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平等权与"选择性执法"
罗静静
摘 要行政法的平等原则是宪法平等原则的延伸和具体化，但是在我国行政法上，平等原则还没有被明确规定为行政法
的一项原则.本文指出在我国的行政处罚领域，选择性执法、行政处罚显失公正等侵犯公民平等权的现象很普遍，平等原
则在行政法上的适用将对保障行政相对人合法权益，促进行政机关依法行政具有重要意义.
关键词平等权选择性执法行政法
中图分类号:0921 文献标识码:A
-、平等权的宪法学内涵
平等权是宪法赋予公民在社会生活中受到同等对待、不被
歧视的法律资格。"平等"二字所代表的，大约是人类文明中最为
光辉灿烂的那部分内容。它是现代法治的核心价值和基本理念
之.平等权是公民依据宪法和法律所享有的基本权利，也是人
权的重要内容。 1789 年的《权利宣言》最早规定了平等原则，文
中明确写道法律对于所有的人，无论是实行保护和处罚是一样
文章编号: 1009-0592(2010)08-249-02
从行政法的平等原则可以导出禁止态意原则和行政自我拘束两
项子原则。禁止~意原则，是指行政机关仅得基于实质观点而为
决定与行为，且行政机关之任何措施与该措施所处理之事实状态
之间，必须保持适度的关系。它不仅禁止故意的态意行为，而且
禁止任何客观上违反宪法基本精神以及事物本质的为。行政自
我拘束原则，是指行政机关在作出行政行为时，如果没有正当的
理由应受行政惯例或者内部行政规则的约束。鉴于此，我们可以
的，在法律面前，所有的公民都是平等的。"此后，许多国家都在宪 这样理解行政法上的平等原则，同等情况同样对待是形式上的平
法中明文规定了这)原则。我国《宪法》第三十三条规定中华 等原则，不同情况差别对待或比例对待是实质上的平等原则。
人民共和国公民在法律面前一律平等。"宪法中的平等权是指公 虽然我国《行政处罚法》的很多条文体现了平等原则，但在我
民依法平等的享有权利，不受任何差别对待，要求国家给予同等 国的行政处罚领域中，行政处罚畸轻畸重等行政处罚显失公正的
保护的权利。平等权的内涵包括两个方面，即形式上的平等和 情况仍大量存在。例如近日来引起普遍关注的两则事例:一是深
实质上的平等。:ljll"著名"违法建筑"海上皇宫"经过 5 年多的拉锯终于拆除:一
一般来说，形式平等指保障公民法律上的平等，又称"机会的 是北京"天上人间"等 4 家豪华夜总会被查出有偿陪待，被勒令停
平等飞即所有个人在法律上均受同等处理，而不得给予不平等 业整顿半年。表面看两则新闻似乎没什么直接联系。但它们之
的待遇，各人拥有平等机会。其优点是各人的自由受到保障，缺 所以引发舆论热议，却均与人们的"执法常识"有关。在民众的印
点是产生不平等的结果导致社会两极分化，它与近代自由民主理 象中，扫黄打非对一些高档娱乐场所或者星级饭店而言很少被突
念的平等观念相适应。实质平等指事实关系的均一化，即指社会 击检查出问题来。这恐怕也是"天上人间"遭查各受瞩目的原因·
经济关系事实上均等。即正视社会发展贫富悬殊客观造成实质 ·类似的高档场所，往往被坊间传言"有背景"，他们有恃无恐，警
不平等的情况下，注重个体之间的差异，由国家采取积极措施，实
行差别待遇，对社会与经济上的弱势者进行扶助，以实现结果的
实质的平等。实质平等在许多国家宪法中都有具体体现，特别表
现在规定了对妇女、儿童等采取特殊保护的积极行动措施。因
此，可以说，平等原则并不是机械的要求不分情况的无差别的平
等对待，相反为了追求实质上的平等，在一定程度上允许合理的
差别是现实的和可行的。另外，台湾学者陈新民教授认为，宪法
平等权的保障依其拘束对象之不同，可分成"法律适用"的平等与
"法律制定"的平等。法律适用的平等是指宪法中规定的公民在
察也"礼让三分飞这也可以解释深圳"海上皇宫"为何屹立不fiJJ f
几年来，有关部门却-直以执法力量有限、没有执法权等为由，对
其违法行为听之任之。如今海上皇宫"终于被拆除了，可它所
消耗的社会成本、损害的执法公信又该由谁来埋单?
三、选择性执法中的平等权问题
(一)选择性执法
行政机关的"选择性执法"是指行政执法机关对不同的行政
管理相对人，刻意采取区别对待，有违执法公正。"选择性执法"
裁量权是从行政自由裁量权下衍生出来或者说是变异出来的产
法律面前一律平等仅指公民在遵守和适用法律上是一律平等的， 物，其本质是披着自由裁量权的外衣不公正行事，以有意而为的
而非立法上的平等。后者指"要求立法者亦必须遵守宪法平等 选择执法和区别执法在行政相对人之间散播了不平等的利益格
权，而且在违反平等权时，法律会因违宪而无效。"
二、行政法上的平等原则
在行政法领域，行政法上的平等原则是宪法上平等原则的延
伸和具体化。世界各国的行政法都纳入了平等原则。→般认为，
局。
(二)平等权的实现在选择性执法中产生的问题
在行政处罚中对于同样的违法情形，若行政机关执法人员只
罚其中一部分人，而对他人不管不间，这势必造成被罚相对人的不
作者简介:罗静静，郑州大学法学院 2∞B 级宪法学与行政法学专业硕士研究生.
