2013年第6期学习与探索No．6，20131璺箜兰!!塑2墅璺!壁坠吐堂一墅生．塑!：坐论我国志愿行动组织管理与激励中的行政化特征张萍，郭永芳(中央财经大学社会发展学院，北京100081)摘要：目前我国的志愿行动受行政化因素的影响很大，志愿行动的运作有着浓厚的政府主导特征，主要依靠行政动员，依赖政府推动，由政府掌握管理权并主持评价等，由此形成了比较明显的强制性特征。这种现象根植于特殊的制度基础，而其弊端也在逐渐显现。由是，去行政化与社会跟进已势在必行。关键词：中国志愿行动；行政化特征；“去行政化”；激励机制中图分类号：c4文献标志码：A文章编号：1002—462X(2013)06-0082—04所谓志愿行动，就是指个人或团体自愿为他成部分提了出来，进一步强调了志愿活动在社会人、社区乃至整个社会提供的非营利性服务。我建设中的作用。在我国各地方政府的工作规划中，国志愿行动的大规模开展始于1993年底共青团不少也纳人了志愿服务事业发展这一重要指标。中央发起的中国青年志愿者行动。本课题组通过最典型的如北京市。2007年年末，北京市政对北京志愿者联合会在册的志愿者组织的访谈与府颁布了具有立法性质的《北京市志愿服务促进问卷调查发现，在我国志愿行动的组织和管理方条例》。条例规定：“市和区、县人民政府应当将面，行政化是最为突出的特征。志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，为一、志愿行动的组织与动员主要依靠行政主志愿服务事业发展提供资金支持，引导、促进志愿导及政府推动服务事业发展。民政、财政、人事、教育等有关行政管理部门，应当按照各自职责为志愿服务事业首先，志愿服务事业已纳入中央政府与地方发展提供支持和保障。”为此，北京市政府还多次政府的长期规划与社会发展目标中。2006年10下发有关文件，要求将加强和改进志愿者工作月，中国共产党十六届六中全会做出了《中共中“列入党委和政府工作的重要议事日程，切实推央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决动志愿服务机制化、常态化。要把组织开展志愿定》。这是中国政府首次提出要建立社会志愿服服务工作情况作为精神文明建设的重要内容，列务体系，指出要“以相互关爱、服务社会为主题，入创建文明城区、文明社区、文明单位等各级各类深入开展城乡社会志愿服务活动，建立与政府服文明创建活动的评比条件。要及时掌握志愿者工务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。在作进展情况，有针对性地开展调研，帮助解决志愿中共十七大上，中国共产党又把“完善社会志愿服务工作中遇到的实际困难和问题，促进志愿者服务体系”作为社会主义和谐文化建设的重要组工作健康发展。”①不仅如此，北京市还在《条例》第二十八条中明确要求“教育行政部门、学校和①参见《北京市委、市政府关于进一步加强和改进有关社会团体应当将培养青少年志愿服务意识纳志愿者工作的意见》第19条。入思想品德教育内容，鼓励和支持大学和中学学收稿日期：2013—01—05生利用课余时间参加志愿服务活动”。正是在这基金项目：全国教育科学“十一五”规划2010年教育些发展规划、文件精神的促动下，北京高校最早把部重点课题“大学生的志愿行为及其长效激励机制研究”大学生参与志愿活动情况作为衡量学生综合素质(DEAl00224)的重要指标，纳人考核体系。作者简介：张萍(1967一)，女，副教授，从事社会政策其次，志愿事业不仅与行政目标挂钩，还经常及政治组织与国家关系研究；郭永芳(1986一)，女，硕士与政治任务相连。我国国家领导人曾多次发出指研究生，从事社会政策研究。示，要求把志愿服务的开展、志愿精神的培养当作·82·
