第 33卷第 1期
2 0 1 2年 1月
清 华 大 学 教 育 研 究
TSINGHUA JOURNAI OF EDUCATION
V_O1．33，No．1
Jan．201 2
论教育的产品属性与营利性学校
陈晓宇
(北京大学 教育学院，北京 100871)
摘 要：关于我国教育个人收益的实证证据支持教育属于准公共产品的论断，政府对教育具有财政投资责
任。公共产品理论并不能论证一定要通过政府举办公立学校来实施教育。类似“教育券”的方式可将资助与办
学分开。政府对教育的财政责任是由教育的产 品属性决定 的，并不因组织实施教育机构的体制不同而不同。
营利性机构与非营利性学校在体制方面各有利弊。历史上营利性教育总是以弥补传统教育供给与社会需求之
间出现的真空的角色出现。国外营利性高等教育近二十年来获得较快的发展，但目前与非营利性高校在服务
对象和教育内容方面重合不多。我国民办教育发展中存在营利动机和营利可能性 ，但现行的非营利政策使这
种可能性被夸大。允许营利性学校和营利性教育正在成为政策的改革方向。
关键词：教育收益率；公共产品；营利性学校；教育产业化
中图分类号：G467 文献标识码：A 文章编号：1001—4519(2012)01—0109—08
我国改革开放政策推行伊始，关于教育的运作机制、教育与市场及政府的关系等问题就引起了长时
间大范围的讨论，所有这些讨论被归结于“教育产业化”这一概念之下。综合分析关于教育产业化的争论
与探讨，在引进市场机制，提高教育内部效率方面，各方的观点并无重大分歧，争论的分歧主要集中于两
个问题：第一，教育是否应当由政府负担，学校是否可以离开公共资金自主经营；第二，学校是否可以企业
化运作，办成营利性机构。
关于教育费用应当由谁负担这个问题，在公共产品概念的框架下，答案似乎是明显的。然而截至 目
前，在我国教育的运作机制方面，在可否以营利为目的举办教育这个问题上，仍有较大的分歧：支持者认
为，学校企业化，引人民间资本举办教育，可以减轻政府投资教育的负担，而且企业运作机制的引入有助
于提高教育内部的效率，而反对的观点认为，教育是准公共产品，不能作为商品买卖，不能以营利为目的
经营，以营利为目的举办教育，在追求利润的目标下势必会提高教育收费水平，危害教育公平，另外对最
大化利润的追求会降低教育标准，损害教育质量。
一
、教育的收益与产品属性
公共产品是在我国有关教育运作机制理论探讨中涉及的一个核心概念。由政府提供公共产品的经
济学理论基础是市场失灵的存在，但由于种种原因也存在政府失灵的情况。从 20世纪60、7O年代以来，
随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的
合理性，出现了一批或从理论或从经验方面论证公共产品私人供给的可能性的观点。①
收稿 日期 ：2011—11一O9
作者简介：陈晓宇，河南南阳人，北京大学教育学院／教育经济研究所副教授，研究方向为教育经济与管理
①吕恒立．试论公共产品的私人供给D]．天津师范大学学报(社会科学版)，2002，(3)：1—6．
· 1 1【) · 清华大学教育研究(2012年第 1期)
讨论教育的产品属性，需要对教育产出的效益或收益进行分析。如果教育产m的利益全部由社会得
到而不存在排他的个人收益，则说明教育属于公共产品，相反若教育的收益全部由个人获得而社区和社
会没有获益，则说明教育属于私人产品。若情况处于两者之问，既有个人利益又有公共利益，则说明教育
属于准公共产品，或具有外部性的私人产品。
教育是一个将其“客户”作为产出的生产或服务部门，其产出的效益和收益是凝结在学生身上，或弥散
在周围社Ⅸ甚至整个社会中，当然更多时候人们简单化地直接把学生看作教育的产出。教育的产出可以分
为直接产和间接产出。①教育的收益，根据发生的时效性，可以分为消费收益和投资收益；根据收益的享受
人，可以划分为个人收益．和社会收益(亦即教育的总收益)；根据收益的方式，可以分为直接收益和间接收
益。②在进行公共产品和外部性的考察时，将教育收益分为个人收益和外部收益是合适的。教育的个人收
益即接受教育给受教育者个人带来的收益，包括可以货币化的收益，如劳动报酬收入和福利的提高，以及由
