对轨道交通和地面公交的总补贴
是135_3亿元，占当年财政收入2353．9亿元的比重
为5．75％，伴随着北京市轨道交通网络化发展时代
的到来，原先依靠土地出让金来维持城市建设的局
面将难以为继。
香港地铁发展衍生业务的做法值得内地借鉴。
香港地铁公司主要业务包括客运业务、车站商务业
务、地产发展及租赁业务和其他业务。2011年 ，香
港和香港以外的客运业务占总收入的67％，是港铁
公司的主要收入来源；物业发展(即住宅地产开发)
和物业租赁收入占比22％；地铁车站商业服务占比
9％。2011年，投资物业重估、物业发展和物业租赁
利润分别 占比28％、27％、13％，地产相关业务利润
合计占68％，是港铁最主要的利润来源。地铁车站
商业服务利润占比15％。香港和香港以外的客运业
务虽然是主营业务，但贡献利润仅占15％。香港地
铁还开展了车站商务、铁路顾问服务、八达通支付
系统 、旅游缆车等多元化业务。这些业务贡献了香
港地铁公司超过 10％的收入和超过 15％的利润。具
体如下 ：
车站商务 ：主要包括车站零售业务 、站内广告
业务和站内电信服务。车站零售业务是车站商业的
主要业务，主要为车站内的零售商铺的出租，由于
经济增长、客流增加，使得租金逐年增长。港铁公司
共计提供了44733个广告点，其中车站内21064个，
列车内23669个。站内电信服务主要是向电信服务
商收取的费用，目前受益于电信2G向3G的升级。
铁路顾问服务 ：主要是为国内外的轨道项 目建
设项目提供设计、采购、安装、检顾等服务。目前主
要在进行的包括德里机场铁路快线项目、香港国际
机场中场客运廊旅客捷运系统和迪拜集体城市运
输系统等。
八达通支付系统：八达通(Octopus)是香港通
用的电子收费系统。芯片内置在信用卡大小的塑胶
卡片，替卡片充值后放在接收器上即能完成付款过
程。八达通在1997年9月 1 13开始使用，最初只应
用在巴士、铁路等公共交通工具上，后来陆续扩展
至其他行业，包括商店、食肆、停车场等业务，也用
作学校、办公室和住所的通行卡。充值的方法也由
最初的增值机，扩展至商店付款处和以信用卡、银
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行账户自动转账。八达通是世界上最早发展，也是
最成功的电子货币，普及程度亦是全世界最高 ，并
且成为全球多国发展电子货币系统的重要案例及
参考对象。截至2009年3月，香港已经有超过2000
万张八达通 ，相当于每人平均有 2张八达通，每 日
交易宗数也超过 1000万。八达通卡公司凭此经验
取得在荷兰、中国长沙、奥克兰和迪拜发展电子收
费系统的合约，并于2012年与岭南通联合发行二
合一卡。
旅游缆车：昂坪360是香港一个连接大屿山东
涌及昂坪的缆车系统一一昂坪缆车及其相关的旅
游设施昂坪市集等。昂坪缆车是世界上营运距离最
长的吊挂式缆车系统。位于昂坪的宝莲禅寺是热门
的香港旅游景点。
(三)轨道 交通企业治理结构不健全
根据调查，轨道交通企业的出资人主要是政府
财政和国有企业，法人治理结构不完善。首先，由于
企业的社会责任边界不清晰，轨道交通企业与外部
利益主体的关系需要理顺。我国现行城市轨道交通
规划设计 、投资建设、运营管理多由政府及其控股
的国有地铁公司负责 ，地铁公司并没有形成 自负盈
亏的市场化经营体系。地铁公司与市场化的营利性
企业不同，重点任务定位于完成政府规定的建设任
务，并不以追求利润最大化作为其行为目标，缺乏
提高效率的内在动力。目前地铁公司多是软预算约
束，依靠政府财政拨款维持建设和营运。一旦出现
亏损，地铁公司主要倾向于要求政府继续增加财政
拨款或者财政补贴。其次 ，由于轨道交通企业的投
资主体单一，企业内部治理结构不完善，不仅缺乏
成本控制的激励机制 ，主要领导人的任免也是掌握
在政府手中。地铁公司管理层大多是由政府任命的
官员或经理进行管理 ，不仅缺乏从事运营的人才 ，
也缺乏有效的经济激励机制。管理层缺乏提高经营
效率的能力，也缺乏积极性。
(四)轨道交通行业相关利益者的法律、政策、
