第一节 国家预算
第二节 预算管理制度的改革和建设
第十三章
国家预算和预算管理
5/29/2022 财政与公共管理学院
教学目的与要求：本章要求了解国家预算的
概念,能读懂国家预算报告；掌握国家预算
体系的构成及原则和方法。
教学重点：国家预算的概念、原则、预算管
理权限以及预算程序；我国预算管理改革的
各项措施。
教学难点：我国预算管理改革的各项措施
教学方法：讲授法、阅读分析和课堂讨论
教学时数：2课时
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第一节 国家(政府)预算
一、政府预算概念
1、政府预算是国家及
其财政发展到一定阶
段而形成的一个新范
畴，是经立法程序批
准的政府年度财政收
支计划。
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它反映着政府活动的
范围、方向和政策，
体现了一定时期内的
政府施政方针和所要
达到的政治、经济和
社会发展目标。
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2、政府预算的基本含义
政府预算是政府基本财政收支计划，它是
以收支一览表的形式表现的、具有法律地
位的文件，是政府财政实现计划管理的工
具。
形式上是一种收支计划表；
政治上是具有法律效力的文件；
手段上是政府调节国民经济的工具。
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二、预算组织体系（级次）
1、政府预算一般按照“一级政权设立一
级预算”原则建立相应的预算体系。
2、我国预算法规定，设立五级预算体系。
中央，省、自治区、直辖市，设区的市、
自治州，县、自治县、不设区的市、市辖
区，乡、民族乡、镇五级预算。
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政府预算的组成体系
中央预算中央预算
省预算 省预算 省本级预算省本级预算
市总预算 市本级预算市总预算 市本级预算
县总预算 县本级预算 县总预算 县本级预算
地方预算地方预算 乡预算 乡预算
直辖市预算 直辖市预算
自治区预算 自治区预算
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3、中央预算
亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批
准的中央政府的预算收支计划，是中央履行
职能的基本财力保证，在国家预算管理体系
中居于主导地位。
中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、
事业单位预算、企业财务计划、基本建设财
务计划、国库和税收计划等汇总而成。
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4、地方预算
经法定程序批准的地方各级政府的财政收支
计划的统称，负有组织大部分国家预算收入
和相当部分预算支出的重要任务，是地方政
府职能实施的财力保证，在国家预算管理体
系中居于基础性地位。
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三、政府预算原则和预算法
法律性
年度性
完整性
可靠性
统一性
公开性
政 府
预算原则
1、政府预算原则
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起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制
和跨年制两种形式：历年制是按公历年，。
跨年制大致可分为以下三种主要的形式：
（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止—
—英国、加拿大和日本等国
（2）从当年7月1日起至次年6月30日止——
瑞典、澳大利亚等国
（3）从当年10月1日起至次年9月30日止—
—美国
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2、政府预算法
是政府预算管理的法律规范，是组织和管理政府
预算的法律依据。
《中华人民共和国预算法》，1995年1月1日起正
式施行，我国预算管理的第一大法正式建立。
《预算法》是一部综合性的预算法，共分11章79
条，内容包括：国家预算总原则、预算管理职权、
预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预
算执行、预算调整、决算、监督及其法律责任、
附则等事项。
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修订问题：
（1）立法宗旨
（2）预算权的合理配置：人大的审批权；政府
的执行权；公众的监督权
（3）预算管理级次：三级预算和五级政权？
（4）预算的公开透明
（5）预算监督的严肃有效性
（6）预算执行的严格规范性
（7）预算的统一完整性
（8）地方政府债务
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四、政府预算类别
（一）单式预算和复式预算
1、单式预算是传统的预算组
织形式，是在预算年度内将
全部的财政收入和支出汇集
编入一个预算，形成一个收
支项目对照表。
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2、复式预算是在单式预算
的基础上发展演变而来的，
是在预算年度内将全部的财
政收入和支出按经济性质汇
集分别编入两个或两个以上
的收支对照表，从而编成两
个或两个以上的预算。通常
分为经费预算和资本预算。
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（二）增量预算和零基预算
1、增量预算－－基数法预算
是指财政收支计划指标是在上一个财政年
度的基础上，根据新财政年度的发展情况
而递增的一种预算组织形式。
