集体行为的政策网络
Lars Carlsson(拉斯 卡尔森)
对政策科学尤其是对内在组织研究做重要贡献的是引入所谓的政策网络途径（policy network approach）.不管事实上，政策网络途径已经延生了大量概念，但它仍缺乏理论架构。在此文中它主张只简单地涉及到网络原理是不令人满意的解决方法。他认为完善的政策网络途径是运用集体行动原理，且直言不讳地把不同网络概念的经验主义的表现看作集体活动的表现。这里暗示了此原理的6个试验性建设阻碍（six tentative building blocks of such a theory are suggested）他一步声称政策网络手段将从互助到更广泛的分析框架例如制度分析和发展构架中获益。最后他总结：这种互助会提高我们理解政策制定的过程，然后履行政策分析原有承诺之一：即对社会的政策制定过程的精心改进做贡献。
从19世纪50年代起，政策科学已经研究一条新道路，新道路被拉斯韦尔创始的一系列研究所影响。过去20年是一个重要时期，它以政策制定现象的再概念化为特征。（Dunn&
Kelly,1992).是自上而下还是自下而上的争论是对他的表达.一个对这个领域起主要贡献的是引入政策领域里的所谓网络途径.(kenis&Scheider,1991).
这种途径被作为对更传统的过程视角的矫正法来发展的.过程即教科书中的政策制定(Nakamura,1987).政策网络这种手段的发展在多大程度上以何种方式发展了政策研究的前沿.在此文中,它被宣称:政策网络无论发展了多少概念,它仍缺乏理论架构。解决这一困境的方法之一是应把网络概念的不同经验表现作为是对集体活动的表述。当这里没有关于政策制定的网络原理能解释或预测在同时代社会里的政策的产出时，政策网络被看作是行动的具体系统。（Crozier & Friedberg,1980,）行动的具体系统参与确立社会规则的过程。这些集体活动的类型一定有相关适当的原理能解释。作者声称运用集体行动原理将完善网络途径。
政策网络不应该被看作是一种对理想政策制定程序的偏离。一个富有成效的调查问题系统将因此明确采用一个原理框架，这个框架是能纳入集体行动和适应、详察不同种类的政策网络行动的产出的一个原理性框架。更大程度地对待网络为独立变量而不是依赖变量，即不仅描述网络的特征和构成且证明他们在多大程度上有解释权。这将会是对政策科学的一个大的促进。这据说会大大的发展政策分析的前沿。
本文的结构如下。第一，通过与教科书中讲的政策制定相比较来介绍网络途径。第二，
讨论网络途径的缺点。第三，介绍集体行动原理是一种提高网络途径，超越网络途径手段本身大量概念和隐喻的一种可能途径。第四，提出“Bloomington School”的政策分析提供了一个分析框架－制度分析和发展框架(IAD),尤其在集体行动原理的协助下此框架能包含（empass）政策网络途径，也能帮我们评估不同类型的政策网络的产出。最后提出建立集体行动的政策网络原理的一些障碍（some builing block for a policy network theory of collective action are prosed）
教科书中描述的政策制定
教科书中把政策制定描述为一系列有序活动的政策过程。这个阶段的政策制定模型包含了对这一过程的描述。依据这个模型能够把此过程分解成一系列独立的活动：问题的界定、政策的规划、执行、评估和终止（Kelly&Palumbo,1992,p651）此模型的确反映了某种政治管制的表现（image）.在所有的政策制定模型中此模型是“占统治地位的范式”。(Sabatier,1991a,).这种模型为了反映现实，需要假定存在潜在的政治等级。依照这种模型，政策被创造、决定、执行，且它在逻辑上需要有上下的级别作为对政治行政等级的表现。(Carlsson,1996).
