【法学论丛】
行政 解 释辨 析
口曾 刚 t 何 璇 z
(1．武汉大学法学院 湖北武汉 430072)
(2湖 北省枝江市人民检察院 湖北枝江 443200)
摘要：行政解释是指特定国家行政机关依法对法规、规章等法律规范的含义进行说明和在新的情况下明确
适用法律依据。它是行政法的一种法律渊源，属于法律解释的范畴，但它又具有 自己的特性，在制定主体、对
象、目的等方面都具有自己的特点，与立法解释、司法解释、对法律漏洞的补充及行政机关作出的具体解释等
不 同。 ‘
关键词：行政解释 法律解释 特定国家行政机关
在行政法学上，行政解释是一种未引起足够重
视的法律渊源 ，但行政解释在现实生活中数量众
多，发挥着重要的作用，而且容易与部分其他法律
渊源和非法律渊源的规范混淆，因此有必要厘清行
政解释的若干问题。
一
、 行政解释的概念辨析
新中国成立前后，曾多次就行政解释问题作出
规定。1949年9月通过的 《中央人 民政府组织法》
第7条规定，中央人民政府委员会有权制定关于解
释国家的法律。1981年五届全国人大第19次常委会
通过的 《关于加强法律解释工作的决议》第3项规
定，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如
何具体应用的问题 ，由国务院及主管部门进行解
释。其第4项规定，凡属于地方性法规如何应用的
问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进
行解释。1993年国务院办公厅发布的 《关于行政法
规解释权限和程序的通知》对行政法规的解释作了
如下统一规定： 1．凡属于行政法规条文本身需要
进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院
作出解释。这类立法性解释，由国务院法制局按照
法规备案审查程序提出意见，经国务院同意后，根
据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关
行政主管部门发布；2．凡属于行政工作中具体应
用行政法规的问题 ，按照现行做法，仍由有关行政
主管部门负责解释，有关行政主管部门感到解释困
难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，
提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意
见 ，报国务院同意后 ，直接答复有关行政主管部
门，同时抄送其他有关部门；3．凡属国务院、国
务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国
务院办公厅承办。涉及行政法规的问题，国务院办
公厅可征求法制局的意见，涉及法律解释的，按全
国人大常委会1981年的法律解释决议处理。因此 ，
在 位 法法》生效之前 ，我国的行政解释体制如
下 ：1．对法律的解释。对于不属于审判 、检察工
作的法律如何具体应用的问题，可由国务院及其主
管部门进行解释；2．对行政法规的解释。对于行
政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规
定的问题，由国务院解释。对如何具体应用行政法
规的问题，由有关行政主管部门解释。 3．对地方
性法规的解释。属于地方性法规如何具体应用的问
题 ，由制定机关的本级人民政府及其主管部门进行
解释。这里的制定机关的本级人民政府指的是省、
自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所
在地的市的人民政府 ，属国务院批准的 “较大的
市”的人民政府，经全国人大常委会的特别授权确
定的深圳、厦门、汕头、珠海这四个经济特区市的
人民政府。4．对部委规章的解释。部委规章条文
本身需要进一步明确界限或作补充的，由制定机关
解释。属于部门规章在地方如何具体应用的问题 ，
由地方省级人民政府主管部门解释。5．对地方规
章的解释。地方规章需要进一步明确界限或作补充
的，由制定机关解释，地方规章如何具体应用的问
题，由制定规章的地方政府主管部门进行解释。
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{法学论丛]
行政解释辨析
口曾刚 1 何璇 2
( 1 .武汉大学法学院 湖北武汉 430072)
(2.湖北省枝江市人民检察院 湖北枝江 443200)
摘要:行政解释是指特定国家行政机关依法对法规、规章等法律规范的含义进行说明和在新的情况下明确
