第十二章 公债的运用与管理
★公债是政府凭借其信用从社会上：吸收资金，以弥补财政赤字或满足
其他财政需要的手段。公债发行必须具备两个基本条件：财政确有需要；
社会上有闲置资金。
★中央或地方政府经常通过举债来弥补其收人不足或从事重大建设，对
公债的研究是公共经济学的重要组成部分。
★ 本章主要对公债管理运用的发展进行考察分析，对公债管理同宏观经济协
调的关系问题进行讨论
“公债”，是国家或政府以其信用为基
础，依据借贷原则，通过借款或发行债
券方式而取得的收入。
严格上说，公债和国债是有区别的。
在西方国家，公债作为政府债券，应包
括中央政府债券和地方政府债券，而通
常只能将中央政府债券称为国债，因为
毕竟只有中央政府才能代表国家。但在
目前的我国，公债和国债大体上可以说
是同一的概念。
公债的运用原理：理论观点的演进
伴随着公债的产生和发展，有关公债理论的研究层出
不穷，见解各异。公债理论的发展在很大程度上是
围绕着对公债对社会经济的利弊作用展开的。从这
个角度看，公债理论大体上可以分为公债有害论、
公债无害论和公债两重性理论。
.负债有害说
公债有害论认为公债有害于社会经济的发展，从
而反对发行公债。古典经济学家一般都持这种观
点。
中世纪的欧洲，社会正处于封建领主制阶段，
剩余产品还不丰富，人们的消费水平普遍较低。
要想使社会经济迅速发展，限制个人消费成为重
要途径。而此时的封建主却以国家的名义举借债
务来满足各种非生产性消费，引起当时的各方人
士的不断批评。
到了自由资本主义时期，为了更多更快地进行资
本的积累和再生产，资产阶级经济学家更提出了
限制国家非生产性消费的理论，主张建立“廉价
政府”，财政政策要以不干涉和阻碍资本主义的
发展为前提。
1.重农学派经济学家朗斯· 魁奈：公债是
不结果实的货币财产，是把财富从农业抽
出来，而且使农村丧失为改善土地以及为
利用或耕耘土地所必要的财富。
2.亚当· 斯密：公债完全不是追加的资本，
恰恰相反，乃是国内现有资本的扣除，并
且会造成社会劳动和物质财富的非生产性
耗费。
亚当·斯密主要观点
1）国家之所以要举债，是因为当权者奢侈而不知
节俭，举债使得国家轻而易举地取得财政收入，
造成君主和国家更加奢侈，更不注重国家财富的
积累和储备。2）公债是非生产性的，因而举债将
减少生产资本，而且当国家费用由举债来支付之
时就是把该国一部分用以维持生产性劳动的资本
抽出来转用于非生产性的国家财政支出，这样势
必对国民经济的发展不利的影响。3）国家举债造
就了一批食利阶层，是鼓励人们将资金投入非生
产领域，做不劳而获的寄生虫。4）举债是预借赋
税，必将加重后代人的负担。5）举债过多，致使
国家采用通货膨胀的办法推卸债务，不仅经济将
陷入危机，也将造成国家破产。
3、古典经济学的完成者大卫· 李嘉图把公
债看做是国民资本被浪费的因素，，他以
政府支出取之于公债等于抽移人民的生产
资本，有碍工商业发展为由，而坚决反对
公债的发行。
在李嘉图等价定理中李嘉图表达了政府征
税与举债在经济影响上是一样的思想。当
然，李嘉图说课税与发债一样，并不等于
他主张发债。他认为发债会助长政府的浪
费心理，所以他反对发行公债。
李嘉图等价定理:
李嘉图《政治经济学及赋税原理》一书中
表达了这么一种推测:在某些条件下,政府
无论用债券还是税收筹资,其效果都是相同
的或者等价的.从表面上看,一税收筹资和
以债券筹资并不相同,但是,政府的任何债
券发行都体现着将来的偿还义务;从而,在
将来偿还的时候,会导致未来更高的税收.