事实上这是我们长期对政策过程的错误划分.（Dunn& Kelly,1992; ;Lindblom,1965;Maclver,1947;Pressman&Wildvsky,1973;Sabatier,1999;Wildavsky,1993）。现在的社会，在法律系统中“法律的制定，法律的执行和法律的裁定”。这些结构，过程是不同的且相互之间的关系存在于一个更广泛的政府统治过程中，政府统治过程在不同的政府系统中有不同变化。（,1991,）.因此，在混合经济中我们可以预测会存在多种类型的政府管理和多种政策制定的模式。
总之，教科书中政策制定途径是一种误导依据原理和相关的经验研究。它是政策制定的一种规范划的观点，而没有反映现行社会如何被管理。可以预测，政策网络途径将会替换它。
网络对政策制定的观点
网络观点反对政策制定的理性模型。网络途径的特佂是不愿预测政策规划或决定的具体产出、结果。然而，政策网络是非常宽泛的，它包含一些完全不同的途径。例如：执行结构途径（Hjrn& Porter,1983）,倡导联合框架（Sabatier,1991b;Sabatier&Jenkins-Smith,1993）.(advory
coalition framwork），内组织途径（Hanf &Scharp,1978）.和卡尔斯 林德布罗姆的政策制定系统模型（Lindblom,1965）.这些结构能代表同样潜在的现象。以往没有关于这些争论的判断。本文的目的是什么，下面将会谈到。政策网络途径代表的是“社会组织和政府的分散化状态”
网络观点的支持者宣称为了理解政策在社会中是如何彻底产生的。人们必须问题解决结构而不是聚焦于政治权威的决定和计划。无论政策决定计划还是结构都与问题解决过程有关。这显然就是经验性问题。依据这种观点，正式的政策框架必须证明自己的重要性而不能想当然的认为自己重要，这是对这个阶段政策制定模型的基本背离。这把单个政策决定或单个政策程序作为对分析的自然的背离。然而，这里有其他网络概念清楚的认识到政策机制和决定的重要性。
问题解决结构遭到了批评。例如，执行结构途径被批评，因为它附属于数据收集的自上而下的手段。遭到批评的实质是即使至上而下的研究产生了大量的案例研究。但这些案例研究对理论几乎没有做贡献（Stabatier,1986）.而且，据称执行研究大体上对生活中的政策制定只有非常有限的影响。（Heclo,1972,Palumbo,1987）其他采用政策网络观点的途径也受到了批评。看起来我们仍缺乏关于现实社会政策制定的完善理论。但网络途径在多大程度上能对理论发展提供坚实的基础呢？
The Flora 和 Fauna 的政策网络
术语政策网络被理解为包含一系列次范畴的更广泛的范畴。政策网络是多串或被附属的资源实体相互联系和相互区别的复杂的组织或政策网络是由依赖资源实体结构中的成分组成的复合体。以横向而不是纵向的视角来看政策网络术语是以两个主要特点链环和行为者的存在为先决条件。但 我们如何理解链环和怎样才算行为者呢？只涉及网络特点是不能解决这些问题的。就象描述汽车只描述组成汽车的相互连接的零件是没有任何解释力的。因为不能解释他们如何工作、为什么会有汽车以及他们是如何影响社会的。
正如上面的引证所暗示的。把政策网络看作多组织组成的复杂体只是界定这一现象的一种方式。术语网络仅仅以启发性行为暗示政策制定包含了大量来自不同阶层和政府及社会功能区的公共或私人行为者。（Hanf&Scharpf,1978,p12）这是个经验问题而不是个分析性问题，无论他们是否代表一个实体的行为者都不是界定的一部分。
心中已经形成这样的评论。那如何概括网络观点中的政策制定的认定呢。让我们提出网络观点关于政策制定的以下特点。网络观点被区别首先由于认为政策制定过程是无等级的，其次，聚焦于功能而不是特点，最后他的水平视角。这些标准能用于纯组合主义吗。不，组合主义的特点是例如，利益的聚合、团队身份的认定、代表和控制的独裁，都不足以成为政策网络的典型特征。政策网络概念成员对存在一些不同于纯组合理论和多元理论的地方。如何理解这些现象？
政策网络能被看作是 一个宽泛的综合性范畴。可以通过政策网络的行为者，链环和 界限来 描绘政策网络。政策网络包括一系列相对稳定的大多数公共和私人的行为者实体。行为者之间的链环是彼此联系相互交流信息，专业知识，信任和其他政策资源的通道，设定的政策网络边界不是首先被正式制度所决定而是被依靠功能上相联系和结构上包含而取得共识的过程来确定。政策网络不应被看作政府的合并的混合的结构（Kenis&Schneider,1991,p41--42）.