适用法律依据。它是行政法的一种法律渊源，属于法律解释的范畴，但它又具有自己的特性，在制定主体、对
象、目的等方面都具有自己的特点，与立法解释、司法解释、对法律漏洞的补充及行政机关作出的具体解释等
不同。
关键词:行政解释法律解释特定国家行政机关
在行政法学上，行政解释是一种未引起足够重
视的法律渊源，但行政解释在现实生活中数量众
多，发挥着重要的作用，而且容易与部分其他法律
渊源和非法律渊源的规范混淆，因此有必要厘清行
政解释的若干问题。
一、行政解释的概念辨析
新中国成立前后，曾多次就行政解释问题作出
规定。 1949年9月通过的《中央人民政府组织法》
第7条规定，中央人民政府委员会有权制定关于解
释国家的法律。 1981年五届全国人大第四次常委会
通过的{关于加强法律解释工作的决议》第3项规
定，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如
何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解
释。其第4项规定，凡属于地方性法规如何应用的
问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进
行解释。 1993年国务院办公厅发布的{关于行政法
规解释权限和程序的通知》对行政法规的解释作了
如下统一规定 1 .凡属于行政法规条文本身需要
进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院
作出解释。这类立法性解释，由国务院法制局按照
法规备案审查程序提出意见，经国务院同意后，根
据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关
行政主管部门发布 2. 凡属于行政工作中具体应
用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政
主管部门负责解释，有关行政主管部门感到解释困
难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，
提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意
见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部
门，同时抄送其他有关部门 3. 凡属国务院、国
务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国
务院办公厅承办。涉及行政法规的问题，国务院办
公厅可征求法制局的意见，涉及法律解释的，按全
国人大常委会 1981年的法律解释决议处理。因此，
在《立法法》生效之前，我国的行政解释体制如
下1.对法律的解释。对于不属于审判、检察工
作的法律如何具体应用的问题，可由国务院及其主
管部门进行解释 2. 对行政法规的解释。对于行
政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规
定的问题，由国务院解释。对如何具体应用行政法
规的问题，由有关行政主管部门解释。 3. 对地方
性法规的解释。属于地方性法规如何具体应用的问
题，由制定机关的本级人民政府及其主管部门进行
解释。这里的制定机关的本级人民政府指的是省、
自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所
在地的市的人民政府，属国务院批准的"较大的
市"的人民政府，经全国人大常委会的特别授权确
定的深圳、厦门、汕头、珠海这四个经济特区市的
人民政府。 4. 对部委规章的解释。部委规章条文
本身需要进一步明确界限或作补充的，由制定机关
解释。属于部门规章在地方如何具体应用的问题，
由地方省级人民政府主管部门解释。 5. 对地方规
章的解释。地方规章需要进一步明确界限或作补充
的，由制定机关解释，地方规章如何具体应用的问
题，由制定规章的地方政府主管部门进行解释。
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【法学论丛】
2000年3月15日九届全国人民代表大会第三次
会议审议通过了 《中国人民共和国立法’法》 (以下
简称 位 法法》)，该法第42条规定：法律解释权属
于全国人民代表大会常务委员会。该条将解释限定
为进一步明确法律规定的具体含义和在新的情况
下，明确适用法律依据。随后，((行政法规制定程
序条例》第11条规定行政法规的解释权属于国务