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2、零基预算－－因素法预算
不以原有预算及其实际执行情况为基础，
而是一切以零为起点，对计划期所有的支
出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑
其必要性和应有规模的基础上，从头开始
编制预算的一种组织形式。
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（三）项目预算和绩效预算
1、项目预算（分项排列预算）
是以预算支出的若干特定目标为核心，采
用分项排列的方法，依次列出特定目标的
预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管
理方法。
2、绩效预算
是一种以目标为导向，项目成本为衡量标
准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。
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（四）总预算、部门预算和单位预算
（管理范围）
1、总预算：是由汇总的本级政府预算和汇总
的下一级总预算汇编而成。
2、部门预算：是政府各部门按照财政部的统
一规定和标准表格，编制反映本部门所有收
入和支出情况的预算。
3、单位预算：是实行预算管理的国家机关、
社会团体和其他单位，在预算年度内的收入
和支出计划。
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五、政府预算周期
政府预算工作必须经过
预算的编制、预算的审
批、预算的执行、预算
的调整以及决算等阶段
的整个过程。
编制 审批 执行 调整 决算
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（一）政府预算的编制和审批
1、政府预算的编制。
编制主体：由国家主管财政的行政机关负责进行
编制程序：我国政府预算编制采取自上而下，自
下而上，上下结合，逐级汇编的程序。
2、政府预算的审批
政府预算的审查机构是国家立法机构，我国实行
人民代表大会制，审批政府预算的立法机构是各
级人民代表大会。
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（二）政府预算的执行
1、政府预算执行的组织机构。
执行政府预算的领导机构是国务院及地方各
级人民政府。
执行政府预算的管理机构是各级财政部门。
政府预算的执行机构：税务机关、海关、政
策性银行、中国人民银行。
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国家金库
中国人民银行由国家指定代办国家金库业
务。具体负责办理预算资金的收纳、划拨、
报解、保管和支付等事项。
国家金库简称国库，是预算执行机构的重
要组成部分。国库作为财政资金收支的出
纳机关，保管机构担负着预算收入的收纳、
划分、报解、退库以及预算支出的支拨和
报告预算执行情况的任务。
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国库管理一般分为自设国库制和委托国库
制两种。
我国的国库体制为委托金库制，由国家委
托中央银行——中国人民银行具体代理国
库。
目前我国国库设总库、分库、中心支库、
支库四级。
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2、政府预算执行的任务
①组织政府预算收入
②组织政府预算支出的拨付
③组织政府预算执行中的新平衡
④加强预算监督，维护预算执行秩序
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3、预算调整
在执行中因特殊情况需要增加支出或者减
少收入，使原批准的收支平衡的预算总支
出超过总收入，或者使原批准的预算中举
借债务的数额增加，而发生的预算收支指
标的增减变化。
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第一，动用预备费
各级总预算的预备费是为了解决预算执行
中某些临时急需和事先难以预料的重大开
支而设置的备用资金。
一般按地方各级支出预算总额的1%－3%
比例设置，不规定具体用途。
从严掌握，一般应控制在下半年使用，并
经同级人民政府批准。
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第二，政府预算的追加追减
在原核定预算总额以外，增加预算收入或支出数
额，称追加预算；减少收入或支出数额，称追减
预算。
因发生重大变化以及事前难以预料的特殊原因，
需要追加追减收支预算时，均应编制追加追减预
算。
办理追加追减预算时，必须经各级人民代表大会
常务委员会批准方可执行。
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第三，经费流用
亦称“科目流用”或“预算支出科目之间经
费流用”，指在不超过原定预算支出总额的
情况下，由于预算科目之间调入、调出和改
变资金使用用途而形成的预算资金再分配。
经费流用应遵循国家财务制度规定的范围，
注意资金与物资供应的结合，并经过一定的
批准程序。
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第四，预算划转
由于行政区划或企事业单位隶属关系的改
变，使其预算的隶属关系发生改变，从而
一律按照预算年度将全年预算划归新的领
导部门或接管单位的调整方法，称为预算
划转。
预算划转应报上级财政部门。
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（三）政府决算
政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行
的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的
