.博士论坛.现代管理科学.2014年第8期地方政府的生产性支出偏向及其成因.李伟摘要研克表明，地万政府存在生产性立出偏向。对该现象有两种解释视角，一种是基于财政分权和晋升锦标赛理论，认为生产性支出有利于经济培长因而圭到地万政府的偏好;}>-种则是认为是肩欧导敛了地万政府生产性文~偏向》但采些经验研究并不支持第-种解释视角，而第二种视角又受到腐欧度量指标选择的限制，所以需要新的解释视角s-种新的解释视角是不同来添财政资金因其财力自主性大小不同，可能会对生产性和非生产性财政支出产生不同的效应》这为研克地万政府生产性支出偏向现象提供了新的忠路3在这种视角下，遵循新的研克思路，可以梓财政资金来添与其自主性联系起来，给出地方政府形成生产性支出偏向的-种合理解择，并据此给出相应的对革建议s关键词生产性主也偏向，财政资金来源，中央补助收入!自主性研究背景然而这两种侃角却都存在问题并不能完全舰碍地方分税制改革以后中国地方政府财政支出结构出现的政府生产性支出偏向现象第神槐角要成立需要基子"比较明显的变化是基本建设支出比重上升科教文卫支政府生产性支出利于经济增长而非生产性支出不利于或出比量下降一般认为基本建设支出是典型的生产性支无关于经济增长"的假设然而很多实证研究却与该假设出科教文卫支出是典型的非生产性支出这种变化反贼搁悖认为非生产性支出才有利于经济熠长生产性支出出地方政府具有生产性支出偏向傅勇张曼发现不利于经济增长(王新军、彼..晖，2010廖楚莓余可7(2007) 政府财政支出存在重基本建设的偏向并认为地方政府在2006;孙支持、张志钮，2004;曾锅红、赵倡军JC附5;Lin，妥协支出结构上存在明显的偏向在3基本建设上甚至过度而对子第二种槐角个思命的问题就是庸贱本1994)0 """, , !’ -’\"T’’’’’ffl, 供给除了通过研究支出比重来证明地方政府存在生产性身的度量存在问题如果采网国际上衡量政府清廉程度的支出偏向外还有学省从教育等非生产性公共物品的供给指标来度量商贩那么只能用于国别之间的研究但是无角度来验证地方政府存在生产性支出偏向如乔宝云等论是在发达国家主间发展中国家之间还是发边国家与以小学义务教育为例进行研究发现地E闽财政竞发展中国家之间E们在经济政策和法律社会制度社会(2005 ) ".... ’J > ~ "’" ’:ff ~Å .. "" 17’,.w. , , m "" , 基础设施等方面都存在巨大的差异而基子这栋的国别披争导至去义务教育供给不足。而Zhlll'lwskara(2(l∞)和露得出的结果令人怀段但是在一国之内又很难网一个H饥kman(2005)则提供了国际比较的结果，在现无论是与经济发展水平类似的发展申国家相比正是与发达国家栩令人情服的指标来度量商败比中国的教育支出等非生产性支出的比重均较低而基二新的解得视角和研究恩路本建设支出等生产性支出的比重却由较高另外以上两种视角向暗含一个假设条件阳地方政对该现象的解得目前有两种视角种认为在中国府是个能够完全检立决策能够自主支配地方所有财力财政分权和政治集权体制下地方政府对中央政府负责的行为主体但实际上地方政府在进行决策时也-1金会中央政府又以与地方经济增长接钩的绩效考评体系来考盟中央政府政策窟囚的影响因为在中国地方政府还核官员官员在晋升锦标察中为了能得到晋升偏向于将是置到申央政府较大程度的控制的所以地方政府晕终财政支出网子能够剌激经济增长的项目从而导忍了生产真正能将多少财政资金网子生产性头出岳取决于该财政性支出偏向比如张恒龙和靡艺凡认为在中国现资金是否可以自它自自支配而不同来源的财政资金地。，)1\. l~ :. ’fW m’< .::. J1. (2007) 有财政分权框架下官员的委任制和政绩考核机制将导呈交方政府能够自囱支配的程度是不栋的这种自由支配程地方政府的无'"竞争和地方财政支出结构的组幽平精乔度可以被称为财力自主性国内文献关手财力自主性的研和自清认为财政激励导呈交了地方公共支出结构的究不多笔者以"财力自主性"为篇备就关键闹在中国细网(2锐)6)'A""，扭曲和牛I偏宴"傅勇张晏(2007)从中国式分权的视角揭上进行搜索，均只?