于经济行为的改善带来的其他方面的收入增加和成本降低；教育的个人收益还包括诸多难以货币化的方
面，比如卫生和健康方面、行为方面、认知方面和情感方面的收益；另外，学校教育还具有娱乐和消费价值：
在学校学习，对求知欲的满足，以及与老师同学交往本身都可以给人带来即时的满足和享受，等等。教育的
外部收益还可以进一步分为个体收益的临近影响以及对公共利益的改善。个体收益的临近影响是指受教
育者个人获得收益的同时，对周围的个人、社区和社会带来的有利影响；教育对公共利益的改善指社会成员
接受教育之后，并非是对其个人，而是对全社会带来的收益，l：l：,an，教育有助于传承和发展社会文化，有助于
减少犯罪、增加社会凝聚力；有助于促进技术变革以及改善收入分配，等等。在这两类外部收益中，个体收
益的临近效果比较符合外部性的特征，而对公共利益的改善更加符合纯公共产品的特征。
通过埘教育收益的分类列举可以看出教育包含多重收益，仅对穷尽教育收益所包含的内容本身就十
分困难，对每项收益进行度量，并把不同收益加总归并，在现阶段不可能有令人满意的完善方法。传统的
教育收益率计算所涵盖的只是教育的货币化收益。其他非货币化的个人收益以及外部收益，在很多情况
下会被提及，但在进行实际计算时却都被忽视了。此处利用 1991、1995、2000、2004年中国国家统计局城
市社会经济调查队的“中国城市住户调查”数据，(1991年的数据包含 3O个省、市、自治区的 26158个劳
动力样本，1995年的数据包含 29个省、市、自治区的 25802个劳动力样本，2000年的数据包含 30个省、
市、自治区的25323个劳动力样本，2004年的数据包含 l2个省市的38568个劳动力样本。)对中国城镇居
民教育收益率进行实证分析。利用明瑟收入方程
LnY．一a+ |8*S+ yl*EX 4- *EX。4- ￡
其中：Y为劳动力的年劳动报酬收入，S为劳动力的受教育年限，EX为劳动力的市场经历即工作经验。
回归结果如表 1所示。
表 2是利用明瑟收入函数对相应年度不同层级教育收益率的计算结果。
表 1和表 2的结果显示：(1)我国教育的边际收益率呈现随教育层次提高而提高的现象，各个年度的
明瑟收益率均是高等教育高于中等教育。(2)随着时问推移。各级教育的收益率都有所提高。(3)到
2004年，我国教育收益率已达到了相当高的水平，例如多接受一年本科教育者的收入平均提高 18．9 ．
2004年所有教育级别平均的收益率达到了 l1．7 ，已达到甚至超过了这一时期的国际平均水平(教育明
瑟收益率的国际平均水平为：亚洲非 ()ECD国家 9．9 ，欧洲、中东、北非非 OECD国家 7．1 ，拉丁美
洲、加勒比地区 l2 ，撒哈拉以南非洲国家 11．7 ，OECD国家 7．5 ，世界各国平均 9．70。)。⑧这表明
①王善迈．教育投入与产出研究[Mj．石家庄：河北教育出版社，1996．
②袁连生．论教育的产品属性、学校的市场化运作及教育市场化叫．教育与经济，2003，(1)：11—15．
(~)Psacharopoulos．George and Patrinos，Harry Anthony，“Returns to Investment in Education：a Further Update，’’World
Bank Policy Research Working Paper No．2881，World Bank，2002．
论教育的产品属性与营利性学校
中国教育低收益时代宣告结束。
即使是单纯个人收益的数据，也足以
对教育的产品属性的判断及有关教育成
本分担的政策安排作出佐证。实证研究
结果相互印证(根据李实、丁塞的同类研
究，我 国城镇居 民 中教育 明瑟收益 率
1991年为 2．6 ，1995年为 4．8 9／6，1999
年为 8．1 )，①显示了 9O年代前期，我国
教育个人收益水平很低，说明教育的收益
即使存在，也主要是公共收益，教育的公
共产品属性更强，这种情况不支持由个人
承担教育成本。2O世纪 90年代以来我
国教育个人收益水平的提高，显示教育私
人产品属性得到了增强。教育个人收益
水平随教育层次的提高而提高的现象，说