“精神文明建设的战略任务”，①其政治意义不容织者，代表政府行使对志愿行动的协调管理职能。忽视。联系我国当前的社会背景，站在政治的高这是有其客观必然性的。共青团组织的性质和定度看待志愿服务，也确有明显的现实依据。一方位决定了它在具有中国特色的志愿活动中的责任面，志愿服务能够广泛动员社会资源，引导人们做和角色。根据《中国共产主义青年团章程》，“中好事、献爱心，发挥民众的主体作用、参与国家事国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年务，借此培养高尚情操，热爱社会主义制度；另一的群众组织，是广大青年在实践中学习中国特色方面，志愿服务也能有效地弥补政府服务和市场社会主义和共产主义的学校，是中国共产党的助服务的不足，可以说是为政府分忧、为百姓解难。手和后备军。”共青团是“党联系青年的桥梁和纽增加了社会和谐因素，有利于维护社会稳定。所带”，它接受党的领导，完成党组织交给的各项任以，志愿服务常常会带上一定的政治色彩。也是务，深受党组织的信任。同时，共青团组织又是一由于这些原因，一些地方设置了党委挂帅的专门种群众组织。作为青年人中最大的组织，共青团机构，或由党政负责人兼管志愿服务工作。如在建立起了强大的组织系统，各级各地各区域都有志愿活动开展得最早的广东省，就成立了由省政共青团分支机构，其成员分布广泛，规模庞大。如府牵头、统筹的广东省发展志愿服务事业指导委此深厚的群众基础奠定了开展志愿活动的良好条员会。该委员会由省委副书记任主任，省委常委、副省长任副主任，各厅局领导为成员。这个设置件和可靠前提。另外，新中国成立以来共青团就一直是各种凸现了志愿活动的政治导向以及在当地政府工作公益活动的组织者和发动者，其自身具有极强的中的地位。再次，开展志愿行动的资金主要来自于政府公益性，致力于公益早已是共青团的长期传统，历支持。在现行志愿管理体系中，明确了志愿活动史渊源也十分久远。如今，共青团仍然担负着最主要的资金支持来源于政府、同时接受社会捐“引导青年的发展，进行政治思想教育，解决青年赠这一基本原则。在《北京市委、市政府关于进最关心、最直接、最现实的问题”等职责和任务。一步加强和改进志愿者工作的意见》第这些无疑都证明共青团的使命与志愿服务的理念20条中规定，要“发挥政府投入的引导作用，按照政府承有着相当多的共通之处，在协调党政多方资源等担的相应职责，将志愿者工作经费纳入公共财政方面也有很强的优势。正是基于共青团组织的庞预算保障范围，并通过政府购买服务等方式，为大大与完善，又是党最信得过的群众组织，共青团在型志愿服务活动和重点志愿服务项目提供必要的志愿服务领域中的地位和作用已无可替代。根据资金支持”。虽然我国政府也提倡国内外各类基中国人民大学的一项调查显示，在志愿组织的类金组织、个人、企事业单位参与志愿服务，提供资型中，由学校共青团系统组织的志愿者协会以及金支持，也在努力开发多元的社会筹资渠道，规范其他官方性质的志愿者组织在我国的志愿者组织社会捐赠机制，尤其是广东省还成立了省志愿者结构中居明显优势，而民间组织发起的志愿服务事业发展基金会，但由于相关财务制度建设、国内只占很小比例。②这也从侧面证实了共青团在我外体制差异、资金透明度等因素限制，至今，志愿国志愿活动中的核心地位。服务依赖政府资助的局面基本没有改变。据本课题组在某高校的抽样调查，高校大学最后，我国行政力量主导志愿行动的突出表生参加志愿活动的最主要途径为“学校及学院团现还包括媒介的配合宣传。以北京市为例，在近组织统一报名参加”，这占全部志愿活动总数的八年的奥运建设与准备中，特别是在82．3％，是绝对的主流渠道，而公开媒体、民间系2005—2008这三年时间里，北京市的各类报刊、广播、电视、互统和非政府组织对于大学生志愿行动的号召力和联网、户外广告、手机短信等大众传媒被迅速集结组织力非常小。这充分反映出中国大学生志愿活在奥运的大旗下，很快就形成了一个覆盖全面的动是依托共青团系统、自上而下发动的这一主要动员体系，最终聚集了北京市乃至全国的力量建特性。在以北京为代表的各地政府工作规划中，立起了一支庞大的志愿队伍。在这个过程中，行志愿活动在未来仍然交由团委系统组织和领导，政督导的媒体作用不可忽视。从而“发挥团组织的政治优势和组织优势，建设二、各级团组织承担志愿行动的管理和实施职责。反映了行政力量在志愿服务实践中的延伸①http：／／jswm．rlews8c．org／system／2010／07／02／，、012793721．shtml在我国，共青团是志愿活动的核心领导者、组②http：／／www．by2008．en／yjpx／uyj／273304．shtml·83·
