农村经济学 现代农业科技 2013 年第 18 期
基层财政处于财政管理体系的末端，现阶段国家支持
“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政
下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，
乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作 [1-2]。
由于公共财政资金的稀缺性，决定了基层财政人员为国理
财、为 民 服 务，自 身 要 清 正 廉洁，表 率 在 前。面 对 面 服 务 群
众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的
显著特征 [3]。但是，从总体上看，目前基层财政人员业务工作
和综合素质还难以适应新时期财政工作的需要。
1 基层财政人员素质的影响因素
基层财政所工作人员进人渠道不规范
目前，基层财政所主要是承担乡镇一般预算资金的收
支管理、国有（集体）资产管理、财政补贴资金发放与信息化
管理、执行财政监督、参与农村综合改革、协助税收征管等。
乡镇财政所为乡镇政府机构，人员编制在乡镇，行政领导隶
属于乡镇，县区财政局只对乡镇财政所长有调动、考核进行
管理，其他人员不受管理。部分乡镇财政干部在一个地方工
作长达几十年，人员流动渠道不畅，形成“两管两不管”的尴
尬境地，长期得不到提拔任用，工作无活力也无动力。目前，
没有实行过专门招考，进人渠道来自以下两方面：一是来自
于乡镇政府对乡镇财政所工作需求进行乡镇政府部门内工
作人员的调配；二是通过乡镇财政所之间人员的调动。并非
以财政职能发展需求和实际工作需求作为进人依据，这些
人员基本不具备财政业务要求，工作效率偏低，部分由于业
务不懂，岗位职责分工不明确，常常是一人身兼数职，难以
做到会计和出纳相分离，账户、印鉴相分离，内部监督制约
机制不能有效建立。
人才引进缓慢，年龄结构老化等问题严重
以菏 泽 市 为 例，目 前 菏 泽 市现 有 乡 镇 街 道 办 事 处 167
个，基层财政干部 992 人，其中在岗 935 人，所均 5 人，最多
的财政所有 8 人，偏远的财政所实有人数仅 1~2 人。从年龄
结构上看，18~35 岁人员 168 人，占 18%；36~50 岁人员 580
人，占 62%；50 岁以上人员 187 人，占 20%；平均年龄在 38
岁。目前，基层财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织
提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，
其综合协调的功能明显增强。同时，会计核算业务也大量增
加，造成工作难度的增大，人员缺乏，造成干部兼职较多。
工作量加大，工作难度增加
基层财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万
户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求
较高，使任务十分繁重，增加了基层财政人员的工作量。与
取消农业税前相比，主要表现为“三个转变”：一是由过去向
农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。
二是由过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的
“收支并重型”转变。三是由过去“单纯业务型”向现在“综合
协调型”转变。由于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴
和支农项目越来越多。
基层财政人员素质不能适应新形势要求
一部分财政人员是半路出家，业务水平较低。以菏泽市
县（区）为例，近几年，财政部门对基层财所人员的编制问题
进行改革，所长人员编制上划所属财政局，其他基层财政人
员归乡镇管理。这部分人中，从学历上看，大学及以上人员
297 人，占 31%，其中财经类专业 53 人，占大学及以上学历
的 18%；专科人员 408 人，占 44%，其中财经类专业 81 人，
占专科学历的 20%；专科以下 230 人，占 25%。基层财政干
部队伍中具有高级职称的 6 人，占总数的 1%；中级 230 人，