直到篇题为《县市政府财力自主性与示地方政府支出结构扭幽的内在逻辑并且认为财政分权转移支付制度》的核心类论文而该论文并来绘出明确的组幽7政府支出结构5月种认为是商贩导呈交了地方政财力自主性定义而国外文献在这方面的研究主要集中在财政收入自主性"上他们提及的财政收入"是按义的财府具有生产性支出偏向。比如，Maul\，(I99町考察了商败对政府支出结构的影响他发现自子从不同支出中接取贿政收入是政府自籍的列入预算的预算一级科回大多为赂的难易程度不同商败的政府会将更多的支出闲在基本。本级财政收入"的部部分收入"财政收入自主性"英文为建设上而稽少用于教育的支出鉴于国内外尚未对财力自主性绘出比。In<.:.川n""AlIt创Mtm!"。-4R-
较明确统一的定义本文侬绪已有的相关研究和相关慨对于地方政府而言中央补助收入的财力自主性远远小子念借鉴内涵比较短近的。税收控制"概念的定义对财力自其它三种财力依据四种财政资金的财力自主性仲'"可主性做出如下定义"财力"指政府各种类型的财政性资以将中央补助收入看作类自主性小的财力将其他三种金"自主性"指自主支配能力"财力自主性"指政府对其财政资金侃为一类自主性大的财力然后通过实证分析对各种类型财政资金的自主支配能力白自支配的程度越高比这两类财政资金对生产性和非生产性财政支出的影响的财政资金财力自主性越大地方政府越能够按照自E效应。响效析应褒阴45四实影分及咀蚓脚咖的偏好和意且来使用自囱支'配程度自匠的财政资金财、证中入幽部分k44 部分对量存量惘力自主性越小地方政府越难按照自E的意图来使网因而研究不同来源财政资金财力自主性与地方政府财政支子基本建设支出教育支出的效应方向相反且存在显著出之间的关系可以作为'再待地方政府生产性支出偏向现的系统性委异其中熠量部分对基本建设支出具有负向效象的新视角那么在这种新的视角下怎样将不同来源财应而对子教育支出则具有正向效应而存量部分对子基政资金的财力自主性与地方政府生产性支出偏向联系在本建设支出和教育支出国具有正向效应而财政收入预一起呢?大忍可以遵循如下的研究思路。首先，弄清楚地方算外收入土地出让收入的增量部分对基本建设支出和教政府财政资金的主要来源并在此基础上对各种来源的财育支出的效应均不显著而存量部分对两者也大部为正向政资金的自主性造行评价其次按照财力自主性的大小效应或不显蕃的效应。如何恨得这种实证结果昵?可以通将财政资金分为两大类并认为这两类财政资金将会对生过两类财政资金之间的替代性和中央补助收入比重来解产性和非生产性财政支出产生不同的影响效应'世后通得这两类自主性显著不同的财政资金之间存在着替代关过实证分析考察这两类财政资金对两类财政支出的具体系当中央补助收入增加时地方政府就有动力撬少其他效应并对实证结果做出合理的恨得并基子'再转绘出相三种收入以涵养地方财源当中央补助收入减少时地方应的对策建议政府就有动力增加其他三种收入以防止收入满足不7支三地方政府财政资金主要来源且自主性评价出需求而具体到某项支出如基本建设或教育支出栋地方政府财政资金的来源主要有三个方面中央补会存在这种替代性虽然新增的中央补助收入被更多地用助收入自有财政收入预算外收入而中央补助收入叉主子满足教育支出但是却可能同时减少了地方政府从财政要分为税收据:!i!收入均衡性中央补助收入和专项中央补收入预算外收入土地出让收入等自主支配性更强的财助收入其中前两项可以自地方政府自囱支配因此又称政资金申网子教育支出的部分而且撮少作用可能会大于般性中央补助收入而后项则囱中央指定网途专款增加作用从而在总体上反而降低了教育支出比重这可专用地方无法臼囱支配而自有财政收入属于地方自有以看作是申央补助收入对教育支出的一种"挤出"效应而财力可以自地方政府自由支配中央补助收入和自有财额增的中央补助收入虽然可能被更少地网子基本建设支政收入属子预算内收入置到全国和地方各级人民代表大出但是地方政府却有动力从财政收入预算外