如果人们意识到着一点,他们会把相当于未
来额外税收的那部分财富积蓄起来,结果此
时人们可支配的财富的数量与征税的情况
一样。
4、萨伊：私人借债同政府借债有很大的区
别，私人借债一般是为生产用途，有益于
经济发展，政府借债则是为满足非生产性
的消费或开支，实质是现有资本的浪费。
5、约翰·斯图亚特·穆勒（1806一1873
年），在1848年发表了他名世的经济学著
作
《政治经济学原理——及其在社会哲学上
的若干应用》（简称《原理》）。
公债两重论
约翰·斯图亚特·穆勒提出对公债应分三种情况
分别考察:
1）公债资金来源于生产领域，而用于非生产领域，
这种公债制度是最坏的政府筹款方法。
2）公债资金来源于国外或国内游资，而用于非生
产领域，可以不受到严厉排斥，即使债务可能会
加重后代的负担，但只要资金运用得当，使后代
获益，也是很公道的。
3）如果公债资金来源于生产领域，而又用于生产
领域，那就不应受到指责，特别是临时性的财政
支出，完全可以用举债的办法来解决。
可见，一方面穆勒与古典经济学派一样，将公债
看成是筹集财源以供给战费或其他非生产性支出
的手段，并认为公债是从生产性资本中取出来的
借款，因而必将使国家贫困；但另一方面，他也
认为如果以公债为财源而实施大型财政支出计划
时，只要公债是由国外资本或国内的过剩游资应
募的，劳动阶级不受到损害，也不扰乱本国的产
业资本的正常运转，即使是非生产性支出，也谈
不上国家财富和资源的减少，相反会迅速增大了
财富和资源，而对国家起了繁荣的作用。
6、巴斯特布尔
主要观点：
●政府举债使公共部门占有民间资金， 妨碍工
商业发展；
● 用公债弥补赤字使政府支出无度；
●公债需还本付息，浪费人力和财力；
● 公债 发行会引起利率上升；
●公债大量增加造成国力衰败。
.负债无害说(公债新哲学论)
20 世纪30 年代, 资本主义国家爆发了严重的
经济大萧条, 宣告古典经济学派单纯以市场自身
调节经济的失败。英国经济学家凯恩斯于1936年
在《就业、利息与货币通论》中指出了政府稳定
宏观经济、克服市场经济局限性的功能。
随着资本主义进入垄断阶段，尤其是1929年～
1933年的世界性经济大危机，客观上要求资本主
义国家放弃传统的健全财政政策，并采取积极地
克服经济危机的政策。正是在这种背景下，将涵
盖公债无害论在内的凯恩斯主义应运而生。公债
无害论的提出为资本主义国家大规模举债提供了
充足理由，也使其成为各国挽救财政危机的万全
之策。
在19世纪末20世纪初，资产阶级经济学家
提出了与早期公债理论相反的论点，即公
债无害论。公债无害论主张大力发展公债
的观点，他们把公债和赤字以及补偿性财
政政策联系在一起，对公债大加赞扬。德
国历史学派的卡尔·迪策尔和英国著名经
济学家凯恩斯是这一理论的典型代表。美
国经济学家汉森和萨缪尔森也是坚定的公
债无害论者。
1、凯恩斯认为：资本主义经济发生经济危
机的原因，归之于有效需求的不足。要使
经济经常保持在充分就业和繁荣的水平上，
必须由政府通过有补充作用的财政活动来
扩大有效需求。也就是政府要增加支出，
削减税收，实行赤字财政，这必然导致大
量增发公债。
凯恩斯更把公债看成是国家干预和控制社
会经济、稳定社会秩序的手段。
凯恩斯认为：1）在资本主义生产出现危机、有效
需求不足的情况下，通过发行公债筹集资金并扩
大财政支出，可以增加就业机会，创造追加的国
民收入，从而增加社会财富，因此公债有益无害。
2）国家向国民借债，是将一定时期国民手中的货
币的用途加以改变，从实物形态看，并不减少国
内的资源总量，只是资源利用项目间的合理流动。
3）公债是税收的预征，后代人的确承担了归还债
务的责任，但他们同时也承受了债权，从总体来
说也是“左右口袋”之间的事。而且后代还将受
益于举债所投资建成的各种设施，举债是一种“
待摊费用”，提前支取而后被数代人平均分抵罢
了，所以举债不会构成后代人的负担。4）公债只
是国家筹集资金的一种手段，是干预控制经济的
工具。
2、阿尔文· 汉森：在当今经济条件下，维持预
算平衡并无必要，而公债的持续增长，实为经济
繁荣和充分就业所必需条件。
3、美国经济学家塞穆尔· 哈里斯：公债是治疗
失业的灵丹妙药。
4、劳伦斯·R ·克莱因美国人 (1920- )获1980年
诺贝尔经济学奖 .