占 25%；初级 267 人，占 28%；不具有职称的有 432 人，占总
数的 46%。业务能力上财政经济理论了解掌握较差，财政业
务知识欠熟练，财政政策、业务知识变化快。随着改革开放
的不断深入，人们对市场经济体制下财政活动规律的认识
随之发生变化，特别是将建立社会主义市场经济体制下的
公共财政体系作为财政改革的目标，导致财政政策及相关
业务近几年发生很大的变化，而且，经济体制与财政体制转
轨时期的改革措施与政策调整还将不断出台。为此，对乡镇
财政干部的理论与政策水平提出更高要求。会计业务知识
掌握不牢，相关知识主要内容包括政治常识、财经文秘、计
算机常用软件应用、外语能力等方面的掌握程度不高。
2 提升基层财政人员素质的对策
建立科学的人才选拔机制，改善基层财政干部队伍结构，
实现人员优化配置
配齐配强乡镇财政人员队伍，加大对偏远乡镇的基层
财政人员配置、培训教育、财力分配上的支持力度，并加大
基层财政所之间的人员交流，为乡镇带去最新的知识技能和
最先进的管理理念，逐步缩小两者之间在人力资源方面的
基层财政人员素质的影响因素及提高对策
关永杰 1，2
（1 山东农业大学经济管理学院，山东泰安 271000； 2 菏泽市牡丹区财政局）
摘要 随着农村税费改革及农村综合改革的不断深化，乡镇财政理财环境发生了重大变化，落实民生政策、发放涉农补贴、服务“三
农”发展的职责逐步增强，基层财政在财政体系中也越来越发挥着重要的作用，我国改革步入攻坚期和深水区，社会转型势不可挡，利益关
系多样，价值理念多元，基层财政干部面对的工作局面更加复杂。“服务型”财政，正成为现阶段的工作重点。为此，该文立足于基层财政工
作状况，通过对基层财政人员素质影响因素的分析，积极探索提高基层财政干部素质的新途径，以更好地促进基层财政工作有序开展。
关键词 基层财政；乡镇职工；素质；影响因素；对策
中图分类号 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）18-0346-02
作者简介 关永杰（1981-），男，山东菏泽人，工程师，在读硕士研究生，
从事财政工作。
收稿日期 2013-07-29
346
差距，实现同步发展。要加大乡镇财政工作人员招录或招聘
力度，建立正常的能进能出的用人机制，不断优化乡镇财政
人员专业、学历、年龄结构。对空编的要制定分年招录计划，
通过 1~2 年的努力及时补齐；对占编不在岗人员要按照规
定及时清理，并根据编制使用情况及时补充财政人员。
鉴于目前菏泽市乡镇财政人员行政编制不足和行政、
事业混编的实际，应根据乡镇财政职能和工作需要，合理增
加行政编制。可将现有的事业编制转为行政编制，根据履行
财政职能需要和规模大小不同，对乡镇财政所进行科学设
岗，以岗定编定员，按编制合理配备人员。同时，建立优秀人
才选拔机制 [4]。完善凡进必考制度，进一步扩大选拔录用视
野，打破身份、地域限制，吸引高学历、高层次人才进入乡镇
财政干部队伍，改变目前乡镇财政干部队伍年龄结构不合
理、学历和素质较低的现状。
在管理机制上，将菏泽市乡镇财政所在编在岗人员全部
划转到财政局进行管理，与编办设定乡镇财政所编制数，按
照总编制不超编的原则，超编乡镇财政人员，可调剂到缺编
乡镇财政所工作。乡镇财政所上划到县区财政局，人员、经
费全部由县级财政管理局管理，为县财政局对乡镇派出的
管理机构，有利于加强乡镇财政管理和业务指导，强化财政
的 公 共 服 务职 能，提 高 乡 镇 财 政 管 理的 水 平，充 分 调 动 基
层财政人员的“生财、聚财、理财”积极性，建立比较稳固的
财政体系，更有利于发挥财政监督职能，提高财政资金使用
效益。
提高乡镇财政干部的业务技能和理论素养
业务技能是乡镇财政干部开展工作的基本技能，业务
技能娴熟，工作效率就高，反之，工作效率就低，甚至耽误工
作。县（区）基层财政部门必须重视乡镇财政干部的业务技
能培训，可以采取的形式多种多样，例如集中培训、经验介
绍、参观学习、“传帮带”等。集中培训有以下几种方式：一是
请领导、专家给乡镇财政干部做报告、开讲座，宣传党的方
针、政策，介绍国内外形势、省内外乡镇财政发展动态、近期
乡镇财政工作的重点以及乡镇财政工作的基本方法等，帮
助乡镇财政干部开阔视野，提高理论修养，增强责任感和使
命感 [5]；二是组织乡镇财政干部召开工作情况汇报会、经验
交流会等，可以使乡镇财政干部之间互相启发，互相学习，
共同提高；三是举办短期培训班，分批、分期组织乡镇财政