明了越高级别的教育，私人产品属性越
表 1 1991、1995、2000和 2004年我国教育明瑟收益率回归结果
年份 1991年 1995正 2000年 2004
常数项 6．785 7．649 7．469 7．537l
受教育年限 0．02953 0．04655 0．08472 0．1171
工作经验 0．05648 0．03371 0．O3l14 O．0226
工作经验平方 一0．0008275 —0．0003594 —0．0002l3 —0．0002
R平方 0．273 O．15 0．154 O．153
注：各年度所有参数均在 0．01水平上显著
表 2 1991、1995、2000和 2004年我国各级教育明瑟收益率
研究生 大学本科 大学专科 高中 初中
l991年 3．78％ 2．72％ 1．60％
1995矩 7
． 23％ 5．33％ 3．87％ 3．62％
2000笠 13．1％ 9．97％ 6．53％ 4．86％
2004盆 17．4％ 18
． 9％ 14．5％ 7．29％ 7．O1％
注：各年度各级教育所有参数均在 0．01水平上显著
强，基础教育的公共产品属性最强。完全普及的教育，因为不存在对他人的教育优势而没有个人收益。
这一研究结果也为政府负担义务教育阶段的成本提供了研究依据。
二、政府负担的教育类型及资助方式选择
上述研究证明了我国目前，至少在非义务教育阶段，教育具有相当的个人收益。按照经济学的观点，
我国的非义务教育，符合对获益者收费的条件。同时，普遍认为教育，包括高等教育产出的效果具有较强
的正外部性，需要政府出资提供。因此非义务教育可以采用私人和政府混合出资的方式。义务教育之所
以被完全普及而失去个人收益，是因为制度安排其成为强制性的教育，而义务教育这种强制性的安排，也
正是由于基础教育具有较强的公共利益所致。现代化的文明社会需要绝大多数公民有一个最低限度的
文化知识，并接受一些共同的价值准则。教育对文化知识和价值准则这两个方面，均会做出贡献。② 由
于义务教育已实现普及，理论上其个人收益降低为零，③可以说实现的全部是公共利益，成为公共产品，
因此按照公共经济学的观点，需要由政府来出资提供。
根据科斯定理，如果交易成本为零，产权能够明确划分，通过私有化也可以使外部性内化，而达到帕
累托最优。④但教育的外部收益或外部性包含着很多纷繁复杂的方面，有可能存在能够通过界定产权而
内化，但更多数在现实社会中不可能实现或者实现起来成本特别昂贵。特别是教育外部收益中的一些重
要的纯公共利益是无法界定产权并进行排他性安排的。因此，通过产权界定的私有化解决方案是不可行
的。另外，政府补贴教育的一个重要原因是保证教育公平。单纯的市场机制难以实现教育的公平。如果
教育完全依赖市场，必然会出现劣势家庭的子女因经济条件而被优质教育资源拒绝的状况，教育这一社
会良l生流动途径的作用会被弱化甚至消失。因此需要政府出资提供补贴和资助，降低受教育者的个人成
本，特别是降低社会不利人群的教育成本，保证教育公平乃至社会公平。
①李实，丁赛．中国城镇教育收益率的长期变动趋势[J]．中国社会科学，2003，(6)：58—72．
②米尔顿 ·弗里德曼．资本主义与自由[M]．张瑞玉译．北京：商务印书馆，1986．
③教育收益的操作性含义是受过某类型教育者对未受教育者的收益优势，完全普及的质量规格一致的教育，由于失
去了对照组 ，理论上个人收益降低为零。
④Coase，R．H．，“The Problem of Social Cost,"Journal of Law and Economics 3(1960)：1—44．
· 112 · 清华大学教育研究(2012年第 1期)
总的来说，政府对教育具有财政责任，教育不能离开公共财政而完全由市场提供。根据教育产出的
个人收益与外部性和公共利益大小的比较，政府和个人付费的安排应该是：(1)属于纯公共产品，或基本
上具有公共产品性质的教育服务，如义务教育、特殊教育，应基本上依靠国家财政支出。(2)具有准公共
产品特性的教育服务，即义务教育阶段以上的各类学校教育，包括高等院校、高中、职业技术学校、成人教
育等，具有外溢的或公共的利益，同时也具有重要的个人收益，应该采取市场机制和政府机制相融合的筹