最终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。
编制政府决算前应做好充分的准备工作。
决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下
而上，逐级编制、审核和汇总而成的。
政府决算包括中央决算和地方总决算，提请全国
人民代表大会常务委员会审议。
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第二节 政府预算管理制度改革
为建立社会主义市场经济体制下的公共财政
体制，我国的财政支出管理制度将按照“预
算统编、会计统配、国库统付、采购统办、
支出一个闸门、管理一个渠道”的方向进行
改革，新型支出管理制度主要有：
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一、部门预算
（一）含义
部门预算是以部门为依托，以部门为基础
单元，全面反映部门收支活动的综合预算。
部门预算，就是一个部门编制一本预算的
政府预算制度。它由政府各部门编制，财
政部门审核， 各级人大会审议通过。
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（二）部门预算的一般特征
全面预算。即通常说的一个部门一本帐，指部门
全部收入，包括预算内外收入，事业收入，以及
其他合法资金，都是财政资源，都应统筹安排，
综合平衡，全面、完整地纳入预算。
早编预算。编制时间提早，留足时间以待预算衔
接、论证和决策安排。
细化预算。遵循"零基预算"原则，正常经费取消
基数加增长的传统做法，逐步建立科学规范的定
额体系；专项经费要有依据、有认证、有目标、
有具体内容，逐步建立有利于绩效考核的项目支
出预算体系；进一步完善和规范政府采购预算。
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公共预算。按照公共财政的要求，压缩对经营性
和竞争性领域的投入，加大对科教文卫等社会公
共事业的投入，整合专项资金，调整使用方向，
集中财力办大事。
部门与财政共同理财。部门侧重于根据单位职责
和工作计划，按照预算定额和项目支出编制要求，
测算出部门预算要求数额，并按财政下达的控制
数具体安排支出项目；财政侧重于根据财力和各
部门汇总的经费总需求，综合平衡，总量控制，
并在预算编制过程中加强业务指导。
规范管理，增强预算约束力。除必要的机动财力
外，财政不层层预留机动数，尽可能年初一次性
分配到具体支出项目。预算经人大审议通过后，
具有法定约束力，不得随意调整追加。
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（三）部门预算的本质特征
一是综合性。预算综合反映部门预算内外收入，事
业收入以及其它合法收入，实现了部门公共资源的
统一，从微观基础上保证了预算总量控制目标的实
现，也有利于提高财政透明度。待国库支付改革到
位后，预算有望实现流量收入和存量财力的统一，
将结余资金纳入年度财政运营中；还可以逐步提高
财政资源的集成度，打破财政资金部门分割，甚至
打破公共部门和私营部门的分割，也就是说，借以
推动预算的成熟。根据中长期宏观经济规划，视财
政结余调整税收力度，变"量入为出"为"量出为入"
，达到财政管理的最高境界。可见，部门预算的综
合性在当前促进预算总量控制，在未来促进财政管
理的提升，具有很大的拓展性。
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二是科学性。部门预算是零基预算，"零基"作为
一种理念甚于作为一种支出测算方法。作为一种
方法而言，任何支出的测算都要建立在真实可靠
的历史数据基础上，完全的零基是不可能的，但
作为一种理念，可以激励人们努力改进预算技术，
更加真实合理地测算支出。部门预算的科学性将
会扭转当前预算博奕中财政部门的被动局面，压
缩行政管理费支出，为优化财政资源配置、调整
财政支出结构打开空间，从而提升预算的配置效
率。
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（四）关键性目标
一是总量控制，严格控制财政总量--核心
是支出总量；
二是配置效率，将有限的财力在众多部门
和项目间合理配置；
三是营运效率，争取以最低的投入获得既
定的产出。
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（五）编制部门预算的意义
实行部门预算是深化社会主义市场经济体制改革、建立公
共财政框架的基本要求。
第一，编制部门预算是《预算法》的要求。
第二，编制部门预算有利于各级人大及其常委会履行对财
政预算的审查和监督。
第三，编制部门预算将使预算透明度提高，有利于预算编
制的公开、公平、公正。
第四，编制部门预算有利强化预算观念，提高预算管理水
平。
第五，也是最重要的，编制部门预算有利于贯彻落实党中
央、国务院“依法治国”的方针。
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（六）部门预算主要包括一般预算和基金预算
一
般
预
算
收
入
部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单
位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、
其他收入等。
支
出
部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改
造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支
出及其他支出。
基
金
预
算
收
入
部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门
的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路
部门的铁路建设基金等。
支
出
