【金融与法】从立法看美国对金融外资的规制1,2刘红梅（1.对外经济贸易大学,北京100029;2.德州学院,山东德州253023）摘要：美国构建了全球最为庞大的综合性金融外资法制体系。根据各项金融外资立法涉及的领域不同，美国既有针对金融外资实行常规监管的综合性立法，又有针对外资开展银行业务、证券业务以及保险业务予以规制的专门法律。美国已有立法对金融外资的规制遵循透明度原则、竞争原则和诚信原则，旨在促进金融市场的稳定。关键词：金融市场；金融外资；立法文章编号：1003-4625（2011）04-0079-06中图分类号：F831文献标识码：A虽然美国曾经爆发多次金融危机，但是美国仍规定，不提交任何资料，一经定罪，相关外国投资者然是全球金融市场最为发达和开放的国家，拥有全将被处以不超过10000美元的罚款或者被判处1年球最为庞大的综合性金融外资规制体系。对于全球以下监禁，或者两种处罚方式并用；如果公务人员、化背景下逐步开放金融市场的国家而言，美国的金公司董事、雇员或其代理人故意参与此类违法行为，融外资规制体系，尤其是规范金融外资的立法，在很一经定罪，将被处以罚款或判刑，或者两种处罚方式①多方面都值得借鉴。根据各项金融外资立法涉及的并用。领域不同，美国既有综合性立法对金融外资实行常（二）严防洗钱及恐怖融资活动规监管，又有专门法律对外资开展银行业务、信托业对于洗钱及恐怖融资活动，美国坚决予以取务、证券业务以及保险业务予以规制。缔。美国遵循金融行动工作组（FATF）发布的《金融一、对金融外资的常规监管行动特别工作组关于反洗钱的四十条建议》和《打击（一）对金融外资定期开展全面基础调查恐怖分子筹资活动的9条特别建议》（以下简称战后全球经济环境趋于稳定，金融全球化的趋《9条特别建议》）。前者在刑事司法系统和法律实势逐渐加强，美国对外国金融资本的综合性监管也施、金融系统及其调控以及国际合作等领域为反洗逐渐完善。《1976年国际投资调查法》规定，总统每5钱行动提供了一整套相应措施，规定了针对洗钱的年至少应当组织一次对流入美国的外国组合投资的定罪范围、临时措施、客户查证及备存纪录、举报可全面基础调查，确定外国组合投资在美国市场的规疑交易、主管机关权力与资源、司法互助和引渡、其模和总价值、投资形式、投资者类型、投资者国籍，外他合作形式等；后者确立了有效打击恐怖分子筹资国私人持有者居住记录和对不同经济部门的多元化活动的全球标准，确定了侦查、防止和遏制恐怖分子控股和持有人记录。如果外国组合投资者没有按照筹资活动的基本框架。《9条特别建议》具体包括：推该法规定以报告或其他形式提供相应的信息，则有行联合国的相关规范；对恐怖分子筹资活动定罪；冻关外国投资者可能遭到民事诉讼，法院可能会发布结和没收恐怖分子的资产；报告与恐怖主义有关的限制令、临时或永久禁令，要求上述投资者按照可疑交易；开展国际合作；规范电汇和其他汇款；确《1976年国际投资调查法》的规定提供信息，否则，保非营利组织不为恐怖分子所利用；警惕现金运送将被处以2500美元到25000美元的罚款。如果外国等。2001年，美国出台《国际反洗钱及反恐怖主义组合投资者故意违反《1976年国际投资调查法》的金融法》。该法规定：金融机构须强化记录保存和报收稿日期：2011-01作者简介：刘红梅（1982-），女，博士研究生，研究方向为经济全球化。①USCode,Title22ForeignRelationsandIntercourse,Chapter46-InternationalInvestmentandTradeInServicesSurvey,://
