经济理论与经济管理 2001 年第 12 期
产业政策中金融手段运用的国际比较
汪建坤，邓艳梅
(新江大学经济学院，杭州 310027)
、寻| 」= 仨习
产业政策作为一种经济调控方式，由于其弥补
市场缺陷、促进结构优化和成长的特殊功能，已受
到世界各国政府越来越多的关注 c 产业政策的手段
主要包括财政、金融.直接统制.制度的创设与废
止、行政指导等，在成熟的市场经济国家，金融手
段处于重要的地位。产业政策主要包括产业结构政
策和产业组织政策。因此，产业政策中金融手段的
运用也就突出地表现为扶持、调整特定产业和对产
业组织的影响上。
产业政策中金融手段的运用要受到一国经济体
制和经济环境因素的影响，在市场经济成熟度.金
融体制完善度.经济增长阶段等诸多条件的制约
下咽各国金融手段的具体运用存在较大差异。
二、先期工业化国家产业政策中
金融手段的运用
这)类国家主要为美国、德国.英国等先期工
业化国家.其中以美国最为典型。由于这些国家的
大多数经济学家历来崇尚自由市场经济或者说自由
企业制度电认为经济的发展、产业结构的调整可以
由市场和企业的自我调节来实现，即将其视为一个
自然的.自律的过程，强调把更多的自主权交给市
场电充分发挥市场的力量。体现在金融手段的运用
上，突出地表现为政府创设条件，市场贡献力量。
[收稿日期 2001 - 09 - 28
因此，美国一直不承认自己有-个产业政策。但
是，这并不意味着这些国家产业政策没有运用金融
手段。实际上.货币主义兴起后，金融政策成为这
些国家宏观经济政策的主要内容.体现在产业政策
上咱在新兴主导产业的发展.中小企业的扶持、严
业组织的合理化等方面，金融手段都起了十分重要
的作用咽只是这些措施大多建立在市场导向的基础
上，因此往往没有以明确的产业政策的方式加以实
施。这些国家产业政策金融手段的运用主要体现在
以下几个方面。
(-)以藏府保证货赖的方式提供产业发展的
先决条件-一有效需求，支持主导产业发展
典型的例子就是 20 世纪中叶作为美国国内三
大支柱产业之一的建筑业中住宅建筑业的发展。[1]
第二次世界大战爆发后，在物资不足和实施配给制
以及对物价进行统一管制的政策背景下电美国个人
储蓄率异常提高。 1944 年居民人均可支配收入中
的 25%被用于储蓄。储蓄的大量增棚和新住户的
急剧增多咽产生了对住宅的庞大需求。这一期间在
民间住宅建设方面，l!/;育住宅的退役军人和中产阶
级成为支持住宅取得补助制度的政治上的基础力
量。住宅建设成为经济成快的启动因素c 美国
1949 年出台的住宅法确认了 VA (复员军人厅)贷
款咱 FHA (联邦住宅局)贷款. FNMA (联邦抵押
证券协会}及第二次住宅抵押证券市场。由于 VA
和 FHA制度的保障咽银行和储蓄贷款组合就可以
以少量的押金和低利率发行住宅抵押债券，从而住
[件者简介] 汪建坤 (1962一) ，粤，浙江萧 ÙJ 人电浙江走学经济学院副教授:
叩艳梅( 1979一) ，古，湖北荆州人，浙江走学经济学院研究生 3
28
宅建筑业中的长期低利率贷款得以实现。另外.由
于 VA 及 FHA 对利息率规定了一个上限.住宅购
买者也就能从中享受到适当的减息利益。在这样的
政策前提下，贷款条件降低了，有能力购买住宅的
人数大幅度增加，从而有效地满足了战后急剧增加
的新增住宅的需求 c 资料显示， 20 世纪 50 年代美
国新建住宅竣工数中 25% - 50% 得到了 VA 或
FHA 的保证贷款。 储蓄贷款组合与银行对偿还期
20 年 - 25 年的长期贷款虽承担有一定的风险 . 但
由于第二次住宅抵押证券市场的建立 .使其保有的
住宅抵押证券能够卖给 F"IMAo
住宅建筑业的威功不仅造成了比较稳定的社会
环境.而且与公路网建设相结合，成为美国经济成
长的推动力，对各个经济领域带来了巨大的波及效
应 3 而政府的作用仅在于通过保证贷款 、 建立二次
抵押市场创设待定背景下建筑业发展的市场条件。
(二)依托产业金融，发展主粤、新兴产业
产业金融依托特定产业而发展，反过来，产业
金融又可以优化产业内部的资金循环，引入社会资
金促进特定产业的发展.对其提供有针对性的产业
金融扶持.保证对产业发展提供连续稳定的金融支
持.如汽车集团设立的财务公司提供的支付 、 除
艇 、 消费倍贷等金融服务。对于产碰结合，由于对
大企业而言，其外部资金来源的多少对企业发展的
规模起到决定性作用，企业的筹资能力在一定程度
上决定了企业的扩张，因此拥有自己的金融机构是
决定企业规模的关键之一。 对于产融结合的作用 .