一支综合素质高、服务意识强、充满热情、富有社据反映，42．2％的志愿者一年中参加志愿服务活会责任感的青年志愿者队伍”。可以预计，共青团动的时间在5天以内，偶一为之者占大多数，(萤仅在我国志愿活动中的领导地位和组织作用还将长久有一小部分受访者(9．8％)表示参与志愿服务的保持下去。时间比较规律。三、行政权力掌控志愿行动激励的现状分析是什么原因导致了我国志愿行动的短期性和不稳定性?在我们的调查中，有近30％的大学生激励机制是关乎志愿事业能否长久持续发展明确表示不会长期坚持做志愿者。④针对这部分的关键环节，也是目前我国志愿服务管理中的最学生的进一步调查显示，五大原因导致志愿者的为薄弱环节，但多数省市尚缺乏明确的激励机制。流失。它们分别是：没有足够的精力，没有感兴趣在经历了奥运时期志愿事业大发展之后，北京政的项目，参加后没有预想中的快乐和收获，对个人府出台了一套激励措施，主要内容包括两个方面：没有实质性的益处，志愿者的权益没有保障。由一是志愿者星级认定制度，二是志愿者奖章制度。此可见，建立志愿行为的长效激励机制将是长期其中，志愿者星级认定制度的核心标准是“服务困扰我国志愿服务事业的艰巨课题。目前施行的时间和服务质量”。按照规定，北京市的每位志以评奖型激励为特征的激励制度成效较差，除了愿者都要在北京志愿者联合会网站上进行注册，行政评价的持续性影响小、效果逐渐减弱的弊端由志愿者联合会根据志愿者服务的时间累计及服之外，更深层的是行政激励未能从根本上解决内务质量评价情况，分别认定为一星至四星志愿者。驱力的挖掘问题，这当然也就不可能建立志愿行一星至四星志愿者，其参加志愿服务的时间累计动自身常态化、稳定化、制度化的发展机制。分别对应为100小时、200小时、500小时及800小时。参加志愿服务时间累计达到四、我国志愿行动行政化的弊端及改进路径1000小时以上的，可由相关志愿者组织或志愿者个人提出申归纳起来，在我国志愿活动中，从项目规划、请，由北京市志愿者联合会认定并授予“北京市组织动员、宣传配合到人员招募、资金支持、操作五星志愿者”称号。①志愿者奖章分为金银铜三实施，再到效果评估、评价激励等各个环节，无一类，是根据志愿者注册以后从事志愿服务的时间例外呈现着显著的行政化特征。那么这种组织管与绩效来授予的。星级志愿者和奖章获得者都设理与激励模式的利弊、效果究竟又如何呢?有相应标志，同时在“志愿北京”网站进行标注和回顾我国志愿服务的发生、发展历史可以看宣传。除此之外，北京市政府还规定，国家机关、出，在现阶段，为了在短时间内动员起强大的社会社会团体、企业事业单位和其他组织在招聘人员力量，迅速集结志愿者队伍，完成重大社会项目，时要“在同等条件下优先录用、录取优秀志愿这种模式是适合而有效的。最突出的例子莫过于者”。北京市政府还表示“支持各级各类学校结2008年中国奥运志愿者的实践。在备战奥运的合实际，研究制定引导学生参与志愿服务活动的八年时间里，各级各地政府充分发挥行政系统的激励措施”。②优势，调动了一切力量，组织了170万名奥运志愿这里应引起我们注意的是，在以星级认定和者服务于奥运会、残奥会，为这两个国际赛事的成评授奖章为核心的激励制度中，具体负责实施操功举办奠定了坚实的基础。联合国特别授予北京作的是北京志愿联合会。“联合会”是一块对外志愿者协会(时名)“卓越志愿服务组织奖”。中的招牌，实际上它隶属于北京团市委，是为管理志国志愿服务也借此实现了质的突破，取得了举世愿活动而设置的下属机构，团市委是“志联”的上瞩目的成就，赢得了世界的肯定。这是主要方面。级主管单位。换句话说，志愿行动的激励也置于但同时，行政动员的主渠道作用与大张旗鼓的组行政权力的掌控之下。上述激励制度在北京尚属于试行阶段，未见明显效果。而在其他各地，志愿①详见北京市《关于进一步加强和改进志愿者工作管理一直缺乏有效的激励手段。因此，尽管我国的意见》。志愿行动的发展非常迅速，绝对总量短期内增长②同上，《意见》第34条。很大，但从公众整体情况看，尤其是对比其他国家③参见《首都大学生参与志愿服务现状的调查分和地区，我国公众的志愿行动参与率仍然是很低析》，http：／／www．bv2008．cn／yjpx／llyj／273304．shtml的，自愿性也很低，“短期性”现象更是突出。根④这一比例在上述中国人民大学2008年的调查中中国人民大学人文奥运研究中心的抽样调查为lO％。·84·
