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拍卖土地竞买过程及竞买人分析
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2002 年 7 月 1 日起施行的《招标拍卖挂牌出
让国有建设用地使用权规定} (国土资源部令第
11 号)第十六条规定竞买人不足 3 人，或者
竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终
止拍卖。"该条款在实践中-直被作为土地拍卖
竞买人人数下限规定的依据。然而， 2007 年 11
月 1 日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用
地使用权规定} (国土资源部令第 39 号)将第
十六条修改为竞买人的最高应价或者报价未
达到底价时，主持人应当终止拍卖。"文件不再
提及竞买人人数问题。此条款使理论界和实际操
作者都产生了不同理解。以至于有观点认为，这
意味着土地拍卖不再有竞买人数要求，即使只有
一人也可以进行。也有人认为，应当执行《招标
拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行) } (国
土资发 C 2006 J 114 号)的规定采用招标或拍
卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于 3个
显然，法规法条的不一致，给土地招拍挂操作带
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来了麻烦。
那么，土地拍卖操作中，究竟该如何确定土
地拍卖的竞买人下限?笔者认为，可以从三方面
分析:
从法理角度分析。《中华人民共和国拍卖法》
规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品
或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。虽
然土地使用权出让与转让并非由拍卖企业拍卖，
土地不属于拍卖法调整范围，但拍卖行为的本质
是共通的。拍卖的最大特点就是竞争性，由竞争
性而衍生出"公开竞价"的形式和买受人必须是"最
高应价者"的结果。失去竞争性，拍卖也就没有
了存在的意义。正是基于竞争性，拍卖必须遵循
公平、公开、公正的原则，以确保当事人各方的
合法利益和拍卖结果的真实有效。
那么，拍卖的竞争性从什么时候开始产生?
有人提出，拍卖的竞争不是从拍卖现场开始的，
从发布拍卖公告起竞争就开始了，因此，只要做
到信息充分公开，即使→宗地只有 1 个竞买人有
意愿来参加拍卖活动，也达到了完全竞争的结果。
笔者认为，这种观点是错误的。根据《合同法L
当事人订立合同，采取要约、承诺方式。拍卖公
告属于要约邀请，属于向不特定的多数人发出的，
希望他人向自己发出要约的意思表示。所以发布
拍卖公告的意义在于公开拍卖信息，为订立合同
做准备，并不是法律意义上的合同订立行为，此
时所有知悉拍卖公告内容的人都处于同一起跑线，
彼此之间没有竞争关系。只有在当事人决定参加
竞买，进入竞买阶段，开始争相报价，才是真正
产生竞争的环节。拍卖所强调的公平、公开、公
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正原则，针对的正是这一环节，而绝不是信息发
布的公开、充分与否。
所以，竞买作为拍卖行为的重要组成部分，
集中体现了拍卖的竞争性，要求以公平、公开、
公正为制度保障。如何才能实现这一点?最基
本的前提是 2 人以上才会产生竞争关系，如果
只有 1 人参与拍卖过程，自然无法形成"公开
竞价"的局面，也不存在通过比较而产生的"最
高应价者"。
从实务角度分析。国家之所以立法，要求商业、
旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地和工业用地
必须通过招标、拍卖或挂牌方式出让，其中一个
重要原因就是在市场经济的大背景下，协议出让
土地的方式缺少市场竞争机制，没有公开性，会
造成土地供应市场的无序，易滋生腐败，期望通
过招拍挂制度构筑公平、公开、公正和诚实信用
的土地出让秩序。从现实中发生的土地出让领域
违法案件来看，不少案件就是通过低估拍卖出让
底价，附加设定条件等进行违规出让的，如果拍
卖出让只有 1 个竞买人，和协议出让无异，如何
形成充分的竞争环境?如何体现"价高者得"的
原则?更无法真实反映当时当地的土地市场价格，
这显然有悖立法本意。
从法律规定角度分析。最高人民法院在《关
于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖
行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》
中指出，土地管理部门出让国有土地使用权之前
的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为属于行
政行为。一方面，组织土地拍卖的拍卖人不是普
通的拍卖机构，而是政府部门;另一方面，土地
这一拍卖标的具有特殊性，不同于私有财产，拍
卖必须实现国有土地使用权的保值增值。既然是
行政行为，属于公权力范畴，就必须遵循"法无
授权不可为"的法理精神，政府该做什么，该怎
么做，都应当于法有据。对于国有土地出让来说，
现行法律没有明文规定可以在只有 1 名竞买者参
加的情况下进行土地使用权拍卖，国土资源主管
部门自然不能以个人的理解、理论观点代替法律
依据，得出国土资源部 39 号令允许 1 个竞买人进
行竞买的结论。因为这种理解，既可能导致公权
力的滥用，也可能造成固有资产的流失。事实上，
39 号令没有规定人数， {拍卖法》也通篇未提及
竞买人数，是因为拍卖就是竞价的过程，必须要
有 2 人以上参与，这是常识、是常理，不需要特
别规定，尤其是以政府行政行为拍卖国有资产更
应如此。
综上，笔者认为，不论其立法本意还是国
际惯例，拍卖竞买阶段才是突出反映拍卖的竞
争特性，所以参与土地拍卖的竞买者应当是 2
人以上。争
{作者为福建省圄土资源厅党组书记，中国人民大
学土地政策研究中心研究员)
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