以公债支持财政赤字的实行可以直接或间接地扩
大社会需求，从而消除经济危机和失业
5、功能财政的创立者A· P· 勒纳：如果公债利率
确定适当，公债的发行不但无损于已就业的资本，
反而可以引导资金的有效运用与资源的正确就业。
6、美国经济学家理查德·A.马斯格雷夫和
皮吉·B.马斯格雷夫认为：把公债的负担
转嫁到下一代是“公平合理的。”因为下
一代所获得的物质财富是现在这一代的遗
产,他们应该因公债偿还而产生的高税收在
财政上做出贡献。
7、萨缪尔森的国债思想主要体现在对债务
负担问题的分析上,他认为政府举债并不会
形成沉重负担。
萨缪尔森的公债思想,既同古典学派的经济
学家们反对公债的观点不一致,又同凯恩斯
学派极力赞同政府举债的观点有所区别,从
其实质看,他是从否定的角度来肯定公债的。
他分析了所谓的“真正的债务负担”,并提
醒人民加以注意。但这并不是他真正的目
的,他的真正目的在于要击破那些“有关债
务负担的神话”,而使人们对真正的债务负
担有一个真正的认识。他想让人们认识的
就是真正债务负担并不象人们所说的那么
可怕,这与凯恩斯从肯定的角度来肯定公债
的结果是一样的。
保罗·萨缪尔森更认为:
“一代人把负担加给下一代的主要方式是
耗费掉国家现有的资本品的总量,而不对资
本品添增通常的投资,但公债由于具有生产
性之特征,确定直接增加国家的物质财富。
这种公债实际上代表着一种负数的负担。
因为,它能够在目前导致出更大数额的资本
形成和消费。”因此,公债新哲学认为公债
的还本付息非但不会增加下一代的负担,而
且还可以通过促使更大数量资本形成和消
费的增加,为下一代增加可继承的遗产。
负债无害说(公债新哲学论)。
主要观点：
●以公债支持赤字财政可扩大有效需求，消除失业和危
机；
●公债是经济危机时刺激经济的必需条件；
●公债具有生产性，公债不是政府债务 而是国家资产.
● 公债的还本付息不会增加下一代负担；
●公债是政府干预经济 的手段。
.公债的运用原则
(1)古典经济学家的公债运用原则
●只有当政府财政面临一次性的、超常规的社
会需求，并且这种需求对于公共支出的要
求是暂时性的时候，政府财政才能求之于
发行公债这种手段.
●当政府是为真正的生产性资本项目筹措资金
而发行公债时，也只有在 生产性资本项目
是超常规时，才可以以举借公债方式筹资.
(2)现代经济学家的公债运用原则
●当经济面临有效需求不足的衰退时，政府应
当以举债作为弥补因实施刺激需求措施而
引发的财政赤字的手段.
●公债应否偿还或偿还多少，应视整个经济形
势的需要而定
就目前而言，经济学界普遍认为健全的公债
政策应该是繁荣时期削减部分公债，危 机
时期增加公债，增加支出，即实行相继抉
择的公债政策。
公债的种类
.公债的分类方法:
1．内债和外债——按发行的地域分
“国内公债”，指的是政府在本国境内发行的公
债，其认购主体是国内法人和本国公民，一般以
本国货币为计量单位。
“国外公债”，指的是政府在境外发行的公债，
其认购者可以是外国政府、国际金融组织、外国
企业、国外金融机构、组织团体和个人等，通常
以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货
为计量单位。
2．短期、中期和长期公债——按债务偿还
期限分
“短期公债”，指债务期限在一年内的公
债，具有较强的流动性
“中期公债”，是指债务期限在1年以上10
年以下的公债，主要用于弥补财政赤字或
进行中长期投资
“长期公债”，是指债务期限在10年以上的
公债，一般用于较大的经济建设项目或突
发事件
3、按发行主体分类：国家公债与地方公债
中央公债，是指以中央政府为债务主体而
发行的公债。
地方公债，是指以地方政府为债务主体而
发行的公债。
中央公债和地方公债对国民经济的影响是
不同的，前者的影响是全局的整体的，后
者的影响是局部的和区域的，同时地方政
府的筹资能力明显弱于中央政府。
●4、按流通与否分类：可转让公债与不可转让公债；
可转让公债，指能够在金融证券市场上自由流通买卖
的公债。
不可转让公债，是指不能在金融市场上自由买卖，而
只能由政府对购买者到期还本付息的公债。
可转让公债流动性强，价格取决于市场供需和市场利
率；而不可转让公债由于变现能力弱，利率就相应高。
●5、按举债方式分类：强制公债、爱国公债与自由公债。
.可转让公债
一、国库券。是短期公债的最主要形式，期限有3个月、
6个月、9个月，最长不超过一年.