资方式，即这类教育需要政府提供补贴，同时可以向受教育者收取一定费用。(3)具有较强私人产品性质
的教育服务：包括家庭补习和兴趣班等，可通过市场的运作自行发展无须国家财政补贴。
利用公共产品理论和教育的产品属性可以回答政府对不同类型教育的不同财政责任问题。但是政
府为教育的补贴和资助以什么方式提供则是另一个问题，就如同孩子打破了邻家的玻璃，孩子的家长有
责任赔偿并不意味着一定要由家长本人动手将玻璃装好一样。传统的观点将政府资助或补贴教育等同
于政府出资举办公立学校，但自上世纪六七十年代以来这一观点受到了来 自新自由主义经济学者的挑
战，他们认为政府对教育机构的管理，对大部分“教育事业”的“国有化”，是难以用公共产品和外部性这些
理由论证的。④认为从提高效率和促进竞争的角度看，统一将教育办成公共部门将造成公立学校失去竞
争的压力和成本的考虑，从而降低公共教育经费的使用效率。因此，政府作为资金的提供方并不一定要
成为教育的举办者。
对于什么物品应当由公共部门提供，以及有的产品和服务应该由政府还是市场来实施生产的意见分
歧主要可以归结为两个方面：一是对政府干预经济的程度的认识，二是对公私部门生产的相对成本有不
同意见。④在这种情况下，保持生产方式的多样性，在政府进行公共生产的同时允许私人通过市场渠道
从事生产，为消费者提供选择的机会，则被认为是一种两全的解决方案。竞争和选择的存在既有助于促
使公共生产成本的降低，又能阻止私人部门不顾产品质量，无限地压低生产成本。但是在公共产品或准
公共产品的生产中，若要私人生产与公共生产持续并存，前提之一是政府应当对私人生产的公共产品或
外部性进行补贴，否则私人生产者在产品价格竞争方面将处于不利位置。若对私人生产的公共产品或正
外部性不进行公共补贴，消费者选择私人生产就意味着他为该产品支付了两次价格，一次是通过税收，一
次是通过付费。
基于以上理由，新自由主义经济学的代表人物弗里德曼参考欧洲和美国出现的个别做法，提出了教
育券系统的设想。教育服务可以是由“被批准的”公立、私立非营利以及以营利为目的的私营教育机构来
实施。政府的作用限于保证被批准的学校的教学计划必须维持某些最低标准，并依据教育券为教育机构
拨付费用。弗里德曼认为这一方案可以将政府资助教育和政府办学两间事情区分开来，使私立的学校也
能够得到公共资金的支持，从而解决了教育资助中的谁为教育付费、谁来办学，以及竞争与选择等问题，
有助于提高教育质量，降低教育成本。⑧
随着 2O世纪80年代新自由主义成为西方主流的经济观点，教育券的设想在越来越多的国家和地方
付诸实施。自1990年起，美国威斯康星、俄亥俄及佛罗里达等州先后开展了教育券的改革实验。另据估
计，全世界已有至少 30多个发展中国家实施了教育券或类似的改革计划。④我国浙江长兴县也尝试进行
了教育券的改革措施。但关于教育券的公平与效率方面的效果，一批实证研究通过对比公立和私立学
校，得出结论：(1)对于给定的学生群体，在公立学校和私立学校之问学生成绩不存在差异，或者私立学校
仅有很小的优势；(2)更多的教育选择导致学生在社会经济背景和种族方面的分割和隔离更加严重；(3)
①米尔顿．弗里德曼．资本主义与自由[M]．张瑞玉译．北京：商务印书馆，1986．
②哈维 ·S·罗森．财政学(第六版)[M]．赵志耘译．北京：中国人民大学出版社，2003．
③Friedman，Milton，“The role ofGovernment in Education，”in Economicsand the Public Interest，ed．Robert A．Solo
(Piscataway：Rutgers University Press，1955)．
④Patrinos，H．A．，“Market Forces in Education，”European Journal of Education 35，1(2000)：61—80．
论教育的产品属性与营利性学校 ·113 ·
研究结果并不支持私立学校的成本显著低于公立学校的观点，且全面推行教育券制度的地方成本甚至
更高。①
三、谁来实施教育?营利组织还是非营利组织?