干部进行系统的政治学习和业务学习以及开展丰富的社会
实践，帮助乡镇财政干部掌握必要的理论知识和多种技能，
通过举办诗歌演讲、书画、摄影等多彩的文化活动比赛，提
高他们的综合素质。
理论 素 养 是 工 作 的 起 点 ，行 动 的 指 南 针。政 治 上 不 坚
定，理论上有不足，工作上就没有高度，甚至犯错误。因此，
提高乡镇财政干部的理论素养是他们做好工作的保障，重
视乡镇财政干部理论素养的培养和提高。组织他们进行理
论学习有多种形式，如请进来，请市内、省内大专院校的专
家学者进行授课；走出去，分批次派到高校进修学习。总之，
让他们每年能够集中系统学习有关理论知识，提高分析问
题和解决问题的能力，树立正确的价值观和事业观，不断增
强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。
强化基层财政干部的服务意识和主体意识
邓小平说领导就是服务。孙中山说政治就是管理，就是
治理国家和众人之事，为百姓办事，就是怎样为政、为官、为
百姓服务。随着乡镇财政服务功能的转型，乡镇财政干部的
服务和主体意识也要不断增强。乡镇财政干部是财政工作
的基础，他们的工作就是为乡镇、农村提供服务。具体就是
“三个一切”，即一切为了财政，一切为了乡镇，一切为了农
村。乡镇财政干部只有把“三个一切”的思想逐步内化为自
身的素质，真正提供了良好的服务，才是做好工作真正价值
的体现，得到组织和群众的认可，财政工作的影响才能得到
发挥。所以，要引导、教育他们树立正确的服务意识和责任
感，鼓励和要求基层财政干部严格按照“三个一切”的标准
指导自己的工作；激励他们在工作中积极探索，做到“自觉、
自省、自警、自励”，并认真总结经验教训，形成积极向上、能
干事、干成事、不出事的良好局面。
同时，县（区）基层财政管理局要积极加强乡镇财政干
部在乡镇财政管理中的“主体”作用，引导和培养他们有意
识地养成良好的主体意识；要对乡镇财政干部大胆使用，让
他们更多更深入地自我管理、自我教育、自我完善；要鼓励
他们在服务乡镇财政工作中开拓创新，做好工作，总结经验
教训，提高服务能力。县（区）基层财政管理部门要注意发挥
好 优 秀 的 乡 镇财 政 干 部 在 财 政 工 作 队 伍 中 的 主 体 带 动 作
用，发挥好他们在乡镇财政干部队伍中的榜样作用，及时宣
传表彰，推动更多的乡镇财政人员为财政工作，献言献策，
积极参与到服务财政、服务乡镇、服务农村的工作中。为调
动基层财政干部的工作积极性，建议切实提高财政干部待
遇。要坚持正确的用人导向，不让扎根基层的财政干部吃亏，
让乡镇财政干部感到在经济上有想头，政治上有前途。改革
考评制度，变年终岁末考核为全年全程考核，完善目标任务
考 核办 法，建 立 以 绩 论 奖 的 人才 奖 励 制 度 ，对 工 作 业 绩 突
出、贡献较大的人才及时给予表彰奖励，贡献突出的给予重
奖，并在提拔任用、教育培训、外出考察等各方面优先考虑，
充分发挥激励作用，调动人的积极性和创造性 [6]。加强制度
建设，改革激励机制，建章立制，建立健全各项内部工作制
度，完善工作程序，规范管理，强化监督。明确基层财政工作
职能，合理设定人员岗位职责，提高工作效率，制定和完善
首问责任和限时办结、岗位交流、会议学习等内部管理制度，
以制度管人、管事，提升服务质量和内部管理水平，实现基
层财政工作的制度化、规范化、科学化管理[7]。
3 参考文献
[1] 罗丛菊.乡镇（街道）财政监督相关问题探讨[J].财政监督，2012（15）：
33-35.
[2] 刘笑萍 .乡镇财政面临的 问题 及对 策[J].政 治学研 究，2008（6）：103-
105.
[3] 李存才.甘肃乡镇财政服务职能更强了[N].中国财经报，2010-08-17
（1）.
[4] 张波，李佳，杨鸿彬，等.创新培训机制 提升基层财政干部整体素 质
[J].中国财政，2012（6）：46-48.
[5] 张孝万，唐兴敏，赵俊梅.关于加强基层财政队伍建设的几点思考[J].
中国城市经济，2012（1）：75.
[6] 宋立根，孔令明.加强基层财政监督基础工作的建议———基于峰峰矿
区基层财政监督管理的调研报告[J].财政监督，2012（18）：37-40.
[7] 商 东 宇 .对 财 政 监 督 相 关 问 题 的 分 析 [J].今 日 中 国 论 坛 ，2013（1）：
62，64.
关永杰：基层财政人员素质的影响因素及提高对策
347