【金融与法】告机制，严格审查外资银行以及为外国人士提供服暴跌为导火索的经济大萧条。为防止危机再度发务的私人银行的账目；金融机构须制定反洗钱方案，生，美国颁布了《1933年银行法》，该法确立了联邦对现金转账业务实行多项审查标准；为实现反洗钱存款保险制度，严格限制商业银行从事证券和保险①业务，防止银行资金大量流入证券市场进行投机活之目的，金融机构与政府部门应加强合作。动，从而维护金融秩序的稳定、增强储户对银行的信（三）完善系统性规制和综合监管体系④⑤次贷危机爆发之后，美国对其金融体系有了更心。同时，该法将《联邦储备法》关于外资银行深刻的认识。2009年题为《金融监管改革：新基础》及外资银行业者的规定修改为“联邦储备委员会应的白皮书认为，“这次危机缘于过去几十年来美国对对联邦储备银行与外资银行或外国银行业者的关系其金融市场和金融机构的灵活性、效率和自我修正及其所有交易实行特殊监管，上述关系及交易必须②符合相关法规、条件和限制”，“未经联邦储备委员会功能过于自信。”2010年7月21日，美国总统奥巴允许，联邦储备银行的职员或代表不得与外资银行马签署了金融监管改革法案，即《多德-弗兰克华尔或外国银行业者及其代表进行任何形式的谈判”。街改革与消费者保护法》，旨在完善系统性规制和监随着外资银行的数量逐渐增多，美国《1978年国际管体系，提高解决方案的权威性，对系统风险防范、银行法案》对外资银行参与国内市场做出了进一步消费者和投资者保护、衍生品市场监管、住宅抵押市规定，禁止隶属于大型金融投资机构的外资银行美场监管、银行监管、对冲基金监管、信用评级公司行国办事处开展银行业务，禁止大型外国金融投资机为、美联储救市行为透明度、华尔街薪酬体系等方面⑥均有所规定。对于外资银行，该法规定“美联储在获构的控股公司或银行开展投资银行业务。得金融稳定监督委员会批准后方可豁免对特定类型美国对金融领域放松管制的转折发生在20世外资银行的监管”。其中，第171节对金融杠杆比率纪80年代，美国先后制定了《国际信贷监督法》、《金和风险资本要求予以规范，无论外资持股比例多少，融机构改革、恢复和加强法》、《联邦存款保险公司改金融机构均应遵守《联邦存款保险法》的规定；第善法》、《外国银行加强监督法》等法律，取消或放宽[1]173节阐明了美国金融市场对外资机构的准入限对金融业的诸多管制，推动了金融自由化的发展。制，“外资银行在美设立分支机构应遵循《国际银行《1988年金融现代化法案》对金融控股公司的规定法》的规定”，美国将对威胁美国金融稳定的外资银做出修改，规定多元化金融控股公司仅能从事金融行或外籍人士加以规制，且有权终止上述外资银行活动；必须将其综合资产的80%及以上投入《银行控或外籍人士在美国的商业活动；第403节规定了对股公司法》允许从事的业务，用于经营保险银行或储外国私人顾问监管的有限豁免权；第738节对外国蓄机构的资金不得超过其综合资产的20%；以各类交易委员会作出规定；第981节对美国金融监管机银行或储蓄机构形式（如保险银行、非保险银行、国构与外国监管机构共享信息作出规定；第1501节严内银行、国外银行）存在的资产不得超过综合资产的③40%。另外，《1988年金融现代化法案》还允许证券格限制将美国基金用于外国政府项目的行为。交易委员会与联邦政府、州政府、外国政府以及行业二、对外资开展银行业务的规制自律组织、官员或相关机构为执法和监管之目的共（一）对外资银行的经营限制逐步放宽⑦20世纪初，美国因对证券公司及商业银行的子享信息。公司参与证券投资业务没有严格限制，导致以股市（二）外资银行在充分监督下享受“国民待遇”①InternationalMoneyLaunderingAbatementandFinancialAnti-TerrorismActof2001,-56,