收入土地会的直撞监督以及人民的间撞撞笛管理较为严格即使出让收入等自主性较强的财政资金申增加用子基本建设是地方可自囱支配的收入其应用也置到一定的约束而支出的数额当增加作用大子撬少作用时基本建设支出预算外收入则主要指那些合法的尚未纳入政府预算管理比重单体上反而上升了这可以看作是中央补助收入对基的政府收入细土地出让金这部分资金的使网相对来说本建设支出的一种"挤入"效应另外笔省根结统计资料置到的监督程度就弱很多所以地方政府对其自囱支配的测算得出中央补助收入比重在1998年的为30%，而到7能力较强但是这种对不同来源财政资金财力自主性的2剧1年就达到了约4()CJ，，且在2002年4仅16年基本维持判断汪较为模糊坯需要进步对其进行量化在这比重成为地方政府'主要的财力而财政收入占那么如何量化不同来源财政资金的财力自主性呢?目比却自1998年的的40%下降到2006年的约30%，从最主前国内外在地方政府财力自主性评价方面的研究非常缺要财力退化为第二主要财力变化幅度擎大的是土地出让王没有现成的指标体系能够借鉴所以为了衡量不同来收入占比和预算外收入占比前省从附8年的的2%迅速源财政资金的财力自主性大小笔者构建了第一个地方政上升到2困6年的约18%，后者则从1998年的的27%.下府财力自主性评价指标体系并制定了相应的评价标准降到2006年的约10%，从而使得土地出让收入逐渐成为了地方政府第三主要财力预算外收入变为第四主要财分别从法律基础、中央政府控制、社会公众关注度等9个方面来构建指标体系来考察地方政府几种主要财政资金力这反跳出中央补助收入在地方政府财力构成中已经处的财力自主性大小并且利用变异系11法这种客观赋权方于晕重要的地位而随着中央补助收入在地方政府财政总收入中比重的逐年增加中央补助收入对两类财政支出的法给指标选行赋权，计算出1998年4剧6年几种主要财政资金的财力臼主性得分然后进行比较和你序研究结这种。挤出"和。挤入"效应也越来越大这可能是导思地方政府形成生产性支出偏向的一个重要自因在研究中央补果表明，在1998年斗刷6年间，中央补助收入其财力自主性得分均在8分左右，远高子财政收入、预算外收入、土地助收入时应同时将其自主性一起考虑因为财政资金的自出让收入的自主性得分而得分越高其自主性越小因而主性可能与财政资金对财政支出结构的影响效应有关囚-4A-
.博士论坛.现代管理科学.2014年第8期此研究财政资金自主性与财政支出结构之间的关系将非3. Lin, S. , Government spending and economic 常有助于篇章挚地方政府生产性支出偏向现象growth, Journa1 of Applied Economics,1994, (1) 五对策建议83-94 如果要纠正就缀'碍地方政府的生产性支出偏向提高4. Paolo Mauro, Corruptlon and the composi呀教育等非生产性支出在财政支出中的比重就应当撮弱地t lon of governroent expendi ture, Journa1 of Publlc 方政府对中央补助收入的依赖性具体来讲不是单纯地I!conomics, 1998, (69): 263-279 撬少中央对地方政府的补助因为那样可能会加重地方政5傅勇，张晏中国式分权与财政支出构成偏向为府对地方财源的汲取增加地方的财税负担而是应当使增长而竞争的代价管理世界，2007，(3) 地方政府在中央补助熠加的同时不减少自身对教育等非6龚锋，卢洪友公共支出结构、偏好匹配与财政分生产性项目的支出所以关键是撬弱地方政府对其他三种权管理世界，2009，(J)财政资金支配的。自主性"对子预算外收入和土地出让收7. 3扣伟财力自主性与地万政府生产性支出偏向中入，在2∞7年以前，因为其向来完全纳入预算管理，所以国人民大学硕士学位论文，2013 地方政府对其支配的自主性比较大中央政府正是看到了8廖茸呼!命可地方政府公头支出结构与经济增因地方政府这两种财力的自主性较大而引发的问踵从而长基于中国省际'"板数据的实证分析财贸经济，加强了对它们的曾理。