院，《规章制定程序条例》第33条规定规章的解释
权属于规章制定主体。从以上的立法思路看，我国
行政解释体制已经发生了明显的变化 ，总的来说，
是贯彻了 “谁制定，谁解释”的思路，明确解释机
关就是制定机关，其他机关不能以具体应用的名义
解释法律。换句话说 ，新的规定已经将就具体应用
法律的进行的解释排除在法律解释之外。
根据以上规定，本文认为行政解释是法律解释
的一种，是指特定国家行政机关依法对法规、规章
等法律规范的含义进行说明和在新的情况下明确适
用法律依据。行政解释主要包括国务院对行政法规
的解释和制定行政规章的主体对行政规章的解释。
从这一认识出发，本文拟从以下两个方面进一
步阐明行政解释的概念。
1．行政解释属于法律解释
行政解释到底是不是法律解释曾引起学者们的
争论。在谈论这个问题时，让我们首先考察分权原
则。孟德斯鸠认为任何具有权利的人都倾向于滥用
权力，而防止权力滥用的有效方法是以权力制约权
力，因此提出了著名的分权学说。一般谈分权原
则，是指宪法规定政府权力分配于不同的政府部
门。行政机关只享有行政权 ，不享有立法权。当代
社会和孟德斯鸠提出三权分立的时代相比，已经发
生了巨大的变化。科技的进步和经济的发展提高了
人民对物质生活和精神生活的需求。人民对于政府
的要求不仅限于建立秩序，而且包括发展经济，促
进文化。权力是不可缺少的，没有权力 ，社会秩序
不能建立，社会生活不可能维持。当代的分权原则
必须在这个观点之下理解， “在考虑政府权力的时
候，首先应着重发挥权力的效益，其次才是防止权
力的滥用。” “当代社会的行政机关，不论是隶属
于总统的机关或独立的行政机关，都同时具有立
法、行政、司法三种权力。权力不能混合在当代已
失去现实意义。”分权原则更多的是一个政治性的
原则，当政治意义并不明显或重大时，可以不遵守
这一原则。
因此，我们认为，行政机关完全可以享有法律
解释的权力，不必死守分权原则。当然，如果认为
行政机关享有法律解释的权力，确实必须考虑行政
机关可能侵犯相对人的权益。行政机关在行使权力
的时候 ，不应对其他部门具有压倒一切的影响，其
他部门必须有制约行政机关的权力。权力之间相互
制约，最终达到平衡是我们构想的目标。从行政法
的角度来说，监督行政权力是必须的。行政机关在
享有法律解释的权力的时候 ，需要其他权力的制
约，但是，行政机关毕竟是可以享有法律解释的权
力并成为法律解释的主体的。
2．行政解释是行政机关对法规、规章的解释
有学者认为对法律解释进行分类有两种标准：
其一是以解释机关为标准，凡行政机关作出的法律
解释都是行政解释。其二是以解释性质为标准，凡
立法者对自己制定的法律规范作立法本意的阐述和
涵义、内容及术语等方面的限定解释为立法解释。
凡对现行的管理工作中如何具体运用法律规范问题
的解释，则应归于行政解释。
这种区分对我们认识行政解释是有很大帮助
的。但是在 《立法法》、 《行政法规制定程序条例》
和 章制定程序条例》这三部法律出台后，无论
何种解释都是在以下两种条件下进行： (1)法律
的规定需要进一步明确具体含义的； (2)法律制
定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。而
且这几部法律采用了 “谁制定，谁解释”的原则。
在这种情况下，相关下级主管部门已不能独立的就
如何具体应用法律规范问题进行行政解释。因此 ，
我们可以以解释机关为标准，认为特定行政机关依
法对法规、规章的含义进行的说明是行政解释。
二、行政解释的特点辨析
1．行政解释的主体是特定行政机关
行政解释是由特定的行政机关作出的。这使行
政解释既区别于立法解释，也区别行政机关作出的
行政解释之外的解释。传统的观念认为法律解释包
括有权解释和无权解释。前者指的是具有法定解释
权的国家机关所作的解释，包括本文所说的行政解
释在内；后者指的是没有法定解释权的机关、组织
或个人对法律进行的解释。按照这种传统的观点，
行政解释也当然包括了有权行政解释和无权行政解
释。但笔者认为这种观点是值得商榷的。分析 “法
律解释”这个词，我们可以知道， “解释”是这个
复合名词的核心， “法律”是限定词，即用 “法
律”来限定 “解释”。也就是说，法律解释是法律
规定的解释，传统的观念认为的法律解释实际上是
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2∞0年3月 15 日九届全国人民代表大会第三次
会议审议通过了《中国人民共和国立法法} (以下
简称《立法法训，该法第42条规定:法律解释权属
于全国人民代表大会常务委员会。该条将解释限定
为进一步明确法律规定的具体含义和在新的情况