【金融与法】20世纪80年代，货币市场共同基金、商业票据治和经济的稳定性、国家收支数据和国家负债结交易以及外国金融机构的激烈竞争使商业银行受到构。国际货币基金组织、世界银行和各国商业部门了巨大压力，分业经营、分业监管制度逐渐暴露出其的文献资料包含了除负债结构外的大部分必要信不足。1991年美国颁布《联邦储蓄保险公司改革息，牵头行和参与行有同等的机会获取这些资料。法》，决定在1993年实行基于风险度量的存款保险在处理国家负债结构信息时，美国法庭力图把美国制度，即根据银行的资本充足率和信用等级实行不证券法对国内证券承销的规制延伸到国际银团贷款同的保险费率。该法第二部分对外资在美开办银行市场上。《1933年证券法》第17条规定，在国际银团进行了规定，外资银行的设立需要获得联邦储备委贷款中，如果牵头行在信息披露过程中存在欺诈行员会的批准，而获此批准的前提是该外资银行在美为，将面临承担刑事责任的境况；当牵头行存在市场国之外的分部接受充分监督，按规定向联邦储备委操纵行为或欺诈行为时，当事人有权要求救济，即参员会提交了相关信息，“若外资银行拒绝接受综合监与行有权要求牵头行对其欺诈行为承担法律责任；管或存在违规行为，联邦储备委员会有权在举行听证券购买者可以获得的赔偿额度为“购买证券的价①[2]金加上利息，再减去相关的收益”。证之后责令其终止业务”。1994年，美国出台《州三、对外资开展证券业务的规制际银行法》，允许银行控股公司跨州经营设立分支机（一）提高外资证券业务的透明度构，取消了美国金融自1927年以来的经营区域限在美国，证券的发行和交易都必须全面公开，外制。该法将《1978年银行法》关于外资银行的规定国银行和外国保险公司经营证券业务的登记申请应修订为“外资银行可以跨州设立分支机构，也可以保按照《1933年证券法》的关于注册登记的规定提交留本法实施之前的分行和从事商业贷款的子公②机构名称、营业地址、业务性质及业务范围、财务状司”。1999年美国颁布了《金融服务现代化法》，④况等信息。而《1940年投资公司法》将外国投资旨在打破以分业经营为基础的金融体系，实现金融公司与外国银行、外国保险公司区分开来，外国投资混业经营，“通过为银行、证券公司、保险公司以及其公司因开展大量证券业务，需要按照该法的要求注他金融服务机构提供一个审慎框架”来促进金融服册和运营。外国投资公司需要提交的信息包括公司务业的发展。该法鼓励银行、证券公司和保险公司名称、组织形式、人员构成及其教育背景、管辖机构、的联合经营，加强对金融消费者隐私的保护，促进提培训项目、业务性质、财务报表以及近十年开展过的供综合服务和金融百货的金融超市的发展；同时，该⑤法规定对作为金融控股公司的外资银行实行国民待主营业地和分支机构信息等。遇，为外资银行或外资控股的商业贷款公司提供平为增加市场的透明度，从1993年底开始，要求③所有券商通过自动确认交易服务系统（ACTSM）在等的竞争机会。成交90秒内披露国内股票柜台市场的交易信息；并（三）国际银团贷款需规避国家风险于1998年4月扩大到所有在证券交易委员会注册的关于国际间银团贷款，《1933年证券法》规定国⑥际间银团贷款发行人的义务由牵头行履行。牵头行外国证券和美国存托凭证交易。证券交易委员必须披露的信息包括国家风险、内部信息和利益冲会于1999年出台《场外柜台交易系统监管规则》，规突。其中，国家风险是指来自于某个外国的经济、政定在场外柜台交易系统报价的金融品种必须向证券治或社会环境可能对其国内的企业产生有利或不利交易委员会及相关金融保险监管机构报告当前的财⑦影响的风险。影响国家风险分析的主要因素包括政务状况。2002年7月20日，布什总统签署了①FederalDepositInsuranceCorporationImprovementActof1991,