1、国库券是中央政府发行的期限不超过一年的短期
证券，是货币市场上重要的融资工具。
2、发行价格
国库券因期限较短，故其发行价格一般采用贴现价
格，即以低于票面金额的价格发行，到期时按票面
金额偿还。票面金额与发行价格的差，即是投资者
的利息。国库券发行价格的计算公式如下：
发行价格＝面值[1一贴现率×(发行期限/360)]
3、国库券的流动性强
国库券的债务人是国家，其还款保证是国
家财政收入，所以它几乎不存在信用违约
风险，是金融市场风险最小的信用工具。
4、发行国库券的主要目的
在于筹措短期资金，解决财政困难。当中
央政府的年度预算在执行过程中发生赤字
时，国库券筹资是一种经常性的弥补手段。
5、国库券的承购者
在国库券的流通市场上，国库券的承购者
有中央银行、商业银行、企业和居民家庭。
6、发行国库券对经济产生的影响
执行货币政策、调节市场货币供应量的一
个重要政策工具。国库券发行对经济的影
响是扩张性的。
2007年末的国债余额为亿元
1979年和1980年，我国连续两年出现财政赤字，
财政收支不平衡，阻碍了当时经济的发展。为了
解决财政赤字问题国务院，于1981年1 月16日发
布《中华人民共和国国库券条例》。决定从1981
年开始发行国库券。国库券总金额40亿元，要求
全民所有制单位和集体所有制单位购买20亿元，
城乡人民购买20亿元。实际认购交款亿元，
超额％完成任务。因国库券的发行人是国家，
其还款保证是国家的财政收入，而国家每年大量
的财政收入将信用风险降到最低 。
1981年，我国城乡人民储蓄存款就达到了524亿
元 。
我国历史上第一次发行国债是在1898年发行的“
昭信股票”。北洋政府时期，从1912年到1936年
共发行国债27种。在抗日前国民党政府时期，从
1927年到1936年共发行国债45亿元。抗日战争时
期国民党政府共发行国债90亿元。 我国新民主主
义革命过程中，为了弥补财政收入的不足，各革
命根据地人民政权发行过几十种国债。 中华人民
共和国成立后，发行国债分为两个时期：20世纪
50年代为一个时期，20世纪80年代以后为一个时
期。20世纪50年代由国家统一发行的国债共有六
次。
第一次是1950年发行的“人民胜利折实公
债”，发行的目的是为了平衡财政收支，
制止通货膨胀，稳定市场物价。从1954年
起，为了筹集国民经济建设资金，连续5年
发行“国家经济建设公债”。 1968年本息
还清后，一直到1981年国家没有发行国内
公债。 1981年以后，我国每年发行国债。
1994年财政部第一次发行半年期、一年期
和二年期国债，实现了国债期限品种的多
样化。短期国债的出现促进了货币市场的
发展，同时也为中央银行的公开市场操作
奠定了基础。
二、中、长期债券。(在有些国家亦称“财政部债据
”)和长期债券 (亦称“政府债券”，也有些国家
将其连同中期债券统称为“政府债券”)是中长期
公债的主要形式。中期债券的期限通常为1年～
10年，10年以上的为长期债 券。
1、记名式与不记名式债券
2、中长期债券的流动性
中长期债券是各国长期金融资本市场上的主要流通
工具，在长期资金的融通活动中居于重要地位。
3、发行中长期债券的主要目的：
中长期债券的发行是为了实现整个预算年度的公
共收支平衡。
5、中长期债券承购者
中长期债券尤其是长期债券的承购者主要是银行
以外的金融机构： 一是专门经办储蓄业务的储蓄
银行。二是保险公司。 三是一些靠养老基金和年
金生活的个人，以及拥有较多收入并为将来而进
行长期储蓄的机构或个人。
6中长期债券的发行对经济的影响
一般是 中长期债券的发行对经济的影响一般是紧
缩性的，或至少是非扩张性的。
三、预付税款券。是一种临时性的短期公债。
发行这种债券的目的是吸收企业准备用于
纳税而储存的资金。
它的特点在于，其认购者主要是一些大型企
业，债券到期日通常为各种重要税收的缴
纳日期 。
.不可转让公债
(1) 储蓄债券。是专门用于吸收居民储蓄的债券。它是不可转
让公债的最主要形式。一般均在几年或十几年以上 。
(2) 储蓄债券的持有者在遇有资金急需或投资预期发生变化
时，可不受债券期限的限制，而提前向政府要求兑现 。
(3) 储蓄债券的发行条件通常较为优厚，其表现，一是它的利
息率较高，一般高于可转让公债和银行储蓄存款的利率；
二是它的发行价格低于票面额，从中可得到一定的折价收
益；三是它的利息收益可免缴或少缴所得税。
(4) 储蓄债券实际上是专为居民个人投资者，特别是小额储
蓄者而设计的。不在公开市场上发售。
（3）专用债券。各国政府专门向金融机构发行,
它是不可转让公债的一种形式。其期限较之储蓄
债券更长，最长期限达10年或20年以上。
专用债券是专门用于从特定金融机构（主要包括
商业银行、保险公司和养老基金等）筹集财政资
金的债券。 专用债券可提前要求兑现。但对兑现
前的必须持有期限规定较长，大大高于储蓄债券。
专用债券是专为从特定金融机构吸收资金而设计
的，一般不向其他单位或个人推销，而且推销方
法在许多国家都带有某些强制性。
公债的发行
、公债的发行方式
1.固定收益出售方式.