下，明确适用法律依据。随后，衍T政法规制定程
序条例》第 11条规定行政法规的解释权属于国务
院， ~惆章制定程序条协〉第33条规定规章的解释
权属于规章制定主体。从以上的立法思路看，我国
行政解释体制已经发生了明显的变化，总的来说，
是贯彻了"谁制定，谁解释"的思路，明确解释机
关就是制定机关，其他机关不能以具体应用的名义
解释法律。换句话说，新的规定已经将就具体应用
法律的进行的解释排除在法律解释之外。
根据以上规定，本文认为行政解释是法律解释
的一种，是指特定国家行政机关依法对法规、规章
等法律规范的含义进行说明和在新的情况下明确适
用法律依据。行政解释主要包括国务院对行政法规
的解释和制定行政规章的主体对行政规章的解释。
从这一认识出发，本文拟从以下两个方面进一
步阐明行政解释的概念。
1.行政解释属于法律解释
行政解释到底是不是法律解释曾引起学者们的
争论。在谈论这个问题时，让我们首先考察分权原
则。孟德斯坞认为任何具有权利的人都倾向于滥用
权力，而防止权力滥用的有效方法是以权力制约权
力，因此提出了著名的分权学说。一般谈分权原
则，是指宪法规定政府权力分配于不同的政府部
门。行政机关只享有行政权，不享有立法权。当代
社会和孟德斯坞提出三权分立的时代相比，已经发
生了巨大的变化。科技的进步和经济的发展提高了
人民对物质生活和精神生活的需求。人民对于政府
的要求不仅限于建立秩序，而且包括发展经济，促
进文化。权力是不可缺少的，没有权力，社会秩序
不能建立，社会生活不可能维持。当代的分权原则
必须在这个观点之下理解"在考虑政府权力的时
候，首先应着重发挥权力的效益，其次才是防止权
力的滥用。"当代社会的行政机关，不论是隶属
于总统的机关或独立的行政机关，都同时具有立
法、行政、司法三种权力。权力不能混合在当代已
失去现实意义。"分权原则更多的是一个政治性的
原则，当政治意义并不明显或重大时，可以不遵守
这一原则。
因此，我们认为，行政机关完全可以享有法律
{法学论丛}
解释的权力，不必死守分权原则。当然，如果认为
行政机关享有法律解释的权力，确实必须考虑行政
机关可能侵犯相对人的权益。行政机关在行使权力
的时候，不应对其他部门具有压倒一切的影响，其
他部门必须有制约行政机关的权力。权力之间相互
制约，最终达到平衡是我们构想的目标。从行政法
的角度来说，监督行政权力是必须的。行政机关在
享有法律解释的权力的时候，需要其他权力的制
约，但是，行政机关毕竟是可以享有法律解释的权
力并成为法律解释的主体的。
2. 行政解释是行政机关对法规、规章的解释
有学者认为对法律解释进行分类有两种标准:
其-是以解释机关为标准，凡行政机关作出的法律
解释都是行政解释。其二是以解释性质为标准，凡
立法者对自己制定的法律规范作立法本意的阐述和
涵义、内容及术语等方面的限定解释为立法解释。
凡对现行的管理工作中如何具体运用法律规范问题
的解释，则应归于行政解释。
这种区分对我们认识行政解释是有很大帮助
的。但是在《立法法》、 《行政法规制定程序条伊lj)
和《规章制定程序条伊D 这三部法律出台后，无论
何种解释都是在以下两种条件下进行(1)法律
的规定需要进一步明确具体含义的 (2) 法律制
定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。而
且这几部法律采用了"谁制定，谁解释"的原则。
在这种情况下，相关下级主管部门已不能独立的就
如何具体应用法律规范问题进行行政解释。因此，
我们可以以解释机关为标准，认为特定行政机关依
法对法规、规章的含义进行的说明是行政解释。
二、行政解释的特点辨析
1.行政解释的主体是特定行政机关
行政解释是由特定的行政机关作出的。这使行
政解释既区别于立法解释，也区别行政机关作出的
行政解释之外的解释。传统的观念认为法律解释包
括有权解释和无权解释。前者指的是具有法定解释
权的国家机关所作的解释，包括本文所说的行政解
释在内;后者指的是没有法定解释权的机关、组织
或个人对法律进行的解释。按照这种传统的观点，
行政解释也当然包括了有权行政解释和无权行政解
释。但笔者认为这种观点是值得商榷的。分析"法
律解释"这个词，我们可以知道"解释"是这个
复合名词的核心"法律"是限定词，即用"法
律"来限定"解释"。也就是说，法律解释是法律
规定的解释，传统的观念认为的法律解释实际上是
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【法学论丛】
解释法律。因此，作为法律解释一种的行政解释是
法律规定的解释，它的主体只能是法律规定了的特
定行政机关。
2．行政解释的对象是行政法律规范的条文和