当人们在为教育券制度资助的私立学校和公立学校的区别而争论的时候，弗里德曼于 1995年进一
步申明了他在教育提供和生产方式方面的观点。弗里德曼认为，美国的教育系统需要彻底地重构，这种
重构只能通过将教育的主要部分私有化来完成：也就是说，允许一个私营的、营利性的产业的发展，这样
才能够提供更多的教育选择机会，并与公立学校进行竞争。实现这一由政府到私营企业转型的最可行的
办法就是在各州实行教育券制度。不应为教育券附加任何条件来干扰私营企业的实验、探索和创新。②
至此，这位新自由主义经济学的旗手关于教育问题的解决方案变得更加简单明确，即在政府的资助下，主
要靠营利性公司而不是公立学校或私立的非营利教育机构进行教育服务的生产。比最初的观点更进一
步，此时弗里德曼将私营学校与私立非营利的学校进行了区分，指出一些私立非营利学校尽管能够与公
立学校竞争并提供优质的教育，但他们并不处于创新性变革的位置，因此需要一个更强大有力的私营企
业体制。
传统的教育机构，无论是公立的还是私立的，大都属于非营利组织。由于营利性组织和非营利组织
的本质特征，在管理和运作中各 自具有相应的体制优劣。营利性组织产权清晰，目标明确，机制灵活，效
率较高，但其资本利得需求与税收负担会限制资源的投入，另外企业所有者对利润的追求会导致人们对
其教育质量存在担忧；非营利组织由于有免税优惠政策、政府公共资金和社会捐赠的支持，因此在投入方
面存在优势，在运行上更注重声誉影响，遵循学术标准，因此能更好保证教育质量，但一般来说非营利组
织存在产权模糊，无成本约束和利润压力，效率低下等体制劣势，及成本最大化倾向。长期来看，营利体
制更适合应对短期市场变化，而非营利组织则能够历经社会经济动荡起伏的长期考验。
在高等教育领域，非营利性首先是大学的主流传统。现代主要的高等教育机构，无论是公立还是私
立的，都保持着非营利机构的身份状态。自大学诞生以来，在非营利机构中注册的学生数一直占绝对主
体。按照“合约失灵”理论解释的非营利组织的存在逻辑，教育具有产品信息不充分的特点，营利性生产
者会有机可乘，以高价提供劣质教育。而非营利性组织由于存在“非分配约束”，没有利润动机，因此会获
得更多信任。⑧汉斯曼还利用连带产品属性解释了高等教育中非营利动机的存在，认为对于 目标和宗旨
为追求卓越的精英型大学来说，若以营利为目的经营，则势必会因提高学费而导致其学生质量的下降。④
其次，是否允许营利性部门进入高等教育，各个国家有不同制度安排。从全球范围内来看，营利性教育获
得了越来越多国家的许可，其在校生规模也快速增长。例如营利性高等教育在亚洲和拉丁美洲的私立高
等教育中具有重要地位，1996年巴西政府允许营利性的大学和其他高等教育机构存在，目前巴西三分之
二的私立高等教育机构是营利性的。在其他许多国家，私营高等教育是在没有清晰法律框架下蓬勃发展
的，有时候营利性高等教育既不合法也不违法。营利性高等教育的范围和规模很大程度上依赖于对“营
利性”的定义，事实上经常也依赖于对“高等教育”的定义，因为许多国家允许营利性的“培训”，但不允许
营利性的“教育”。例如，在波兰的约 300所私立大学中，营利性是不被允许的，但却有公司在经营着语言
以及商业领域的培训，在其他许多国家，情况也类似。俄罗斯的教育法坚持教育的非营利性，并且禁止能
够导致营利的学费和杂费，当然，实际的执行是另一回事。澳大利亚在邦德大学的建设中做出了大胆尝
(i)Levin，M．Henry，“Educational Vouchers：Effectiveness，Choice，and Costs，”Journal of Policy Analysis and Man—
agement17，3(1998)：373—392．
(2)Friedman，Milton，“Public Schools：Make Them Private,"Washington Post，February 19，1995．
③Hansmann，Henry，“The Role ofNonprofit Enterprise，”The Yale Law Jo“rna189，5(1980)：835—902．
④亨利 ·汉斯曼．具有连带产品属性的高等教育[J]．王菊译．北京大学教育评论，2004．(3)：67—73．
· 114 · 清华大学教育研究(2012年第 1期)
试，试图在保持该校法律上非营利身份的情况下引入营利机构及间接所有的机制。日本于 2004年立法
允许在指定的实验区内以营利性方式提供高等教育，而当时仅有两所营利性大学，至今也并未有很大
发展 。①
四、营利性教育
基于市场的教育自古有之，数千年来一直在满足着不断变化的教育需求。西方营利性教育的根源可