Mor灿1mB 实证分析了第一次世界大战后德国与英
国工业发展的情况，认为德国工业发展之所以快于
英国，在于两国在金融体制上的差异.德国银行与
工业之|司的融合促进了产业集中，降低了企业生产
成本，提高了企业的市场竞争力 。
{三}利用凤险披资发展高新锥术企业
高新技术企业在成长的各个阶段有着不同的特
征.从而产生不同的金融需求 。 风险投资正是为缓
解高新技术企业初期阶段的资金瓶颈而发展起来
的，可以毫不夸张地说，风险投资以及作为风险资
金退出机制的二板市场对美国.，新经济"起着中流
砾柱的支撑作用 。 资料表明 ， 美国风险投资总额中
约有 70 % 是投向倍息 、 生物. 电子、 通讯、医药
经济理论与经济管理 2001 年第 12 期
保健等高新技术企业的.并主要集中在企业的初创
及早期阶段。
{四)运用各神金.手段挟持申小企业
中小企业由于在满足社会需求 、 优化产业分
工 、 创造就业机会等方面具有特殊的作用.同时也
是技术创新的重要力最.因而这一企业群体直接影
响了一国经济的繁荣与发展.对中小企业的扶持也
就成为各国产业政策的一项重要内容。 在美国，政
府对中小企业政策性贷款的数量很少，中小企业发
展的资金来源除自有资金外.大部分来自于金融投
资公司 .主要是中小企业投资公司和风险投资公
司。中小企业投资公司可以从联邦政府获得非常优
惠的贷款支持，然后通过低息贷款.购买或担保购
买公司证券的方式向中小企业提供资金、其中官办
的中小企业投资公司主要是引导民间资本的投向 D
风险授资则是依其"高风险.高收益"的魅力集聚
来自银行.企业.保检 、 私人等各方资金，对勇于
创新而难以从一般渠道得到贷款的中小企业提供贷
款和无担保或者担保不充分的贷款。
{五)运用资本市场的力量影响企业·佳规模
的选篝.促进产业组织的合理化
关于资本市场对产业组织的影响， Stigler 认为
资本市场使企业之间兼并、进入的筹资很容易，对
企业的兼并和竞争均有有利和不利两个方向上的作
用 。 Denn固和 Jeffrey 则证明了企业兼并的高潮期
与资本市场的繁荣期正好相→致.从而说明了资本
市场在企业最佳规模的选择，大股份公司成为美国
经济主要组织形式中的重要性。 产业组织要解决规
模与竞争的矛盾问题.资本市场让各个利益主体在
竞争中实现其最佳规模的组合选择，应该说它是产
业组织政策实施不可缺少的工具。当然，这并不表
示对其他如法律等工具的否认c
三、赶超型国家产业政策中
金融手段的运用
这一类为日本 、 韩国等赶超型工业化国家.以
日本最为典型。这些国家的大多数经济学家认为，
赶超型经济为了实现后发优势，经济结构的调整不
能完全依靠市场机制而需要政府运用积极的产业政
29
经济理论与经济管理 2001 年第 12 期
策 c 因此相对先期工业化国家而言.赶超工业化国
家更为强调政府的主导性作用。即由政府主动地制
定发展it划，然后在其主导下通过行政、市场两种
手段来配合实施。由于赶翅工业化国家大多峡乏良
好的市场体制以及成熟的金融机制基础，经济发展
又存在巨大的资金缺口.因此在产业政策中金融手
段的实施往往突出地表现为由政府主导的政策性金
融来诱导民间资金的投向支持核心产业的发展。如
战后日本经济的高速增长、重化工业的突出发展可
以说是其产业政策绩效最突出的表现，产业政策中
金融手段的运用则主要表现为以下几个方面。
l一}实行人为低利率、超额货教政策构造产
业发展的投资环榄
战后目本企业资金严重不足，自有资金率仅为
25%左右。为支持经济高速增长的资金需求，日本
政府将利率限制在一个较低水平。人为低利率政策
的实行既鼓励企业生产和投资的积极性，促进投
资，特别是促进出口和基础工业的投资，也保证了
民间企业投资的快速增长，剌激了总需求，从而为
经济的高速增长起到积极的作用。超额贷款政策是
指商业银行向中央银行的借贷超过其在中央银行的