它的附随情况
法律条文是一种 “意思表示”，要正确地了解
它的 “意思”所在 ，必须考虑 “表示”的附随情
况，包括立法文献、制定时的社会和经济等各方面
的情况，而不能只考虑法律所使用的辞句。比如，
公安部 《关于对机动车前照灯贴膜问题的批复》针
对的是机动车前照灯可否粘贴反光蓝膜 的问题 ，
《中华人民共和国道路交通管理条例》第19条仅规
定 “机动车必须保持车况良好 ，车容整洁。”仅凭
车况良好、车容整洁难以判断可否在车前照灯上粘
贴反光蓝膜，该解释考虑到保证行车安全等方面的
因素，决定禁止这种行为。
3．行政解释的目的是解决法律具体适用问题
目的是指思想或行为所产生的原因，或所希望
达到的直接结果。行政解释的目的就是解决法律具
体适用问题 ，并将法律直接运用到社会生活中。
4．行政解释从属于法律
从来源上看，没有法律就不需要行政解释。行
政解释是为适用法律而存在的，行政解释的权力也
来自于法律规范。 《行政法规制定程序条例》和
(觎 章制定程序条例》是直接规定行政解释权力的
法律文件。但是，总的来说， 法》才是行政解
释权的最根本来源：第一，宪法是国家的根本大
法 ，它规定各种权力的存在。第二 ，我国宪法规
定，国家行政机关有执行法律、法规的权力，正是
因为有了适用法律的权力，行政机关才能拥有适用
法律所必不可少的解释法律的权力。因此，
’法》、有关组织法、 《行政法规程序制定条例》和
(觎章制定程序条例》都是行政解释权的来源。从
行使上看，行政解释权是行政权的一个组成部分。
行政主体行使行政解释权的行为必须全面地接受法
律的监督 ，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之
外。第三，从行使后果上看，如果行政主体行使行
政解释的行为违法，就必须承担相应的法律责任。
因此，行政机关的行政解释行为必须从属于宪法和
法律。
5．行政解释具有行政性
行政解释作为一种行政行为必然具有行政行为
的特征。具体来说 ，就是它具有单方性 、强制性 、
无偿性等特点，并且更加讲求效率。行政解释主要
是关于行政管理方面的解释带有很强的命令性。但
是这种行政性并非如同行政机关作出的自主解释性
规范那样具有异常明显的上下级之间才有的隶属
性。有学者认为， “行政解释由于行政机关本身的
组织关系，它是一种自上而下的管理关系，是一种
命令的上传下达，是行政管理的关系，在行政管理
机关职能的行使中，有一个重要环节是将法律规则
解释成行政命令的过程，这就是行政解释的主要特
点。”我们认为，这是明显混淆了行政解释与行政
机关作出的自主解释性规范之间的区别，关于这两
者的区别下文将会详细谈到。
6．行政解释具有可操作性
行政解释是对法律规范的一种说明，意在将法
律直接适用于社会生活 ，因此，必须具有非常具
体、便于操作的特性 ，否则就将达不到解释的 目
的。比如公安部 《关于 (中华人民共和国道路交通
管理条例)若干条款的解释》这样阐述， “根据
《中华人民共和国道路交通管理条例》第92条的规
定，现对 《条例》若干条款作如下解释：一、第三
款第 (二)项中的 ‘三轮车 ’，是指用人力驱动的
设计有三个车轮的车辆。 ‘人力车’是指用手推或
手拉方式驱动的两轮或独轮车。 ‘残疾人专用车’，
是指肢体残疾的人单人使用的代步工具。包括人力
轮椅车和设计时速在20公里以内的残疾用机动车
⋯ ⋯ ”这样的解释方便操作，可行性强，算得上行
政解释的典范。
三、行政解释与相关概念的比较
为了进一步明确行政解释的含义，有必要对行
政解释与其他相关概念进行辨析。
1．行政解释与作为行政法渊源的法律解释
行政解释是作为行政法渊源的法律解释的一个
组成部分。全国人大常委会对法律的解释，特定地
方人大常委会对地方性法规的解释都不属于行政解
释，但都属于法律解释并均有可能成为行政法的
渊源 ，只要被解释的法律和地方性法规是行政法
律规范。
2．行政解释与立法解释
行政解释与立法解释的解释主体不同，行政解
释的主体是行政机关，而立法解释的主体则是特定
人大常委会；两者的解释对象不同，行政解释的对
象是行政法规和行政规章，立法解释的对象是法
律 ；两种解释的特点不同，行政解释具有更强的行
政性。但这两者解释的目的是相同的，它们都可以
成为行政法的渊源。
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解释法律。因此，作为法律解释一种的行政解释是
法律规定的解释，它的主体只能是法律规定了的特
定行政机关。
2. 行政解释的对象是行政法律规范的条文和
它的附随情况
法律条文是一种"意思表示要正确地了解