信息和监管等制度有待健全，有必要建立城市轨道
交通行业的国家标准
推进我国轨道交通行业健康快速发展，有两种
发展模式可选，一是先建立行业法律制度然后推进
行业发展；二是在示范的基础上先确立行业运营管
理具体模式，然后建立全国统一的行业法律体系。
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根据调研，采取第二种发展模式是可行的，轨道交
通行业发展模式试点示范是一项复杂的工作，有必
要引入社会研究机构推进这项工作。
根据我们对新加坡地铁发展的考察，新加坡针
对地铁行业建立了特许经营权制度。新加坡地铁公
司与新加坡陆路交通管理局在 1987年签订了为期
10年的地铁经营许可与运营协议 ，之后延期到
1998年3月31日；1998年4月1日重新签订了为期
30年的协议。《地铁经营许可与运营协议》具有以
下特点：第一，新加坡地铁公司的垄断性得到保障，
指定的线路上新加坡地铁公司是唯一的运营商，目
前新加坡共有2家地铁运营商，另一家是新加坡捷
运公司，时间长达3O年，并有续约的优先权。第二，
地铁公司按票务总额的l％缴纳许可证年费，轨道
站台资产的所有权归政府，使用权归地铁公司。缴
纳的许可证年费相当于租赁费，地铁公司负责资产
的维护保养。地铁公司不需要承担地铁基础设施的
建设费用，其主要的职责是在保证为顾客提供优质
服务的前提下，降低运营成本，提高运营效率，满足
协议规定的运营指标，这就为公司股东取得合理的
投资报酬提供了制度性保障。第三，在协议中规定
了地铁公司需要达到的运营指标，如车辆到达离开
的准时率 、服务水准、顾客受伤率等。如果地铁公司
未能达到规定的运营指标 ，将被罚款甚至取消经营
许可权。第四，地铁公司可以根据通胀率和人均收
入的变化提出调整票价的建议。
四、建议政府当前着力做好两项工作
根据调查分析，我国轨道交通健康快速发展，
需要政府按照“有所为 ，有所不为”的原则 ，尽快转
变政府对轨道交通行业的管理职责。如果政府职责
转变不到位，不仅严重影响本次全国轨道交通行业
大发展的历史机遇，还会造成这个行业不透明运行
带来的行业腐败。因此，要坚决避免给城市发展带
来新财政包袱的不利后果。
政府转变对城市轨道交通行业的管理职责，积
极培育城市轨道交通服务业市场化发展 ，带动城市
经济结构和发展战略转型，当前迫切需要做好以下
两项工作：
1、理顺中央政府与地方政府在轨道交通行业
的决策管理职责，特别是建立城市轨道交通特许经
营权制度。中央政府需加强全国跨省区轨道交通的
规划和决策，并协调解决土地、税收、电价、投资工
具等国家政策协调工作；地方政府需要引进行业战
略投资人，建立健全轨道交通企业的盈利模式和法
人治理结构，同时加强轨道交通行业监管工作。
2、建立政府轨道交通专项采购制度，推进行业
国家标准建设。轨道交通行业的规划、设计、监理、
咨询、信息、人才培训等各种服务社会化，根据政府
的决策管理职责、工作计划和财政预算支出，分别
由国家和地方有关部门采购相应的市场社会服务。
借鉴新加坡模式，可以建立政府、集团和股份公司
三层市场体系模式，进一步提升政府在行业发展的
统筹作用，将城市轨道交通发展的规划、咨询、培训
和信息等服务集中，建立政府专项采购制度，为城
市轨道交通行业的发展建立国家标准。
(作者单位：中国国际经济交流中心)
责任编辑 希 雨
(上接第9页)York Times Book Review，July 12，1987．
@Steelman，J．，Science and public policy：A program for the
nation．Reprinted by the Arno Press，New York，1980／1947．
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(作者单位：北京大学政府管理学院)
责任编辑 徐敬东
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