追溯至公元前 5世纪雅典的营利学校和云游学者。历史上，当社会的教育需求发生变化，而传统教育机
构不愿或不能满足时，会造成教育真空，此时总是会出现营利性教育机构充当先行者，去满足社会需求，
弥补教育真空。美国的营利性教育最早出现在 l7世纪，当时，传统的学院并不传授殖民地发展需要的调
查、航海和会计等技能，于是荷兰移民成立了私营的夜校来传授这些课程。到 19世纪，传统院校不愿更
改自己的课程设置去讲授商业、农业和工程知识 ，于是一批成功的营利性农业学校应运而生，直到 1855
年，第一所传统的农学院成立。二战以后美国军人安置法案实施，由联邦政府出资给退伍军人提供高等
教育，而营利性高校也可从中受益，美国营利性高等教育从此得以加速扩张。1972年高等教育法案对此
重新确认，即允许如佩尔奖学金等项目为营利性高等教育机构的在校学生提供学费补贴，促使美国营利
性高等教育的发展进一步加速。②近年来，美国营利性高等教育发展迅速，1986年，所有营利性高校仅有
3O万在校生，占当年全美高校总学生数的 2．4 ，而到 2008年，在营利性高等教育机构中学习的在校生
共有 180万，占当年全美大学生总数的 9．2 。
在美国营利性教育公司中，在纳斯达克上市的阿波罗集团处于压倒性的领导地位。公司业务的主
体，1976年成立的凤凰城大学，也是代表和引领美国营利性高等教育的一面旗帜。凤凰城大学在 1998
年只有 6万名注册在校生，45名全 日制教师。该校不设图书馆，仅提供在线的期刊和杂志。其学生群体
主要是在职的成年人，低于 23岁的学生注册入学还需要特别许可。截至 2008年，凤凰城大学在校本科
生达 42万人，研究生 7．8万人，当年该校共有副学士、学士、硕士、博士等学位项目100多个。2008年该
校的收入为 44．7亿美元，其中 24．8亿为通过学生资助渠道获得的。在教学方面，凤凰城大学的课程均
为高度结构化，课程计划均由中心设计，然后再经解包、数字化过程，形成课程文本和备忘文件，然后由教
师负责向学生传授。凤凰城大学本科生的一门课程持续 5周，研究生课程为 6周，学生每周面授 4个小
时，其余时间为通过网络 自学。一门课程完成后，才进行下一门课程。相应地，凤凰城大学的教师也采用
5周的短期兼职合同模式，课程结束，合同即告终结。该校不做学术研究。准确的学生定位、为学生服务
的意识、在教学管理中严格高效的企业模式和恰当技术手段的使用等均被认为成就了凤凰城大学的飞速
发展和商业成功。④
在传统的公立和私立非营利高等教育机构都在努力竞争财政资源的同时，营利性机构能够得以生存
发展并取得利润，这一现象可以部分地通过两种体制运行特征的差异来解释。但在更广泛的意义上，其
更深层次的原因是两种体制的目的和宗旨存在根本的不同，其服务对象群体虽稍有重合，但更主要还是
针对不同对象。结合营利性教育的发展历程及现状，能够初步总结出营利性高等教育的一些管理和运行
特征：(1)教学内容和教学对象多为填补传统高等教育的空白。(2)主要进行应用性专业技能的培训。
① Kinser。Kevin，＆Levy，Danie1．“The for～Profit Sector：U．S．Patterns and International Echoes in Higher Educa—
tion，”WP No．5 February 2005，PROPHE Working Paper Series，University at Albany，State University of New
York，http：／ www．albany．edu／dept／eaps／prophe／working_papers．html#WP5，2011—11—30．
②Bennett，Daniel L．Lucchesi，Adam R．&Vedder，Richard K．，“For—Profit Higher Education：Growth，Innovation
and Regulation． A Policy Paper from the Center for College Affordability and Productivity，http：|| ．centerfot—
collegeafrordability．org／uploads／ForProfit ． ， 1一O4—25．． HigherEd pdf 201
③肖爱平，蒋成凤．美国凤凰城大学的运营状况、成功经验及启示[J]．远程教育杂志，2008，(6)：32—35．
论教育的产品属性与营利性学校 ·1l5 ·
(3)注重采取各种措施控制成本。(4)不做学术性培训和学术研究。(5)教学管理遵从企业生产模式，学