它的"意思"所在，必须考虑"表示"的附随情
况，包括立法文献、制定时的社会和经济等各方面
的情况，而不能只考虑法律所使用的辞句。比如，
公安部(惧于对机动车前照灯贴膜问题的批复》针
对的是机动车前照灯可否粘贴反光蓝膜的问题，
《中华人民共和国道路交通管理条伊@第19条仅规
定"机动车必须保持车况良好，车容整洁。"仅凭
车况良好、车容整洁难以判断可否在车前照灯上粘
贴反光蓝膜，该解释考虑到保证行车安全等方面的
因素，决定禁止这种行为。
3. 行政解释的目的是解决法律具体适用问题
目的是指思想或行为所产生的原因，或所希望
达到的直接结果。行政解释的目的就是解决法律具
体适用问题，并将法律直接运用到社会生活中。
4. 行政解释从属于法律
从来源上看，没有法律就不需要行政解释。行
政解释是为适用法律而存在的，行政解释的权力也
来自于法律规范。<行政法规制定程序条例》和
〈仕见章制定程序条f9@是直接规定行政解释权力的
法律文件。但是，总的来说， 假法》才是行政解
释权的最根本来惊:第一，宪法是国家的根本大
法，它规定各种权力的存在。第二，我国宪法规
定，国家行政机关有执行法律、法规的权力，正是
因为有了适用法律的权力，行政机关才能拥有适用
法律所必不可少的解释法律的权力。因此， <宪
法》、有关组织法、 《行政法规程序制定条f9@和
创章制定程序条仰都是行政解释权的来源。从
行使上看，行政解释权是行政权的一个组成部分。
行政主体行使行政解释权的行为必须全面地接受法
律的监督，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之
外。第三，从行使后果上看，如果行政主体行使行
政解释的行为违法，就必须承担相应的法律责任。
因此，行政机关的行政解释行为必须从属于宪法和
法律。
5. 行政解释具有行政性
行政解释作为一种行政行为必然具有行政行为
的特征。具体来说，就是它具有单方性、强制性、
元偿性等特点，并且更加讲求效率。行政解释主要
是关于行政管理方面的解释带有很强的命令性。但
是这种行政性并非如同行政机关作出的自主解释性
规范那样具有异常明显的上下级之间才有的隶属
性。有学者认为"行政解释由于行政机关本身的
组织关系，它是一种自上而下的管理关系，是一种
命令的上传下达，是行政管理的关系，在行政管理
机关职能的行使中，有一个重要环节是将法律规则
解释成行政命令的过程，这就是行政解释的主要特
点。"我们认为，这是明显混淆了行政解释与行政
机关作出的自主解释性规范之间的区别，关于这两
者的区别下文将会详细谈到。
6. 行政解释具有可操作性
行政解释是对法律规范的一种说明，意在将法
律直接适用于社会生活，因此，必须具有非常具
体、便于操作的特性，否则就将达不到解释的目
的。比如公安部〈毛关于〈中华人民共和国道路交通
管理条例〉若干条款的解释》这样阐述"根据
《中华人民共和国道路交通管理条伊@第92条的规
定，现对是条伊~若干条款作如下解释:一、第三
款第(二)项中的‘三轮车是指用人力驱动的
设计有三个车轮的车辆。 ‘人力车'是指用于推或
手拉方式驱动的两轮或独轮车。 ‘残疾人专用车
是指肢体残疾的人单人使用的代步工具。包括人力
轮椅车和设计时速在20公里以内的残疾用机动车
这样的解释方便操作，可行性强，算得上行
政解释的典范。
三、行政解释与相关概念的比较
为了进一步明确行政解释的含义，有必要对行
政解释与其他相关概念进行辨析。
1.行政解释与作为行政法渊源的法律解释
行政解释是作为行政法渊源的法律解释的一个
组成部分。全国人大常委会对法律的解释，特定地
方人大常委会对地方性法规的解释都不属于行政解
释，但都属于法律解释并均有可能成为行政法的
渊源，只要被解释的法律和地方性法规是行政法
律规范。
2. 行政解释与立法解释
行政解释与立法解释的解释主体不同，行政解
释的主体是行政机关，而立法解释的主体则是特定
人大常委会;两者的解释对象不同，行政解释的对
象是行政法规和行政规章，立法解释的对象是法
律;两种解释的特点不同，行政解释具有更强的行
政性。但这两者解释的目的是相同的，它们都可以
成为行政法的渊源。
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【法学论丛】
3．行政解释与司法解释
《立法法》、 《行政法规制定程序条例》和
《规章制定程序条 生效后，便没有了独立的司
法解释。这三部法律都强调了 “谁制定 ，谁解释”
这一原则，即只有制定机关才能作出法定解释。司
法机关是不能制定法律的，因此在现在，司法机关
不能作出法律解释。如果司法机关作出了解释法律
的规范性文件，也只能具有内部效力。
4．行政解释与对法律漏洞的补充