是一种在金融市场上按 预先确定的发
行条件发行公债的方式。
●其特点有：
(1)认购期限较短
(2)发行条件固 定
(3)发行机构不限
(4)主要适用于可转让的中长期债券的发行。
其发行方式有：
（1）辛迪加财团包销。
（2）中央银行包销。
2.公募拍卖方式
亦称公募投标方式。这是一种在金融市场
上通过公开招标发行公债的方式。
●其主要特点是：
(1)发行条件通过投标决定
(2)拍卖过程由财政部门或中央银行负责组织
(3)主要适用于中短期政府债券，特别是国库券的发行。
其拍卖方法有：
(1)价格拍卖。
(2)收益拍卖。
(3)竞争性出价。
(4)非竞争性出价。
3.连续经销方式亦称出卖发行法。
发行机构(包括经纪人)受托在金融市场上设专门柜台
经销。这是一种较为灵活的发行方式。
●其特点有四：
(1)经销期限不定。
(2)发行条件不定 :不预先规定债券的出售价格，而由
财政部或其代销机构根据推销中的市场行情相机
确定，且可随时进行调整
(3)主要通过金融机构和中央银行以及证券经纪人经销。
(4)主要适用于不可转让债券，特别是对居民家庭发行的储
蓄债券。
4.直接推销方式亦称承受发行法。
它是一种财政部门直接与认购者谈判出售公债
的发行方式。
主要特点：
(1)发行机构只限于财政部门
(2)认购者主要限于有组织的机构投资者
(3)发行条件通过直接谈判确定，由财政部、公债局
召集各个有组织的机构投资者分别就预备发行公
债的利息率、出售价格、偿还方法、期限等条件
进行谈判，协商确定。
(4)主要适用于某些特殊类型的政府债券的经销。
5.组合方式
这是一种综合上述各种方式 的特点而
加以结合使用的公债发行方式。
、 公债的发行条件：价格与利率
1.公债的发行价格。就是政府债券的出售价格或购买价格。
(1)平价发行:就是政府债券按票面值出售.