【金融与法】《2002年萨班斯法案》，并称该法为“自富兰克林时（三）对证券交易欺诈行为严厉惩处代以来对美国商业行为最深远的改革”。该法多项针对证券交易中存在的欺诈行为，《1933年证规定旨在强化企业责任，加强财务信息披露，打击公券法》和《1934年证券交易法》均做出了严格规定，[3]司欺诈和会计欺诈，规定组建“上市公司会计监督委通过“严刑峻法”保证信托责任的推行。《1933年证①券法》第17条规定了反欺诈的一般原则，禁止证券员会”对审计活动予以监督。买卖过程中的各种欺诈行为、重大错误陈述和重大（二）注重衍生交易的风险规避隐瞒。该发条规定了三种会构成犯罪的行为，包括：2000年12月，美国通过了《期货现代化法案》，第一，策划、密谋或者设置圈套进行欺诈；第二，对于此项法案要求所有外汇交易商必须在美国期货协会在当时情况下必须记录的重大情况，进行不真实的（NFA）和美国商品期货交易委员会（CFTC）注册为陈述或者进行隐瞒（而不是误导），借此获得金钱或期货佣金商（FCM），并接受上述机构的日常监管，在财产；第三，从事任何欺诈或者可能欺诈购买人的交期限内不符合资格或没有被核准的外汇业者将被勒②易、执业或者其他商业活动。2002年美国修订了令停止营业。2005年出台“605条例”，进一步强《1933年证券法》，将违反证券法的欺诈犯罪最高刑化美国证券市场的监管机制，并对不按时提交财务⑦③期由5年改为10年。《1934年证券交易法》第9条报告的公司予以处罚。规定了对操纵证券市场行为的制裁措施，“故意参与金融危机爆发后，美国将金融衍生品交易作为违反本条规定的活动或交易的人，应对以受该行为一项监管重点。2009年《金融监管改革：新基础》白影响的价格买卖该证券的人负责，遭受损失的人可皮书提出加强证券市场监管的措施，包括：增加市场以依据普通法或衡平法向有管辖权的法院提起诉透明度，强化对信用评级机构管理；全面监管所有讼，要求赔偿该行为导致的损失……”。第9条只适OTC衍生品交易；统一对期货和证券市场的监管；赋用于按《1934年证券交易法》进行登记的证券，对于予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权④未登记证券的操纵问题，只能援引第10条（b）款关力。美国已出台政策限制对高杠杆的过度使用于反欺诈的原则性规定以及《1933年证券法》第17以及由此引发的资产负债表过度膨胀。为实现对外⑧条的规定。《1934年证券交易法》第10条（b）款禁汇投资者的去杠杆化，美国期货协会（NFA）按照止在涉及证券的购买或者销售中的操纵或欺骗行《NFA财务要求修正案》的规定，自2009年11月30为。该法的10b-5规则禁止采用任何具有欺诈性的日起对所有美国外汇交易商的交易杠杆比例进行调⑤方案；禁止做出任何关于实质性问题的失实陈述，或整，规定10种主要货币的最高交易杠杆比例为遗漏实质上必要的事实，或对其陈述具有误导性；禁100：1，其余货币最高交易杠杆比例为25∶1。一名止参与任何欺骗证券买卖人员的商业行为、业务或信托投资者要操作10万美元一手的外汇交易，按照⑨者程序。原来以400∶1杠杆的比例只需要缴纳250美元，而四、对外资开展保险业务的规制在实施修正案后该投资者必须缴纳1000美元的保⑥（一）联邦外资保险立法注重风险规避证金。①Sarbanes-OxleyActof2002,