关于法律是否存在漏洞，从来都有否定和肯定
两种学说。但时至今 日，公认的事实是任何法律都
有漏洞。法律漏洞是指 “法律体系上之违反计划的
不圆满状态”，主要包括立法政策上或技术上的缺
乏，法内漏洞，体系违反有意义的沉默等。法律漏
洞的补充与法律解释一样都是对法律规范的适用 ，
有学者称这两种活动为 “找法活动”。这两种活动
的区别如下：行政解释者首先得进行行政解释，而
行政解释的界限是法律规范的文义范围，所以这一
过程是在法律规范可能的文义范围内 “找法”。如
果行政解释不能解决问题，找不到法，那么可以进
一 步对法律漏洞进行补充。这一步是在可能的文义
范围之外。因此，行政解释与法律漏洞的补充的性
质是不同的，在实践中，它们往往是一种先后关系。
5．行政解释与行政机关作出的具体解释
只有部分行政机关才能作 出行政解释 ，这是
位 法法》、 《行政法规制定程序条例》和 《规章制
定程序条仍 的规定。我国现行法律规范规定高级
别的行政机关拥有行政解释权 ，其他的行政机关 ，
主要是低级别的行政机关没有法定的行政解释权。
我们已阐明，不通过解释，行政法律规范难以适用
到现实生活中，这意味着任何适用法律的机关都必
须能够解释法律，否则 ，就无法适用法律。行政机
关是执行机关，其最本质的职能就是执行法律，所
以行政机关能解释法律是必然的，这是行政权的本
来之意。任何行政机关都有在适用法律时解释法律
的权力。但这种权力显然不是法定的法律解释权。
在主体、对象、效力等方面，行政解释与行政机关
作出的具体解释不同。行政机关作出的具体解释的
主体的范围明显比行政解释的主体范围广，其对象
也比后者多。就效力而言，行政机关所作的具体解
释也是具有法律效力的。法律必定会基于自己所拥
有的约束力，赋予执行它的行政行为以一定的法律
效力 ，要求人们应当按行政行为所要求的那样行
为。服从行政行为，这也是一种法律保护。对法律
的解释作为行政行为的一部分当然受到法律的保
护，并具有法律效力 ，也能约束当事人。因此，并
非只有法律解释才有法律效力，一些非法律解释的
解释也有法律效力 ，只是具体的效力程度不同而
已。为了论证这一点 ，我们可以这样分析它们的性
质 ：行政机关所作的具体解释所拥有的效力类似于
对人权，只对当事人有约束力 ；行政解释所拥有的
效力类似于对世权 ，即对不特定的当事人有约束
力。这两种效力并非如同它们的名称那样迥然有
别。美国法学家霍菲尔德认为，对世权不应被看作
是对世权即对所有人的权利，所有的对世权都可以
归结为某种双边关系。对世权实际上是同其它每一
个社会成员之闾的一种关系。从本质上说 ，是一批
类似的对人权。对人权与对世权的区别仅在于对世
权是数量不限的类似的关系，对人权是指数量有限
的这种关系。从这个角度出发，我们在这里所讨论
的这两种解释在质上是相同的，在量上则不同。正
是这量上的区别导致了它们效力上的不同。我国法
律制度专门规定行政解释权并非因为它与行政机关
在适用法律时解释法律的权力有什么本质上的区
别。笔者认为，法律如此规定更多的是出于法制统
一 的考虑。如果每一个行政机关在适用每一条法律
时所作的解释都具有同法律规范一样的效力，或者
说能成为法律渊源，那么法制的统一将不复存在，
而且法律的渊源也未免太多了一点，会让人无所适
从。因此，我们这里讨论的两种解释都是我国法律
秩序的组成部分 ，它们各有各的作用。它们的效力
程度不同。但这种不同是根据它们不同的作用和地
位得来的，它们都是必不可少的。■
参考文献：
[1]方世荣主编．行政法与行政诉讼法．中国政法大学出版社，
1999版，第173—174页．
[2]陈金钊．法律解释的哲理．山东人民出版社。1999年版．第
43—47页．
[3]沈宗灵主编．法理学．高等教育出版社。1995年版．~；420-
421页．
[4]王名扬．美国行政法 (上)．中国法制出版社，1995年版．
第98—99页．
[5]方世荣．我国行政解释的几个新问题初探．法商研究，1989
年第1期．
[6]罗豪才主编．行政法学．北京大学出版社，1996年版，第
1O5．1】6页．
[作者简介]曾刚 (1979一)，男，湖北京山县人。武汉大
学法学院宪法与行政法专业2003级博士研究生。主要研究方
向：行政法、科技法等；何璇 [1976-)。湖南邵阳人，湖北省
枝江市人民检察院检察官。
责任编辑：宋 松
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3. 行政解释与司法解释
《立法法》、 《行政法规制定程序条例》和
创章制定程序条例〉生效后，便没有了独立的司
法解释。这三部法律都强调了"谁制定，谁解释"