次政府 此政府被认为是许多政府行为者组成的小团体和在特殊问题领域里的政府和非政府组织。（rhodes,1990,p,297）铁三角代表利益群体、政府机构和美国国会之间的一种紧密和稳固的关系。所有的参与者有协调一致的目标和相互支持彼此的行为。（Jordan&Schubert,1992,p,21）
政策共同体 政策共同体代表一种“共同的经历、共同的专业语言、人员的相互交流、经常相互交流的分尚”（Hogwood in Jordan,1990,p,327）.政策共同体是稳固型网络的一种特殊类型，它有助于在政策解决方案上讨价还价。如此说来政策共同体是对一个政策问题中的分享的利益的表达。政策共同体存在依赖于对问题有一致看法的地方。（,327）
这些概念于知识共同体有可比性。知识共同体是拥有被承认的专业知识和在特定领域有能力和能在那个领域或在问题网络中对政策网络相关知识发表权威性阐述的专家组成的网络。问题网络是和公共政策一些方面有关的分享知识的团体。（或网络所界定的一些问题）
（Hjern&porter,1983）
最后，构成政治系统的相关部分的是倡导联合体（advocacy coalitions）.它被认为是理解整个时期政策变化的重要分析单位。这些联合体由来自多个领域（被选举的机构官员、利益集团的领导者、研究人员等等）的人组成。这些人有特定的共同的信仰系统即一系列基本价值，因果假定（casual assumption）和对问题的看法。这些人在整个阶段中显示了很大程度上的协调行动。（Sabatier&Jenkins-Smith,1993,p,25）的确在政策科学领域里，许多其他网络概念得到了发展（Bozel,1997,cfDowding,1995,Hill ,1995,Sabatier&Jenkins-smith,
最近，出现更多关于政策制定的后现代途径，公共行政又增加了一些新概念例如：，例如，公共能源领域是进行政治讲话的地方。在这里创造了公共政策。能源暗示这个领域有重大意义。（Fox,Miller1995，p10）网络标示是否能抓住后者的还不清楚。网络属于在政治科学领域里参与者一个 更注重交流分析的传统。（Blunden）在这里他们被假定象其它网络结构所做那样代表相同的潜在现象。但它表达了一种政策制定是无阶级性的观点。
运用了多种不同的对比网络结构的方法，运用其特点例如成员和融合度，对政策共同体和政策网络进行区分。相对问题网络而言，更小，更融合等。用在以色列形成一个健康政策来作个说明。YeaelYi Shai引入了一系列概念，他声称在新形成的国家以色列里没有公共健康政策被发展。政策表决流行在第二段参与者组成的一个铁三角，在第三个问题网络中形成了一个政策共同体。最后，创造了一个健康政策。结束了在 标示的一个强硬对话中，例如混合了三个后来提到的网络概念这些概念组成了在 和专家之间的联系。（YiShai,1992,p96）
每一个概念可以用两个变量来描述：信赖参与者和排他的可能性。例如问题网络的特点是低程度的排他和信赖。政策共同体则是高程度的依赖低程度的排他，等等。
一个基本问题是在多大程度上，不同的表现和见解捕捉同一现象的网络观点相联系。如上面所描述，很明显无论有多大的动因，区分不同的概念，这里仍有许多重叠之处。对这个任务而言，需要一些划分归类的原则。但这些原则应起源与某种理论。没有理论时观察作为一个基本的对比。本文主要观点之一就是这样一个政策网络原理没有得到发展。这就是为什么在本质上大多数途径仍然是描述性的。
有人对这些描述性途径的成果存有疑问，Keith Dowding 提倡对假定可解释的网络的特性做更正式的分析。他总结到，网络分析的开展将最终超越网络展示的总体特点。（Dowding,1995,p158）
然而这就是政策分析采用网络观点的真实目的。如果假定政策制定由网络参与者而不是正式的政治单位制定。这就等于说依据政治领域如何组织政治活动的创造与其产出将会不同。
假设问题网络将产生其他后果，而不是政策实体，但这方面研究很少。然而， 的一个很好的研究表明网络途径如何被用于评估网络执行。其他相似的例子是（Carlsson,1993）
如果我们接受不同的网络概念由产生政策的不同方式来区分的观点。那么进一步解释这些不同是怎样产生的将非常有趣。所有的解释都需要理解。但社会中政策的制定是五花八门的，没有一个单一的理论能阐释其所有的内涵。据称依据网络途径发展政策过程的原理有明显的缺陷。尤其当他们尽力在各种途径中建立联系。
建立政策过程的基础性理论的企业将失败。他们失败的原因是独立变量解释的驱动力不是网络本身的特点而是网络成分的特点。这些成分解释网络的特性和政策过程的特性。（Dowding,1995,p137）.