【金融与法】美国规制外资保险机构的立法遵循国际保险监权，各州保险监管局负责实施保险监管，但各州对保⑤管协会（IAIS）制定的《保险核心原则》。构建保险监险业的规制存在明显差别。各州通常都会有建管体系的核心原则包括：保险监理的组织架构；保险立保险监管机构的章程，该监管机构一般称为保险业务授权和变化控制；公司治理和内部控制；谨慎原监理局（DepartmentofInsurance），该机构的行政长则；市场行为；监督检查；救济措施；跨境经营业务监官一般称为保险监理人（InsuranceCommissioner），管；合作监管等。其中，对于跨境经营业务的外国保负责制定管理本州保险公司以及在本州营业的其他险机构，监管机构应确保对其进行有效监管，监管机保险公司。构应确保监管的有效性，跨境保险机构应由东道国以纽约州的《保险法》为例，该法共99条、983和母国联合监管，跨境保险机构的跨境保险业务也款，内容涉及防止保险诈骗、保险人获得经营许可的①应受到有效监管。条件和程序、企业组织架构、不同险种应遵循的业务美国1945年颁布的《麦卡伦∙佛格森法》和各州规范、不公平竞争的商业行为及其处理、保险合同规⑥的保险立法构成了美国的保险规制体系。《麦卡伦∙范、保险担保基金等。该法对外资保险公司的运佛格森法》对储蓄机构和其他金融机构从事保险业营从多个方面进行了规范。其中，第11条第6款对务的资金标准和业务范围予以规范，并规定该法对外资保险公司如何获得在纽约州经营保险业务的许于储蓄机构开展保险业务的规定适用于“外资银行可做出规定，包括：向监管机构提交公司章程及其细②在美国的分支机构、代理机构或商业贷款公司”。则、真实全面的财务报表的副本；向监管机构提交在一般而言，在区划和用地、工资和工时、税收以及证美业务的开展情况报告；证明其开展的保险业务不券交易等方面，美国对外资保险公司的规定与本土违反《保险法》；证明其所开展的业务不违反公司章公司一致。在美国，对保险公司的规制不仅限于审程、不危害公共利益；美国本土保险公司未获准开展慎监管原则和资本充足率原则，还要防止投保人向的业务，外资保险公司也不得从事；外资保险公司不⑦保险公司恶意索赔、保费过高，并确保保险合同及保得从事许可经营范围之外的业务等等。第12条单符合标准。“如果发现承保方存在欺诈或欺骗行第14款规定，“对于未向保险监理局书面委任保险为，监管机构将会对其实施罚款，或起诉被保险人或监理人为其合法代理人的外国保险公司，任何人不者其他人。情况严重时，保险公司的营业资格会被得向其索取或购买保险单和保险凭证，帮助其减少③撤销或暂停。”在保险公司宣布破产时，美国保险亏损，为其业务提供支持，也不得作为他人的代理为⑧专员协会按规定为公司提供相关服务，尽量减少损上述行为”。第13条第15款对外资保险公司的失。例如，全国保险保障基金会议即为非盈利的会信托财产予以规范，“所有信托资产均应保留在美国员资助协会，为财产及伤亡保证金提供国家援助和境内，且获得纽约州经营许可的外资保险公司的信④支持。托资产均应保留在纽约州范围之内”，“任何信托行（二）州立法对外资保险业务规制详尽为均需获得保险监理人的同意方可生效；发现保险美国实行“各州立法管理，联邦协调监督”的保公司不再具备获得信托许可的条件时，保险监理人[4]险监管体制。联邦政府的保险立法相对较少，对保可以撤销之前的许可”，“保险公司信托资产的受托险业的规制以各州政府为主体。各州都有保险立法人，若在1940年之前已经存在，则按照原有契约执①InternationalAssociationofInsuranceSupervisors(IAIS),TheInsuranceCorePrinciples,