政府债券按票面值出售，须具备两个条件：一是市场利率和
公债利率大体一致；二 是政府信誉必须良好。
(2)减价发行:(亦称折价发行)就是政府公债以低于票面值的
价格出售。
原 因主要有两个，一是如果市场利率上升政府必须降低发行
价格，债券才能找到认购 者；二是在发行任务较重的情况
下，为了鼓励投资者踊跃认购而用减价的方式给予 额外的
利益。
(3)增价发行:(亦称溢价发行)就是政府债
券以超过票面值的价格出售。
一般在两种情况下可能出现溢价发行，一
是公债的利率高于市场利率， 投资者觉得
有利可图。二是公债的利率和市场利率大
体相当，但债券出售时，市场 利率出现下
降，导致政府有可能增价发行。
2.公债的利息率。就是政府因举债所应支付的利息
额与借人本金额之间的比率。
●公债利息率的高低，主要是参照以下三种因素来
确定的：
（1） 市场利率。市场利率一般是指证券市场上各
种证券的平均利率水平，它是制约公债 利率的主
要因素。
（2） 政府的信誉状况。一般而言，政府的信誉状
况与公债的发行利率成反方向变化。
（3） 社会资金的供求量。一般来说，公债利率和
社会资金供给量的大小成反方向变化。 。
公债的应债来源
公债的应债来源（公债的发行对象）
●含义：就是公债发行的资金收入来自何处，也就是
公债出售于何处，由何者认购。
●类别：银行系统和非银行系统
、银行系统作为应债来源
1、商业银行认购公债是多数国家的选择
其一，是一项有利的投资
其二，作为一种可靠的资产储备
2、中央银行也是公债的主要承购者
其一，作为执行货币政策的基础
其二，为政府提供资金援助
3、认购公债的作用及影响
货币供给的扩张性
（1）商业银行人认购公债的经济影响
结果：商业银行系统持有的政府债券增加100
万元， 公众存款增加100万元。即国民经济
中增加了100万元的货币供给。商业银行认
购公债的经济影响是扩张性的。
（2）中央银行认购政府债券的经济影响
结果：商业银行系统的公众存款增加100万元。
准备金也增加100万元。
结果：商业银行系统的存款准备金
增加100万 元
结果：商业银行系统的公众存款增加100万
元，存款准备金增加100万元。
结论：
初始影响：中央银行认购公债，不论是通过直接
途径，还是间接途径，也不论是从财政部购入，
还是从商业银行或公众手中购人，其共同的最重
要的结果都是：商业银行系统在中央银行的存款
或说是商业银行系统的存款准备金增加100万元。
就是说，商业银行系统现在拥有新增准备金100万
元。
进一步影响：中央银行持有的政府债券增加100万
元，而商业银行系统的公众存款增加500万元，即
国民经济中增加了500万元的货币购买力或货币供
给量。如下表：
中央银行作为应债来源，认购公债，其结果会增
加商业银行系统的准备金，从而造成银行存款多
倍扩大，货币供给量多倍增加。 对经济的影响也
是扩张性的，但其扩张的程度远大于商业银行的
认购，是“ 乘数”式的。
、非银行系统作为应债来源
1、其他部门、企业、居民（个人）
2、政府支出与民间支出的转换
3、不会增加金融市场的货币供给量
4、可能引起利率的短时波动
结果：100万元的资金使用权由民间转移给政
府，除 有可能发生短时的利率波动外，商
业银行的准备金和存款水平都将维持原有
水平，因而不会增加或减少货币供给量
政府机构认购公债的情形
政府机构认购公债实际上仅是政府部门内
部的资金转移，或说是政府各部门银行存
款账户之间的资金余缺调剂，政府机构认
购公债只是将一部分资金使用权转交财政
部。
结论：无论公众认购还是政府认购公债，
对经济的影响都是 “中性”的。既不具有
扩张性也不具有紧缩性。
公债的还本付息
、公债的付息方式
1.按期分次支付法。即将债券应付利息，在
债券存在期限内分作几次(如每一年或半年
)支付。适用较长期公债.
2.到期一次支付法。即将债券应付利息同 偿
还本金结合起来，在债券到期时一次支付，
而不是分作几次支付。
、公债的偿还方式
1．分期逐步偿还法。政府对所发行的公债，采取分期
按比例方式偿还本息的方法。
比例偿还法的优点在于有利于分散公债偿还对
财政的压力，有利于政府安排偿债资金。其缺
点是由于预先确定偿还期限和比例，缺乏灵活
性
2．抽签轮次偿还法。
政府控制每年公债还本付息的总额，但对具体债
券的偿还，则通过定期抽签确定，也是一种直
接偿还法。一般以公债的号码为抽签依据，直
到全部债券中签清偿为止。
3．到期一次偿还法。
政府对所发行的公债，实行到期后按票面额一
次全部兑付本息的方法。一次偿还法在公债管
理上简单易行，但其缺点是在缺乏保值措施的
情况下，债券持有人容易受到通货膨胀的影响，
同时一次性集中还本付息，也会给财政造成很
大压力。
4．市场购销偿还法 。
市场购销偿还法是指由政府按市场价格，在证券市场
上买进政府所发行的公债，它通过市场交易完成了公
债的偿还，是一种间接偿还方式。
这种方法偿还成本低、操作简单，而且可以体现政
府的经济政策，其缺点是背离公债发行时的信用契约，
存在提前或推后偿还的可能。市场购销偿还法通常与
公债发行上的公卖法相对应。
5．以新替旧偿还法。