准备金，同时商业银行也照此办理对私人企业的贷
款.资金不足部分向日本银行再贴现。由于在此期
间日本实行"银行不倒"政策.大多贷款也以储蓄
的形式最终流回，因而人为低利率和超额贷款政策
的实施成功地构造了良好的投资环境，满足了企业
发展的资金需求。另外，日本银行对向其借款的金
融机构在一定时期内规定一个贷款限额.对限额以
内的贷款按最低利率计息，而对超额部分另收罚息
4%。这样，金融机构特别是都市银行对日本银行
的依赖性加大，使日本银行的窗口指导具有很大的
权威性.有利于政策金融引导作用的发挥。在低利
率政策条件~，金融机构向日本银行申请超过限额
部分的贷款受融资成本和收益的制约，从而使其挖
掘内部潜力，吸收公众储蓄，以减少其祖额贷款数
量。金融机构对贷款企业调整和审核的加强客观上
促使企业秧极改善经营管理，创造最高效益.从而
保证日本经济高速发展。
l二}以政策金融制造产业发展的稳定幡哥拉.
支持产业发展
30
以日本造船业的复兴为例，战后军舰需求的骤
减和民间需求的严重不足，使得开拓市场成为造船
业发展的最大难题。对此日本政府提出"造船计
划即由政府出资建立船舶公团来订购船舶，再
出租给海运公司.由海运公司支付租金.公团再用
收来的租金订购船只。在第一次计划中船舶公固和
复兴金融公库提供了船舶购入资金的 70% ，其他
政府系统的金融机构提供了 22% ，余下的 8%由民
闯银行提供。而在同年的第二次计划中，民间银行
的贷款占了 23% ，到第四次计划，民|可银行的贷
款占到了总购入资金的 70%。政府投资对民间投
资的带动作用是显而易见的。 1947一1980 年，计
划造船达 1143撞，运载能力为 3500万总吨。为
此.日本开发银行共提供贷款17 500亿日元.民间
银行提供贷款840U亿日元。"造船计划"为战后初
期造船业的发展起到了决定性的作用。
{三}加强基础设施建设，诱导资金投向.改
造传统囊坦产业
以日本九州地区煤矿业的改造为例， 20 世纪
50 年代由于进口廉价高油的冲击，日本煤炭生产
行业出现危机。丸州作为煤炭生产的相对集中地成
为衰退产业改造的典型c 在大规模关闭无效率煤矿
后.政府把完善基础设施、吸引企业投资作为主要
的政策目标。 1962-1982 年.产煤地区振兴事业
团在全国各产煤地区建成了 113 个工业开发区，其
中 76 个在丸州。同时政府设立特别贷款制度，对
企业投资所新需资金的 40%实行低利贷款.其利
率甚至比开发银行的贷款还低 2% 。实施特别预算
以及对地方债券给予利息补贴的政策使地方政府可
以完善和维持自身的学校、道路及其他公共服务设
施。自 1972 年三菱重工大规模扩建投资后，引发
了日立.日产、本田等大企业投资的琅潮。随着新
干线、机场等基础设施的完善，电子技术企业更是
争相进入，使九州很快便集聚了日本集成电路产业
的 40% ，危机重重的衰退产业聚集区也就一越成
为闻名于世的"硅岛\
{四}银企结合塑造具有国际竞争力的大型企
业集团
日本实行以政府主导的大企业战略，大股东相
互持股，银行在企业拥有相当比例的股份并取得对
大企业实际的支配地位.政府对大企业采取扶助政
策。因此嘈日本大企业在法人相互持股和间接融资
为主体的独特金融结构的基础上，形成了以主银行
为核心的治理结梅。这与七八十年代日本发展汽
车.钢铁.电子等资本密集型大规模经营的产业是
相适应的。以主银行为核心的治理结构有利于日本
企业在经营活动中更加注重长期经营目标.在预期
利润率并不乐观的情况下仍然能进行积极的投资活
动，以便进入新的经营领域。据通产省调查，从中
长期经营情况来看，如果能取得公司平均利润以上
的利润就加入该经营领域的企业比率在日本为
50%以上嘈而美国仅为 20%左在;如果从一开始
就看出某种经营活动无法取得一定的利润水平，日
本企业不进行该种经营活动的比率仅为 10% 左在.