术人员无影响力。
五、我国民办高等教育“营利"前景分析
改革开放以来，我国社会经济的持续快速发展和居民收入的大幅度提高推动了教育事业的蓬勃发
展，但快速发展的公立教育系统仍不能满足所有教育需求。这一背景条件为我国民办教育的生长提供了
肥沃的土壤。各级各类民办学校应运而生，民办教育的发展出现了前所未有的繁荣局面。然而随着时间
的推移，民办教育发展中的深层问题和矛盾也逐渐凸显出来，其中最突出的就包括民办教育机构的实体
属性问题。我国的《教育法》和《高等教育法》均明文规定不能以营利为目的举办学校和高等学校，但在对
教育事业的信心和热情、对个人事业发展和利益的追求，以及对未来法规政策改革的朦胧预期的共同驱
动下，一批有识之士仍投身其中，很多人凭借热情和干劲白手起家办学，从无到有，从小到大，积累了相当
规模的有形无形资产，但“非营利”的法条使这些民办学校的创业者在这笔资产面前陷入两难的境地。另
一 方面，随着市场经济的发展，资本市场上沉淀了巨额的社会资金，有部分资金也看好教育市场的发展前
景而投入进来，但更多的是忌惮“非营利”约束及其他政策方面限制的阻挡而踯躅于教育市场的门外。
2003年《民办教育促进法》做出了民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报的规定。但合理
回报这一折中安排长期来看仍然解决不了民办学校发展中根本的制度问题，即已有出资人和学校的创业
举办者在民办学校资产中的权益性质问题，因此“合理回报”的资金性质也并不明确。就这样，已经进入
者的权益没有得到合理安排，潜在投资者的疑虑仍然存在。在非营利制度规范下有营利动机的行为不能
得到期待的回报，现实中民办学校的实际控制人则可能采取一些不规范的办法来实施“自救”：比如给自
己或亲友支付不合理的高工资，以不公平的价格和条件将学校的业务外包给与自己利益相关的企业，垄
断学校的后勤服务，及其他利用学校资产和条件为个人或企业谋取利润等转移资产和利益的行为。这无
疑会伤害民办教育事业乃至整个社会的健康发展。
从未来我国教育需求的情况来看，人们对教育的期望与日俱增，而公共教育系统所能供给的教育不
能满足社会的所有需求，教育供求失衡的局面将长期存在。满足El益增长的教育需求将需要越来越多的
社会资源，即使在后 4 时代，教育经费的充足也仍将是我国社会所要面临的长期问题。无论是由公办
的还是民办的机构实施，无论是通过营利的还是非营利的方式，教育活动总是需要消耗大量社会资源。
其中关键的问题是哪种方式提供和生产能够以更高的效率，更公平的方式去提供充足的教育机会。在这
一 总体 目标下，在继续加大投入支持办好公立教育的同时，鼓励办学体制多元化，引进学校间的竞争机
制，允许并支持民办非营利学校、私立营利性学校与公立学校共同存在和发展，不但有助于引进社会资金
投资举办教育，增加教育机会，丰富教育选择，而且私营部门加入竞争的鲶鱼效应，也有利于促进公立和
民办非营利教育机构节约成本，提高效率。在法律和政策为营利性学校的产生和发展提供制度空间的情
况下，公共财政在对公立教育提供支持的同时，也应当根据其实施教育的性质对民办乃至营利性教育进
行补贴，以使各类学校处于公平的竞争地位，也避免出现接受民办或私营①教育者为其教育的公共利益
“重复付费”的现象。对于营利性的私立学校，应当根据相关法律规定实施工商税务登记和检查，并依法
履行纳税义务。当然对民办和私营学校，政府除了给予必要的政策和财政支持之外，还必须对其实施监
管职能，包括办学资格和办学条件的审查，以保证其提供的教育质量和水平不低于某一限制；还包括要求
其采取适当措施保证社会价值标准、道德规范、主流意识和国家意志在其教学和管理中的体现。②
①本文中的“私营”，指私立营利性。
②此时，应当允许营利机构和非营利机构身份转换，当然对于原本非营利的机构转变为营利性企业时。为了确保公共
利益不致流失，其中会涉及大量资产认定、评估和分割等复杂的法律和财务方面的技术问题。
· 116 · 清华大学教育研究(2012年第 1期)
多年来在我国教育界一直流传着“民办教育暴利”的神话，即举办民办高校的利润率可轻松达到
30 至 4O 甚至更高。但这种现象其实是非营利体制下的假象，因为在目前的体制下，非营利身份的民
办高校在举办和运营过程中享受了相当多的优惠政策支持，包括学校在建立或扩大时享受的减免土地出
让金的关键支持，以及运行过程中的免税和一些经营投入要素的价格优惠等。若将同样的机构纳入营利
性制度框架内，其经营利润将大打折扣。考虑到费用增加、税收负担、资金成本及回报周期这些因素，假
设民办高校以营利性的方式经营，其投资回报水平其实十分有限，所谓的“暴利”反映出的其实是非营利