对这个问题分析的一个解决方法是把网络分析与环境很好的联系起来，和在极小与极大之间树立中间层次的理论。这可能依赖于环境能提供我们所寻找的规则。然而，依据Dowding即使这些意图将会失败，但在环境中似乎存在一个大的障碍：一个正确的理论必须能表达出假定他的所有的客体的基本特点。它应能解释不同客体之间的相同点和不同点。关于不同的环境这里有太多的环境理论。例如，许多环境比其他的看起来更多元化。有些比其他的更精英化、更自治。但如果没有一个关于环境的理论，你就没有一个关于豹的原理去运用于阿尔萨斯狼豹而不是毛豹。然后研究这两种豹，最后总结哪一只更象阿尔萨斯狼豹，哪一只更象毛豹。这不是一个理论，它是一个归类系统。但环境原理能说明我们多么期盼不同的参与者、制度、人群、团队或其他在不同制度安排下去行为。几乎没有环境原理这样做。（Dowding,1995,p141）
所有的行动者被他们坚持和他们支配的资源的规则所限制，这就是实际上当他们作为行动者所受的限制。行动者不可能生活在真空里，惊奇依据只有存在相互合作的行动者为假定前提形成的政策网络的分析，可能是误导。个人只有个体才能决定他们行为的意义和目的，个体是所有合作实体的基础。所以分析个体的行为很重要。这是反映在制度分析发展框架(IAD)框架中个人主义方法论的意义。这个方法不意味着相互合作的行为者是不重要的。组织行为在某种程度上就是个人行为，但个人必须利用他所在组织的资源、规则。它如何被不可计数的行为者操作是不清晰，例如政府，健康机构或县委。仅把网络理解为有组织的系统这会错过这一点。
这种分析的方法是个人主义方法论的核心，像Hobbes(1994)年起做的分析。通过研究个人的贡献，社会系统能够被分析和理解。通过聚焦个人行为，我们能理解政策网络是如何形成、发展、构成的，也能理解这些网络在特殊的政策领域里如何产生特别的效应。另一种对社会政策网络进行的分析的替代方案是在宏观层面上进行研究。但这样做，我们理解个人行为产生系统的方法会被忽略。这是用政策网络分析模型的基本问题。政策网络分析网络使用政策决定和程序作为组织原则。
为了符合制度分析发展框架的基本特征，我们假定政策网络的参加者面对一系列刺激，这些刺激会导致他们以特殊的方式行动。但我们也假定他们的行为受自然界的环境和制度贡献、规则、标准的影响而形成的。例如，参照被引用的政策网络文献，在引进的信息传视中，德国的行动领域不同于法国，因为联邦结构给德国工业行为者更大程度上的自由（Schnerder
&Werler ,1991,)在60年代从国家医学组织所积累的资源，一个问题网络（issue）代替以色列人的铁三角去处理国家的健康问题。（Yishar,1992,p,101）在Borken州小工厂的执行不同于在Paderboren州工厂，因为他们的执行结果不同（Hull&Hjern,p,987）在Franco-Ontario,分离的倡导联合反映不同包含特殊中心利益的文化遗产，这引导人们对教育等种种政策该如何行动。
这是IAD构架如何引导集体行为的政策网络原理的发展。它可能对确定是那些变量被考虑和他们如何被涉及（有关联）有帮助。假设存在竞争，选择评估标准会明白是否组织方式会比其它方式产生更好的结果，和其他方面。本身IAD模式不能解释特殊网络的出现或他们可能的行为。精确估计单个变量之间的关系，不应该从一个框架中推论出来。然而，它应该被强调，目的不是传递一个集体行为的已准备好的政策网络原理，但应该建议进行一系列的研究，这可能更有助于发展先进的政策研究。