政府从每年新发行的公债收入中，安
排一部分用于偿还到期债务的本息
采用这种方法，能够推迟政府实际偿
还时间，延缓债务负担。其本质上并不
是一种偿还方法，而且容易造成债务规
模越滚越大，因此应加以控制。
、公债的偿还的资金来源
1．设立偿还资金。
在政府预算中设立一个专项基金，从每年
的财政收入中拨出一笔专款，专门用于偿
还公债
偿债基金的优点，在于能够保证公债的及
时偿还，使债务偿还有稳定的资金来源并具
有计划性，从长远角度看，还可以起到均衡
债务负担的作用。其缺点是限制了公债的调
控功能，同时需要防止被挪用而形同虚设。
2．依赖财政盈余。
政府用预算盈余资金来偿还公债本息
这种方法实施的前提是政府预算必须有往年节
余，难以存在实践基础。
3．通过预算列支。
即公债偿债期到时，政府将当年到期的公债本息
直接列入本年预算支出中，以税偿债 。
4．举借新债。
政府通过发行新债券为到期的债务筹措偿还资金，
这种方式也被称为“借新还旧” 。这是目 前大多
数国家偿还公债的主要资金来源。
公债管理与宏观经济调控
什么是公债管理
1、含义：公债管理是指政府决策当局和公
债管理部门围绕公债运行所进行的决策、
组织、规划、指导、监督和调节等一系列
工作的总称。
2、政府举债的三个层次
3、公债管理的内容
公债管理的流动效应
公债管理的流动性效应，指的是政府
在公债管理上通过调整公债的流动性
程度，来影响整个社会的流动性状况，
从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。
其传导过程可表述为：
公债流动性程度变动→社会的流动性状
况变动→经济活动水平变动
1、变动政府债券期限构成
所谓期限结构，就是各种期限证券的搭配，即在
一国所有国债中，长期债券、中期债券、短期债
券各自所占的比例及对比关系。
（1）相机决定公债发行期限种类
公债按偿还期限可以分为短、中、长期三大类。
公债的期限不同，其流动性程度则有很大的区别：
短期公债的变现能力强，有“近似货币”之称，
在三类公债中流动性最高；长期公债的变现能力
相对较弱，在三类公债中流动性最低；中期公债
的变现能力居中，其流动性亦居中。显而易见，
公债发行中期限种类的不同设计肯定会对经济产
生扩张性或紧缩性的影响。
在经济过热时，增加长期公债比重，减少流
动性，对经济产生紧缩性影响。
在经济过冷时，增加短期公债比重，增加流
动性，对经济产生扩张性影响 。
（2）相机进行政府债券的长短期调换
用长期公债调换短期公债，无异于减弱公债的流
动性，用短期公债调换长期公债，则无异于增强
公债的流动性。将前文所述的道理应用于此，长
短期公债的相机调换，同样可以作为政府实施扩
张性或紧缩性政策的一种手段，同样可以改变经
济活动的水平。
2、调整公债应债来源
即“公债资金来源结构”，指在公债
中不同性质的承购主体持有公债的构
成比例。
（1）相机决定政府债券的应债来源
（2）相机进行有针对性的政府债券买卖
公债管理的利息率效应
公债政策的利息率效应，指的是政府在公债政策
管理上，通过调整公债的发行或实际利率水平，
来影响金融市场利率升降，从而对经济施加扩张
性或紧缩性影响。其传导过程可表述为：
公债的利息率水平变动→市场利率水平变动→经济活
动水平变动。
在经济过热时，适当调高公债发行利率或低价卖出公
债，回笼货币，提高金融市场利率，对经济产生紧缩
性影响。
在经济过冷时，适当调低公债发行利率或高价买进公
债，增加货币投放，降低金融市场利率，对经济产生
扩张性影响。
1、调整公债的发行利率
当经济形势需要实行扩张性经济政策时，
可以调低公债的发行利率，以诱导整个金
融市场利率的下降，这将有利于刺激投资，
从而提高经济活动的水平；当经济形势需
要实行紧缩性经济政策时，可以调高公债
的发行利率，以影响整个金融市场利率的
上升，这肯定会起到抑制经济从而使经济
活动水平下降的作用。
2、调整公债实际利率水平
在经济形势需要实行刺激时，可在公债管理上采
取买入公债的措施。这就意味着，公债的价格会
因需求增加而上升（公债的实际利率水平下跌），
市场利率水平随之下降，从而对经济产生扩张性
影响。而在经济形势需要实行紧缩时，可在公债
管理上采取抛售公债的措施，不言而喻，此时的
公债价格会因供给增加而下跌（公债的实际利率
水平上升），市场利率水平随之上升，从而对经
济产生抑制性影响。
3、调整市场利率结构
公债管理同财政、货币政策的
协调配合
财政政策货币政策仍然是宏观经济政策的
主体，公债管理政策则处于辅助的地位。
在追求宏观经济目标的过程中它必须要对
两大宏观经济政策予以配合、协调，同时
还要补充和加强它们的政策效应，力求两
大政策经济效应的最佳化。
1、公债管理同财政、货币政策的同一性
（1）公债管理同财政政策的关系
财政政策手段，是指国家为实现一定财政
政策目标而采取的各种财政手段和措施，
它主要包括财政收入(主要是税收)、财政
支出、赤字弥补政策。
国债是一个特殊的财政范畴。它首先是一
种财政收入。国家发行债券或借款实际上
是筹集资金，从而，具有弥补财政赤字，
筹集建设资金，调节经济三大功能.