而美国目IJ接近 50% 。同时处于核心地位的主银行
还可以凭借自己庞大的关系网络搜寻有关企业改善
经营所需的信息、帮助企业走出经营因境。以主银
行为核心的治理结构培育了日本众多具有国际竞争
力的大企业。
(五}矗立中小企业金融体系，挟持中小企业
发展
针对中小企业信用薄弱而资金不足的情况嘈日
本政府建立了中小企业金融体系，如专门面向中小
企业的金融机掏为中小企业技术创新提供专门优惠
贷款;专业银行中设有专门为中小企业提供融资的
金融机构，政府全资或部分出资成立为中小企业申
请贷款提供保险和担保的机构;政府认购中小企业
，考文酣
经济理论与经济管理 2001 年第 12 期
为充实自有资本而发行的股票和公司债券等。正是
在政府的扶持下，日本的中小企业蓬勃发展、企业
数占了企业总数的 %、从业人员占从业总人
数的 80% ，创造了国民生产总值的半数。同时中
小企业又是技术创新的重要源泉，日本技术创新的
55%是由中小企业完成的嘈技术创新周期在 1 个月
以下者、大企业占 1% ‘中小企业占 % :技术
创新成功率在 5% 以下者，大企业占了 % ，中
小企业仅占 % ;成功率在 70% 以上者、大企
业占 % ，而中小企业则高达 8 .4%，
赶超工业化国家强调政府的主导作用，强调政
府、企业的同心协力，强调行政、市场两种政策实
施机制的有机结合 D 不可否认这些国家的产业政策
对于其赶超优势的实现起到了重要作用。同时我们
也应看到这类国家的产业政策中更多地贯彻着政府
的意识，因而在市场经济中也残留着更多政府的影
子。如韩国在 20 世纪 80 年代以前的金融体制就主
要表现为实行以公共金融、政策金融为主的政府主
导的"官治金融间接金融占据主要地位嘈井实
行普遍和严格的金融管制 o 政策实施不可避免地会
对金融市场存在一定的扭曲，赶超优势的实现也就
要相应付出一定的代价。在信息化的新时代背景
下，政府规制遗留的一系列问题成为经济发展的阻
碍，在保护伞下成长起来的创新能力相对缺乏的企
业元法适应科技革命日新月异的时代，间接金融下
的银行主体也无法承担高新技术企业发展的高风
险，改革也就势在必行。
[1]叫李胜等 中卅主住产业的根持之路[!VI].北京:中国提济出版社， 1997.
[2] 起植嘈如U:: 是于产业金融的初步研克[J] 金融研克， 20口口. (8).
[3] 甜祝生 产融结合研究 [M] 北京:中国金融出且社. 200口
[~] H1Ch;o , M. Why 出.s Ja阳 su四eeded? [J]. Cambridge Pr田， 1982
[5] 梅克平 风险投膏模式的国际比较分析 D] 管理世卑. 2001 ，但)
[6] St;gl町 G. J. The Organization of Industry [M]. The Uníversity of Ch血go p，四、 1983
~7] Garlton. D. W & PerloH , Jeff町 M. Ind国trial Organi且tion [M] 国甲H∞，lins Coll唔e Publ臼hers ， 1994
[8] 张锁住 l 击日本经济高速增长时期的金融政草 D] 现代曰本提样. 2000. (4).
:9] 峡兹拉·沃格巾 日本的成椅与英国的且畏…一-再诠曰本.ß 1'i J鹏一 [M] 北京:生活·读书..厅如三联书店， 1985
[ 10] 星星 曰本大企业副主银行为描心的浩理结构的运营蜻量分析 D] 现代曰本经济嘈 2口00. (b)
[ 11] 王学裤 中小企业与技术剖'厅·日本政府的成带经跄且其借鉴 [J]. 现代 a 本经济， 2001 , (2)
(责任编辑:邢俑Wl
31