集体行动的政策网络原理
为了使集体行动的原理与上面描绘的“野生丛林”（wild flora）网络概念相适应，需要满足什么样的条件呢？信奉IAD框架的人能建议如下：（a）这样一个原理应该“环境敏感”，它认为应该网络在不同的背景中表现不同。（b）这个原理应能解释个人行为者为什么和如何塑造特殊的网络模型。（c）最后，这个原理应该能解释网络行为，网络执行的产出。
Smelser’s(1963)提出的集体行为原理能显示一些这个原理的构成。这个原理基于当结构性社会行为在压力下和当不能很好的解决问题时会出现集体行为，这样的一个假设。当没有组织方法被设计用来克服当地问题时，集体行为可能会产生。这个想法是与政策网络的出现是问题导向的假设相一致。像IAD框架，我们原理的框架依据从上到下的途径建立的。
我们不认为网络的出现是肯定的事，我们从Smelser的理性思想原则上借鉴。Smelser的第一个关于集体行为的决定性因素被称为“结构性管理”（structural conduciverness）这里称为“情景因素”等等其他的名称。
eq \o\ac(○,1)情景因素
情景因素是组成所有集体行为的所有类型的基础。这涉及到不同因素的类型。例如：人口统计，信仰系统，资源等等。这些环境在社会、组织、地区间的确会变化。在背景环境中的一些特性将对特殊类型的集体行动更具指导性和对政策网络更具创造性。例如：存在一种自治的当地传统，不再深入研究这个课题，我们也知道每个政策制定要依据环境、当地情况和背景是对所有集体行为的障碍的开端。Robert Putnam 和Leonardi和Nanetti (1993)己经有力的阐释了。拉斯维尔也关注政策制定过程的背景环境,（Torgerson,1985）然而，不同环境被认为包括社会、环境因素。关于IAD框架，一个人会说行动领域总是不同，受不同的规则和资源的限制，人的行为被束缚，文化减少在一个独特的激励结构中提供潜在行为者的选择设置，这个事实。然而，正如所暗示的原理组成假设和建议系统。因此，对存在于原理概要的第一个假设被描绘如下：
假设1：政策网络在不同背景中出现和形成会不同。
eq \o\ac(○,2) 问题的确定
网络的形成以一些问题的解决为前提，相关因素必须认为存在问题是集体行为产生和网络形成的前提。否则没有集体行为将产生和没有网络被形成。举例：在问题网络中相关行为者对这有什类型的问题被解决，意见一致么？他们谈得是同一问题么？如果他们谈得是同一问题，它被每个人认为是同样的吗？然而，问题概念不仅涉及人们已有的潜在问题，而且也涉及需要、挑战、压力这些环境特征的决定因素。这个思想是Smelser的一个原理。即这些因素构成特殊集体行为的例子，涉及到一个价值升值的过程。即一个因素作用于另一个因素时互相影响和加强各自的特性。Aaron Wildavsky 称在网络分析中一个问题不可能存在，如它脱离一种方法，这种方法是以激励为结构的组织的一部分，且无激励则无行动。（Wildavsky,1993,）.