部门按国家规定从基金中开支的各项支出。
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二、政府采购制度
（一）政府采购制度：
是以公开招投标为主
要方式选择供货商，
从国内外市场为政府
部门或所属团体购买
商品或劳务的一种制
度。具有公开性、公
正性、公平性和竞争
性，其中公开竞争是
它的基石。
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（二）政府采购方式（集中采购与分
散采购相结合）
1、公开招标；
2、邀请招标；
3、竞争性谈判；
4、单一来源采购；
5、询价采购；
6、其他采购方式。
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（三）意义和作用
1、在市场化导向中提高财政资金的使用效
益；
2、在法制化导向中加强政府系统的廉政建
设；
3、在科学化导向中提高政府的调控管理水
平（总量、结构、稳定物价、特定政策如
环保等）。
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三、国库集中收付制度
（一）国库集中收付制度的含义
政府所有财政性资金集中在国库或国库指
定的代理银行开设账户，所有财政性资金
收付都通过财政部门在国库银行开设的单
一账户集中办理，实行财政直收直付的制
度。
也叫国库单一账户制度。由国库集中收入
制度和国库集中支付制度。
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国库集中收付制度具有三个基本特征
一是取消各单位的银行账户，由财政统一
开设国库单一账户；
二是所有财政收入直接收缴入国库，所有
财政支出根据部门预算均由财政集中支付
到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过
程的环节；
三是财政设立专门的国库现金管理和支付
执行机构，对国库进行专职管理。
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（二）我国国库集中支付制度的主要内容
国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金
使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐
户的全过程集中进行全面的监控制度。
建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规
范支出拨付程序。
1、管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，
需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付
部门。
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2、资金管理方式
建立单一账户与分类账户相结合的账户体
系。
取消各预算单位原来的账户，在人民银行
开设“国库单一账户”，将所有财政资金
都存放于该账户，并在预算单位需要实际
支付时，将资金从国库单一账户直接拨付
供应商。
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建立国库分类帐册管理体系，即在国库单
一账户下为每个预算单位都设立支出总帐
和分类帐，记录它们各自的预算执行情况
和资金使用情况。
财政部门每年给预算单位下达预算指标，
委托支付中心办理具体的支付手续。
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3、资金运行程序
按照财政资金的用途和性质，支出类型可
分为大宗购买支出、工资性支出和其他支
出三大类。
按照不同的支付主体，对不同类型的支出，
分别实行财政直接支付制度和财政授权支
付制度，相应也分别适用不同的支出程序。
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4、监督约束机制
财政部门要对国库资金运行全过程进行监
控，包括审核预算单位的年度预算安排和
用款计划，制定财政资金管理的相关制度
规定，对资金拨付的各个环节进行实时监
控，对各种信息进行综合分析，及时发现
问题并提出解决方案。
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四、“收支两条线”管理
“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项
改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支
属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整
统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。
是强化预算外资金管理的重要方法。收缴分离
（票款分离）和收支脱钩是实行“收支两条线”管
理的核心。
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五、政府收支分类改革
为进一步改革和完善政府预算管理制度，
建立和完善公共财政体制，促进从源头
上治理腐败和社会主义民主政治建设，
经国务院批准，政府收支分类改革定于
2007年全面实施。
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预算报告及其他
2010预算报告.doc
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2010%E9%A2%84%E7%AE%97%E6%8A%A5%E5%91%
2010%E9%A2%84%E7%AE%97%E6%8A%A5%E5%91%
2010%E9%A2%84%E7%AE%97%E6%8A%A5%E5%91%