【金融与法】行；若受托人成立于1939年之后，则应为保险监理产证券化缺乏透明度”，都体现了对金融外资信息披①露的要求。除了完善监管立法之外，我国还应加强人认可的的有偿付能力的银行或信托公司”。第对金融机构信息披露的监管力度，从而提高金融市13条第19款对外资保险公司的存款予以规范，“在场的透明度，为内外资金融机构的发展提供良好的纽约州营业的所有外资保险公司的存款均应存放于市场环境。保险监理局或者外资来源地法定的管理部门，且应第三，促进金融业竞争，提高市场效率。引入金与经营同类保险业务的本土保险公司遵守同样的②融外资在客观上促进了美国金融市场的竞争，美国证券存放要求。”第14条第13款规范了外资保险对金融控股公司的“国民待遇”，为外资银行或外资公司的投资活动，“当外资保险公司的投资活动不符控股的商业贷款机构提供了平等的竞争机会。虽然合《保险法》对于经营同类保险业务的本土保险公司我国银行业目前并非完全自由开放，对于已经进入的投资要求与限制时，保险监理人可以拒绝向其颁中国的外资银行也存在一些经营限制，但从长远来发营业许可证或撤销已经颁发的营业许可证”，“外看，金融市场势必逐渐对外开放，金融市场的竞争也资保险公司若要进行投资，其调整后的保单持有人③会日趋激烈。竞争加剧必然会导致金融业经营效率盈余应当与其未清偿债务保持合理比例且能够的提高，从而使公众能够享受到更好的金融产品和满足其资金需求，此盈余至少应达到经营同类保险金融服务。业务的本土保险公司的法定最低保单持有人盈第四，树立全球化观念，加强国际协作监管。美④余”。国金融外资立法多处提到与外国政府和有管辖权机五、结论与启示构的合作，例如，外资金融机构要获得从事信托业务美国规范金融外资的立法随着全球金融市场的的资格，首先必须保持良好的诚信记录。如果外资发展而逐渐完善。综观美国金融外资立法，可以得金融机构在提交注册申请之前十年内存在证券交到以下启示：易、信息披露方面的犯罪情形，证券交易委员不会授第一，完善金融外资立法，提高政策透明度。美予其投资顾问资格或者按照法定程序撤销已通过认国制定、公布并及时修订大量金融外资相关立法，对证的投资顾问的资格。而近十年的犯罪记录，不只金融外资给予明确规范，为其提供了一个透明度较是根据美国监管部门的记录，外国政府以及有管辖高的政策环境。与美国相比，我国尚未完全建立起权部门对在美经营的外资金融机构的相关记录同样详尽规制金融外资的立法体系。虽然《中华人民共会被美国监管部门所认可。和国外资银行管理条例》、《外资参股证券公司设立参考文献：规则》以及《保险法》关于设立外资参股的保险公司[1]吴海山.资本运动视域中的当代资本主义金或者外国保险公司设立分公司的规定在申请人的组融危机[J].当代经济研究,2010,(9):9-14.织形式、资产规模和母国监管等方面对金融外资的[2]阳露昭,史佳佳.国际间接银团贷款适用美国市场准入及经营范围予以规范，但随着实践的发展，证券法的理论和实践研究[J].政治与法律,2009,(5):我国金融外资法制体系亟待完善。144-154.第二，强化信息披露制度，提高市场透明度。综[3]郎咸平.公司的秘密[M].北京:东方出版社,观美国对金融外资的准入要求、业务规范以及常规2008:41-50.监管，准确、及时地披露信息是一项基本要求。无论[4]锁凌燕.美国保险风险资本监管系统的改革是美国总统组织的外国组合投资全面基础调查，金与发展[J].中国金融,2010,(12):44-45.融机构遵循反洗钱法规而确立的记录保存和报告机（责任编辑：张艳峰）制，还是《金融监管改革：新基础》白皮书所称的“资①1315-Trusteedassetsofalieninsurers,1320-Depositsbyalieninsurers,statutorydeposits,Article13-AssetsandDeposits,