假设2：政策网络的出现和形成的不同取决于政策问题被解决的限定
eq \o\ac(○,3)普遍化信仰的增长和普及。集体行为以一些相关人的理解：关于什么类型的行为被认为是好、坏、可接受、可行的、满意的为基础。然而，假定资源是有限的，那么，政策网络成员必须确定优先顺序。这要求相关者对那些涉及解决问题的过程中的方法、顺序有一定的共同理解。
eq \o\ac(○,4)突发因素。集体行为和相应的政策制定不会自动产生，典型地促使政策制定行为产生地方式是做政策决定。例：启动政策计划，但这种方法不是以自我为证据。政策网络可能是作为特殊政治决定的产出来发展的。但经验研究表明：许多网络不是产生于政治决定。所以政治决定是唯一的引发集体行动的方法，即使是在已采用政治决定但没有行动的发生的情况下。
然而，可认为更自发方式关于彻底地组织政策网络反映了参与者如何接受要被解决的问题。
假设4：由于政治决定而精心形成的政策网络与更自发的方式相比更不可能是个特殊问题。
eq \o\ac(○,5)行动者的动员。既然许多问题领域是复杂的，在某种意义上，单一的方法是不够的，资源相对于不同类型的行动者是必须的。这是我们采用政策网络的基本原因。因此，行为者的动员是在建立网络过程中的一种关键活动。动员有不同的方式。一些行为者可能以正式动员为中心，例那些政策执行计划的人会说服使其他人对计划的执行做贡献。因此创造一个执行网络。如上面所暗示，人们能组织自身去解决他们认为紧急的问题。许多网络以非正式动员方式形成，即没有任何人控制确切的行动者的动员。
eq \o\ac(○,6)协调和控制。每个集体行为受到社会的控制，在政策制定过程中，政策行政权威经常设计的安排去控制行为和资源，公司也是这样。非政府组织和其他组织可能产生网络的参与者。社会控制与协调联系紧密，许多学者认为它是同一现象。在行为系统中这总体上是智力的整合.(Mintzberg)然而在单个个体中，控制被认为是一种机制或作为在相互作用的个人的过程中出现的。
假设6：控制的存在对政策网络的发展是一个限制，它影响集体行为发展的速度与深度。
总结集体行为的一个试验性政策网络原理的六个可能的概括性描述。首要成分：情景因素，抓住在不同背景下产生不同网络的事实。与Smelser’s的增值价值途径匹配，这些情景能被推测出影响集体行为的其他成分。然而，为了使提出的假设可验证，的确被分解的许多变量被要求并入特殊模型。这是一项艰巨的任务，需要广泛研究。然而，我们所寻找的这个原理的一个目的是它对解释网络行为的产出有帮助。举例：通过设计准实验研究，而准实验研究是由六个因素组成的呈特殊性结构的网络。特殊性结构的网络被发现与不同的网络执行相联系。这将从他占统治地位的描述的特征中实质性地促进政策网络途径的发展。
总结：在所有政策领域，无论他们是当地经济、社会服务、教育或其他，许多不同政策网络类型有可能出现。这些网络的类型由多因素确定，政策制定的网络原理还没有进展，但网络途径暗示政治探究会产生丰富的成果。然而，网络关于政策制定的展望是滞后的，这反映在为了概念化和理解当代社会的政策制定过程而被发展的大量的概念中。在本文中，有三个条件来界定政策网络途径。政策网络途径是一个对进行政策研究来说更为有效地方式。
第一个要求是我们需要开始改变我们关注的焦点：从认为网络是依赖变量到开始把他们当作可用于解释不同结果的事物。第二个要求是发展此途径的方法是运用集体行为原理。然而它是一种需要并入其他行为者而不仅仅是组织者的原理。Smeler的集体行为原理被看作是包含推动发展的因素的一个原理的例子。
第三个要求是不是那个单个的原理被运用，他们应被合成一个更广阔原理的框架。伯明顿学院的政策分析提出这样一个框架，即IAD框架。分析不同政策网络结构的这个框架能作为分析从特殊情景中产生的集体行为的例子而被理解。每个背景包含特殊的激励结构、标准、法则和影响特殊行为领域的关键因素。
满足这三个要求将大大促进政策网络途径的发展。在某种程度上，这种发展会对政策制定过程中的网络执行有益。政策研究可能实现他过去的承诺。即对社会真实生活的政策制定过程的有效改进做贡献。
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