这一原则，即只有制定机关才能作出法定解释。司
法机关是不能制定法律的，因此在现在，司法机关
不能作出法律解释。如果司法机关作出了解释法律
的规范性文件，也只能具有内部效力。
4. 行政解释与对法律漏洞的补充
关于法律是否存在漏洞，从来都有否定和肯定
两种学说。但时至今日，公认的事实是任何法律都
有漏洞。法律漏洞是指"法律体系上之违反计划的
不圆满状态主要包括立法政策上或技术上的缺
乏，法内漏洞，体系违反有意义的沉默等。法律漏
洞的补充与法律解释一样都是对法律规范的适用，
有学者称这两种活动为"找法活动"。这两种活动
的区别如下:行政解释者首先得进行行政解释，而
行政解释的界限是法律规范的文义范围，所以这一
过程是在法律规范可能的文义范围内"找法"。如
果行政解释不能解决问题，找不到法，那么可以进
一步对法律漏洞进行补充。这一步是在可能的文义
范围之外。因此，行政解释与法律漏洞的补充的性
质是不同的，在实践中，它们往往是一种先后关系。
5. 行政解释与行政机关作出的具体解释
只有部分行政机关才能作出行政解释，这是
吃立法法》、 《行政法规制定程序条协和《规章制
定程序条伊~的规定。我国现行法律规范规定高级
别的行政机关拥有行政解释权，其他的行政机关，
主要是低级别的行政机关没有法定的行政解释权。
我们已阐明，不通过解释，行政法律规范难以适用
到现实生活中，这意味着任何适用法律的机关都必
须能够解释法律，否则，就无法适用法律。行政机
关是执行机关，其最本质的职能就是执行法律，所
以行政机关能解释法律是必然的，这是行政权的本
来之意。任何行政机关都有在适用法律时解释法律
的权力。但这种权力显然不是法定的法律解释权。
在主体、对象、效力等方面，行政解释与行政机关
作出的具体解释不同。行政机关作出的具体解释的
主体的范围明显比行政解释的主体范围广，其对象
也比后者多。就效力而言，行政机关所作的具体解
释也是具有法律效力的。法律必定会基于自己所拥
有的约束力，赋予执行它的行政行为以一定的法律
效力，要求人们应当按行政行为所要求的那样行
为。服从行政行为，这也是一种法律保护。对法律
【法学论丛】
的解释作为行政行为的一部分当然受到法律的保
护，并具有法律效力，也能约束当事人。因此，并
非只有法律解释才有法律效力，一些非法律解释的
解释也有法律效力，只是具体的效力程度不同而
已。为了论证这一点，我们可以这样分析它们的性
质:行政机关所作的具体解释所拥有的效力类似于
对人权，只对当事人有约束力;行政解释所拥有的
效力类似于对世权，即对不特定的当事人有约束
力。这两种效力并非如同它们的名称那样迥然有
别。美国法学家霍菲尔德认为，对世权不应被看作
是对世权即对所有人的权利，所有的对世权都可以
归结为某种双边关系。对世权实际上是同其它每一
个社会成员之闯的一种关系。从本质上说，是一批
类似的对人权。对人权与对世权的区别仅在于对世
权是数量不限的类似的关系，对人权是指数量有限
的这种关系。从这个角度出发，我们在这里所讨论
的这两种解释在质上是相同的，在量上则不同。正
是这量上的区别导致了它们效力上的不同。我国法
律制度专门规定行政解释权并非因为它与行政机关
在适用法律时解释法律的权力有什么本质上的区
别。笔者认为，法律如此规定更多的是出于法制统
一的考虑。如果每一个行政机关在适用每一条法律
时所作的解释都具有同法律规范一样的效力，或者
说能成为法律渊源，那么法制的统一将不复存在，
而且法律的渊源也未免太多了一点，会让人无所适
从。因此，我们这里讨论的两种解释都是我国法律
秩序的组成部分，它们各有各的作用。它们的效力
程度不同。但这种不同是根据它们不同的作用和地
位得来的，它们都是必不可少的。.
参考文献:
[1]方世荣主编.行政法与行政诉讼法-中国政法大学出版社，
1999版，第 173-174页.
[2J 陈金钊-法律解释的哲理-山东人民出版社. 1999年版，第
43-47页.
[3J 沈宗灵主编-法理学-高等教育出版社. 1995年版，第420-
421 页.
[4J 王名扬.美国行政法(上) .中国法制出版社. 1995年版，
第 98-99页-
[5J 方世荣-我国行政解释的几个新问题初探法商研究. 1989
年第 1 期.
[凶闷6创] 罗豪才主编
lω05. 116页-
[1'乍者简介]曾刚(1979-) ，男，湖北京山县人，武汉大
学法学院宪法与行政法专业2∞3级博士研究生，主要研究方
向:行政法、科技法等i 何璇(1976-) .湖南邵阳人，湖北省
枝江市人民检察院检察官。
责任编辑:宋松
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