织动员、表彰、奖励以及引人行政评价，都为志愿心，并能激发、驱动和强化人的行为。所以，我们行动贴上了特定标签，使之具有了浓厚的行政强制色建立激励机制的目的是，一方面要能吸引更多的彩，“自愿”、“志愿”色彩被淡化。其直接后果就是：民众参与志愿行动，另一方面要在志愿者心中建立第一，常态下，我国志愿活动的基本主体是团长期有效的内驱系统，使其行为能够稳定、持久。委系统下组织起来的大学生。志愿活动的主体单与一些发达国家相比，我国的志愿服务事业一，普通民众被组织和动员的渠道极少，这是导致还处于初级阶段，志愿者管理水平还在低位徘徊。我国志愿行动普通民众参与志愿率较低的重要原鉴于我国特殊的政治体制与权力格局，行政主导因。同时，带有行政色彩的组织动员所带来的非志愿服务的格局短期内还很难改变。但是长远来自愿性和强制性，对建立在无偿、自愿基础上的志看，“去行政化”与社会跟进是历史的趋势，是进愿行动也会产生一定的负面影响。第二，行政主步的方向。由此我们认为，在我国当前的形势下，导的志愿活动导致了志愿服务的种类较为单一，行政干预过多不利于我国志愿服务事业的发展，需求与供给的对接较差，供需不平衡的现象也较尤其是阻碍了民间志愿行动的开展。目前我国各为突出。第三，从发展的角度来看，行政主导的模级政府虽然在表态上支持民间志愿事业，但是在式会制约志愿事业的持久发展，且单一的行政动具体实施中的行政主导特性以及刚性管理体制制员甚至会引起反感。在我们的调查中，追问了大约了社会力量的发展，实际上限制了各种志愿力学生不想参与志愿行动的原因。结果发现，不参量的成长，使其难以萌发内在生命力，行政手段在加志愿行动的学生除了忙于自己的职业规划、不启发民心方面也力不从心。所以，去行政化与社想“浪费时间”之外，最主要的原因包括对志愿行会跟进已势在必行。为此，我们提出，第一，要降动的价值缺乏了解，称“没有得到过这方面的信低民间志愿组织的准入门槛，对其实施特殊的息”，而“不喜欢这些活动的组织方式”是第四位“人口政策”，以促进和培育民间志愿力量的成因素。我们又对那些有过志愿活动的经历却不愿长。历史的经验证明，民间组织在服务于社会公坚持下去的学生展开调查，结果也显示，“没有感众事务方面有着得天独厚的条件，现行的将志愿兴趣的项目”是仅次于“没有时间”的第二个重要组织等同于其他民间组织的认识和做法是有害原因。这是因为，由行政控制甚至包揽志愿项目的，需要加以纠正，以解除民问志愿组织在生存和的组织和安排无法解决供需对接矛盾，这也为志发展方面所面临的各种制度障碍。实际上，把志愿组织者敲响了警钟。随着我国志愿行动的进一愿组织视为一种特殊的民间组织来运作和管理的步发展，行政手段的局限性将进一步显现。在如条件已经成熟，具备了现实可行性。第二，志愿行今这个多元化时代，行政动员手段会更多地遭遇动的行政动员宜逐步让位于社会动员，更多地利人们的抵触情绪。人们对行政促发的宣传攻势也用民间力量进行宣传和鼓动，唤醒民众的志愿意会逐步失去兴趣，加之对宣传机器的信任度降低，识，这将长久有效地激发民众参与志愿的热情。政府主导日常志愿活动将愈显乏力。第三，对志愿行动的评价也应改变由行政系统完进一步分析可以看出，西方现代志愿行动是全掌控的局面，让志愿者能从社会中而不仅仅是源于宗教信仰的一种活动，但在我国志愿事业的体制内获得认同感与成就感。简而言之，与其在发展历程中，一直缺乏来自信仰的志愿动机，内在行政手段上精益求精，不如更多地借助民间力量，驱动力远逊于外在驱动力，这使得志愿行为内驱尤其是在宣传、动员和管理等诸方面，必须加快去力的挖掘成为一个长期问题。根据国外学者的研行政化的步伐，加大改革的力度，在去行政化的同究，有效的激励、包括对志愿行动进行识别和反馈时鼓励社会力量的跟进，最大限度地激发出民间会形成志愿行动的成就感，促使个人成长、促使社志愿机构的活力。会变革以及感受友谊，并且会支持人际黏合和归志愿行动是我国社会建设事业的重要基础和属感(bondingandafeelinofgbelonging)等。①行依托，志愿服务作为公民参与社会事务的重要方为科学研究告诉我们，人的动机来自需要，由需要式，在发达国家和发展中国家增进人民福祉和社确定人们的行为目标，而激励就是作用于人的内会进步中扮演了非常重要的角色，在我国志愿行动也拥有极为广阔的发展前景。但加大动员和组①“WhyPeopleVolunteer”，CentreOttawa—Carle—织社会力量参与志愿服务，必须有制度和法律层ton，http：／／www．nald．ca／library／research／heritage／eompar-面的支持。tne／whypplel．htm[责任编辑：高云涌]·85·