组织的投入优势，在非营利的管理体制下，营利的可能性被夸大了。若以更宽的视角来观察，在我国“公
有制为主体”的传统观念，以及国家控制公共权力、垄断关键资源的现实条件下，即使法律允许以营利为
目的举办学校，私立营利性机构的生存环境也并不乐观。
然而回顾我国有关政策与法律条文的变化，可以看出随着社会主义市场经济改革的展开和深入，制
度环境正在朝着有利于民办学校发展，甚至营利的方向改变。例如，1995年颁布实施的《中华人民共和
国教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构，1999年的《中华人民共和
国高等教育法》也重申设立高等学校不得以营利为目的。2003年的 《中华人民共和国民办教育促进法》
则规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人
可以从办学结余中取得合理回报。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020
年)》中，提出“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”，首次以政策性文件的方式明确了举办
营利性民办学校的可能性。允许营利性学校和营利性教育正在成为政策改革的方向。
For-Profit Provision of Education as a Quasi-Public Good
CHEN Xiao—yu
(Graduate School ofEducation／Institute ofEconomics ofEducalion，Peking University，Beijing，100871)
Abstract：Empirical evidence shows the Quasi—public attributes of education in China，which j usti—
ties public subsidies as well as user charges．Theory of public goods does not necessarily lcad to public
provision of education．Subsidy and provision can be separated by mechanisms such as education vouch—
ers．The necessity of public education subsidy lies in the nature of education products instead of the
provider S status．For-profit and non-profit sectors have their advantages and disadvantages in education
provision respectively．For—profit institutions were the first to step in when there is social demand for
education unsatisfied by their traditiona1 non-profit counterparts． The past severa1 decades saw rapid
expansion of proprietary education in many countries，while the services and clients of the two sectors
are more complementary than overlapped．There exists for—profit motivations and possibility of profit—
making in Chinese M inban Education，but the current non—profit restriction is exaggerating the profit—
ability．For-profit provision of education is gaining legitimacy in the future policy reform in China．
Key words：rate of return to education；public goods；for-profit education；privatization of educa—
tjon