其实能止到2013年，预算外收入和2006, (11) 土地出让收入已经全部纳入了预算进行管理但即使是如9 乎新乔，白洁中国财政分权与地方公乎每品的供此也并不能说问题已经彻决了因为即使是E纳入预算给财贸经济，2006，(2)管理多年的财政收入仍然会因为中央政府和地方政府之10 乔宝云，范合l男!冯兴元中国的财政分权与.，间存在的情息不对称问题而使地方政府对其具有搁当程学义务教育中国社会科学，2005，(6) 度的自主支配能力更不必说预算外收入和土地出让收入II 孙文样，张志超财政支出构成对经济增长与社这两种刚刚纳入预算管理不久的财力7所以要想撬弱合公平的影响上海财经大学学报，2004，(6) 地方政府使用这三种财政资金的"自主性"不能仅满足子11 王新军，赖敏晖财政分权、地万公共支出结构在形式上将它们国纳入预算5挺进行管理而是汪需要有与gJ或，经济增长基于1979-2006年省际面板数据的些更为细裂的措施来保证管理质量比如需要将纳入预分析山东大学学报，2010，(5)算管理的各种财政收入的分类进一步阴细化目前对于13 尹恒，朱虹县级财政生产性支出偏向研究中国预算内各种财政收入的分类E比较简单公开披据都只是社会科学，2011，(1)对其进行几个大类的划分而划分标准又很镇糊这使得14 曾销红，赵楠军促进我国经济增长的最优财政地方政府很窑易在大提肉或大类闽胞意划转收入却不E支出结构研究中南财经政法大学学报，2005，(4)外部应笛还有现有的统计资料对于财政支出有分项科15 张恒龙!康艺儿财政分权与地万政府行为井化目统计而对其支出的资金来源却没有分项统计饿句话中南财经政法大学学报，2007，(6)说从公开的统计资料上能看到地方政府有哪些收入以16 史锦华，如i成杰债务l\c件7财政政革与货币政且这些收入是囱哪些科目构成的也能看到地方政府有哪革关系再认识现代经济探讨，2013，(4) 些支出以及这些支出是自哪些科目构成的也有平衡部分17. T菊红!邓可斌政府偏好、公共品供给与转型中以说明总收入与总支出是搁平的但是却没有种统计的财政分权经济研克，2008，(7):78-89资料对政府各项支出的资金来源进行说明这就使得公18 伏润氏，常斌!缪'J. J休2008我国省对县(市)一众无法根据公开资料来查阅地方政府各项支出的资金来徽转移支付的绩放评价基于DEA两次相对模型的研究源进而无法对其选行监笛另外在政府内部因为预算经济研克，2008，(11):62-73编制坯来使用复式记账所以即使是内审部门也很难养，胃19. {等勇，张晏中国式分权与财政支~结构偏向锺每笔资金的来源和去向这种内外部应笛的缺失使得地为增长而竞争的代价管理世界2007，(3): 4-22 方政府很窑易在路盟中央补助的同时。自主"地减少臼E20 龚锋，雷欣中国式财政分权的数量制度统计研原本应当盒炸的非生产性支出克，2010，(10):47-55。参考文献21 龚铮，卢洪友公共支出结构、偏好匹缸与财政分权，苦理世界，2009，(1): 10-21 l. Ekaterina V. Zhuravskaya, Incentives to p 基金项目t教育部人文社会科学重点研克基地2009rovide local public goods: fiscal federalisro, Rus›年度重大项目构建和浩社会的财政制度与政革国际历sian style, Journal of Public Economics,2000, (76) 史经验视角(项目号2009JJD790050)。337-368 作者简介李伟!中国人民大学财政金融学院财政学2. I\eckman, James 1. , Ch川a's Uuωlan Capital 专业博士生》lnvestment, Journa1 of China Economic Review,2005, 收搞自糊2014-06-21。(Jω50-70 ，亏门-