（2）公债管理同货币政策的关系
货币政策主要是指中央银行运用公开市场业务、
调整再贴现率和变动法定准备金率等三大政策工
具来影响市场利率。公开市场业务的操作对象就
是公债，它实际上是通过公开市场（即金融市场）
上买卖公债以控制金融市场的一种活动。当中央
银行执行扩张性的货币政策时，它就要在公开市
场上买进公债，以此向流通领域注入货币；当执
行紧缩性的货币政策时，它就要采取与前面相反
的行动，即卖出公债，以此从流通领域回笼货币。
中央银行利用吞吐公债而调节货币供给量的公开
市场业务，是以较大规模的政府债券的存在为前
提的。从这个意义上讲，公债管理就是中央银行
运用货币政策调节经济的“传导器”。
（3）连接点和桥梁
公债政策是财政和货币政策之间的桥梁：
（１）公债是弥补财政赤字的手段。
（２）公债是中央银行进行公开市场业务操作的
主要对象，以吞吐公债来影响货币流通量。
（３）公债政策的实施和运用，是在财政部门和
金融部门的共同配合下完成的。财政部决定公债
发行的对象、条件、数量、结构等，金融部门配
合财政部门，对公债量和结构进行调节。
连接点和桥梁
2、公债管理同财政、货币政策的差异性
3、可遵循的原则
案例分析：国债抢购不到的症结在哪里?
——析论国债的招标发行与包销发行
案例内容：近年来，政府扩大国债的发行规模，民众
认为国债安全性和盈利性较强，因而纷纷排长队购
买国债，场景十分火爆。然而又有不少人抱怨国债
抢购不到。原来，在国债销售过程中，存在着种种
猫腻现象：一是“关起门来卖国债”。一些金融机
构利用其国债承销商的便利，让内部职工先行购买
或机构自行认购。二是“打开后门买国债”。一些
金融机构的员工，把凭证式国债当作“紧俏商品”
，拉关系，卖人情，把国债卖给亲朋好友，寻常百
姓只好望“债”兴叹。三是“买国债先存款”。一
些营业网点擅自规定，购买国债必须先在该网点有
存款。
分析要点：
1、我国的包销发行与西方的招标发行（美国）利弊
比较
2、我国的包销发行方式
（1）1992年起，我国国债发行一直采用先由国债
认购团全部从财政部那里买进，然后再向社会各界
推销的方式。
（2）这种方式可使财政部的债务资金迅速入库，
但不利于降低利率水平，因为利率或投资收 益率是
财政部与国债认购团进行谈判的重要内容。
（3）如果国债的投资收益率比较高，国债就成为
一种抢购商品， 寻常百姓便买“债”无门，引起人
们对包销发行方式的反思。
3、美国的招标发行方式
（1）美国财政部从1985年起，都通过电子网络
系统，招标发行不具实物券面的记账式国债。
（2）联邦储备银行作为代理机构，具体组织国
债的招标活动。
（3）美国财政部在联储的支持、配合下，每年
大约进行160次的国债招标活动。这种方式有以下
几个优点：
●有利于增加国债发行的透明度
●有利于改善财政部的现金流量管理
●有利于调控经济
●有利于提高国债发行效率
4、招标发行方式值得我国借鉴
招标作为市场化程度最高的国债发行方式。
需要有一定的条件。需综合改革。
美国之所以有众多的金融机构参与国债投标
且投标额巨大，原因是发达的金融市场不仅提供
现货交易，而且还提供回购、期货和期权交易，
这就为金融机构提供了良好的融资渠道，使之能
够事先融通足够资金认购大量国债，而国债的高
流动性和低风险性又使这种资金融通极具安全性
和有效性。