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E010 年日月(中) 体制品和公
满，可能产生以下两个问题z一是被罚的行政相对人能否依据平等 平等原则是我国宪法的重要原则毋庸置疑，但是在行政法中
原则主张自己也不应被罚呢?二是自己若遭受到不法的行政权对 多数法律都没有明确的将平等原则规定为行政法的一项原则。
待时，可否要求行政机关积极地给予他人同样的不法对待? 例如在限制、剥夺公民、法人和其他组织的人身、财产权益的行政
对于第一个问题的解答，笔者认为是不能的。首先，从法的
价值来看，法律的终极意义便在于提供一种良好的秩序来实现人
们对于自由的愿求。行政执法过程中，若一人违法便要求同其他
没有被处罚的人一样主张自己不应受罚，那么法律的作用何在?
大家都违法却都不被处罚，法律如同虚置。良好的社会秩序也不
复存在。因此对于不法行为，被处罚的人不能以行政机关的"选
择性执法"认为他人已经违法却未被取缔，而主张不受罚。同
时，氢说在价值位阶上秩序必须接受正义的规制，但是笔者认为
处罚领域，选择性执法日益泛滥，而平等原则是判断行政机关是
否滥用职权的重要依据。
解决行政处罚中选择性执法的问题，切实保障公民的平等
权，我国大陆不妨效仿我国台湾地区行政法中关于平等原则的规
定。在台湾地区，平等原则作为行政法的基本原则，也被称之为
"行政公平原则"，目的在于禁止国家权力在无正当理由的情况
下，对于相同类别之规范对象作不同之处理。相同事件应为相同
之处理，不同事项应为不同之处理。除有正当理由外，不得对所
不法的平等并不是正义。正义是人类社会普遍认为的崇高的价 规制之对象为差别待遇，此I![J为"平等原则"。我国台湾地区《行
值，是指具有公正性、合理性的观点、行为、活动、思想和制度等。 政程序法》第六条行政行为，非有正当理由不得为差别待遇。"
如果一项事物为法律所禁止就谈不上合法，要求不法的平等更是 但人民在不法的状态下，是不能主张平等原则的，如z 因驾车违
无稽之谈.因此，从法的价值方面，良好的秩序是其它价值得以 规、违章建筑、任意张贴广告等情形被取缔处罚时，不能主张满街
实现的基础，主张不法的平等是不能被承认的。
其次，基于平等主体的差异性和行政机关的自由裁量权来
看，任何个体之间都存在差异性，同样的违法行为也会由于原因、
行为和因果关系等方面的因素而致危害结果有所不同。比如，目
前国家部署专项行动严打酒后驾驶，一个人在情急之下为了救人
迫不得已酒后驾车送其到医院，行政执法部门在处罚时应当考虑
到他的特殊性，酌轻处罚。这是行政机关在执法中坚持合法性原
则同时兼顾合理性原则的表现。符合平等权中实质上的平等。
最后，从目前德国的相关判例来看，一般很少承认不法的平
等.学者陈新民在《平等原则拘束行政权的问题》一文中说到"平
等权固然是公民的基本权利之一，但是法律并不承认不法之平
等，因为不法本身并非权利，当然不受法律保障。因此违法的行
政先例并不能成为平等原则的基础，也没有所谓的要求重复错误
的请求权
在第二个问题中，相对人可否要求行政机关积极地给予他人
同样的不法对待。笔者认为，公民可以作出此要求。行政机关作
为社会生活的管理者，政府的权力归根结底是由人民赋予的，应
当接受公众的监督。对于公民觉得行政机关违反公正执法的行
为，可以对其指出予以纠正。这样看来，更像是一种公众的监督
行为。但是在理论上由于我国缺少相对人行使这一权利的依据，
平等原则仅在宪法中得以体现，行政法并无规定这一原则。行政
机关以其自由裁量权为由阻却了公民这一权利的行使。实践中
可能会存在更大的困难，一方面行政机关可能对这一要求不予理
睬，另外一方面相对人得不到回应时的救济途径也是很狭窄的，
法院往往基于我国法律规定，认为相对人不属于第三人，没有利
害关系而不予立案，这使得格对人对行政机关作出处罚他人的要
求很难被实现。
囚、在选择性执法中如何保护公民的平等权
(一)在行政法基本原则中纳入乎等原则，使其发挥限制行政
行为忿意行侠的法律规范作用
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的人都在违规，独只取缔该一人为理由，而免受处罚。由此可见，
台湾地区的行政平等原则的规定很好的解决了行政处罚中的平
等性这一难题，它的主要作用就在于约束行政机关的感意行为。
(二}拓宽监督渠道，完善公民司法审查教济途径
选择性执法作为一种自由裁量行为，在我国司法审查上尚处
于一个尴尬的位置，我国行政诉讼法仅规定了对行政行为合法性
的审查，只对显失公正的行政处罚行为和行政机关滥用职权的行
为拥有合理性审查权。这显然不足以遏制"选择性执法"以自由
裁量权之名对公平正义所为的破坏。没有救济的权利是虚假的，
犹如花朵戴在人的发端是虚饰。因此，在规定平等原则的同时，
在《行政处罚法》中明文规定违反行政法平等原则的法律责任，规
定公民对"选择性执法"救济的程序和方式。对违反行政法平等
原则的行政行为允许申请行政复议或者提起行政诉讼。这样一
方面对行政机关选择性执法中对公民平等权的侵犯进行约束，另
一方面加强了公民的监督渠道，对行政机关的执法活动将大有梅
益。
综上所述，在论及"法治"时，亚里士多德认为，一个国家虽有
良法，但如果人民不能普遍遵守，那也不是实现法治的国家。任何
一个法治社会，法律的一视同仁都是题中之义.只有让每个公民
都享受到"法律面前人人平等"的权利，人们才能对法律有稳定的
预期，进而坚定对法律的信仰，奠定法治社会的根基。
注辑g
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