德国的住房储蓄银行与中国的公积金——政策性住宅金融的国际比
较
2000-10-28 经济研究所 汪利娜
住宅是人类生存与发展最基本的生活资料之一，也是衡量一国经济
和生活水平的重要标志。为了解决居民的住宅问题，各国政府无不积
极地从住宅融资入手，通过改善住宅抵押信贷的条件，来提高居民住
房的供给与消费，因此，各种政策性住宅金融应运而生。
从理论上讲，所谓政策性住宅金融，是为政府政策目标服务的，以
利息、期限和可得性的一定优惠为特征的融资活动。其要点有三:第
一，它服务于政府的住宅政策目标；第二，是一种以资金有条件让渡
(本息回流)为特征的融资活动，从而与财政资金运动相区别；第三，
在有条件让渡资金的过程中可以提供优惠，这种优惠可体现在财务上，
例如给予利息补贴或税收减免；也可体现在期限上，例如为某些产业
提供期限较长的资金；还可体现在资金的可得性上，即让住宅的生产
与消费得到充实的资金供应。
德国的住房储蓄银行和我国的住房公积金都是具有上述特征、承担
政策性住宅金融服务的机构，并具有以个人住房抵押贷款为主、低存
低贷、封闭式运行的共性，但是，两者在监督管理体制、运行机制、
资金的来源与运用等方面的差异却使其经济效益和社会效益大相径
庭。本文将对这两种政策住宅融资机制进行比较分析，并对完善我国
的住房公积金制度提出可行建议。
一、经济管理体制的差异
在德国高度发达的金融体系中，住房储蓄银行是依据政府特定的法
律而设立专门从事个人住房抵押信贷服务的金融机构。尽管它具有为
政府政策目标服务的责任，并享有政府的多种优惠，如为住房储蓄者
设立的储蓄奖励金、资产积累奖等，但是，这些优惠政策并没有改变
它独立的金融企业的法人地位，而公司制是德国住房储蓄机构普遍采
纳的一种组织形式。
这种经营管理体制通常具有以下基本特征:1)公司法人具有与自然
人相同的民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务；2)具有
以股东出资形成公司法人的财产，并以此为基础为经营风险、营亏承
担民事责任；3)具有一套完善的法人治理结构。在公司治理结构中，
股东是公司的所有者，股东大会是公司的最高权力机构。股东不仅拥
有剩余收入的索取权，同时，对董事会修订的公司的章程、公司的财
产处置和财务报告有审议权和投票权；对董事玩忽职守拥有起诉权及
对公司经营活动的知情权和监督权。董事会是股东大会选举产生的、
代表所有者利益，并对公司重大经营方针拥有决策权和监督权的机构。
其主要职责包括:制定公司经营目标、发展战略；挑选和任命高级经
理人员；检查公司的经营活动等。高层经理人员受聘于董事会，是公
司的最高执行机构，遵循有关的法令、公司章程和董事会决议，负责
公司的日常经营业务。4)作为独立的经济实体，公司必须遵循规范的
公司会计和审计制度，并依法纳税。
以公司化经营管理体制组建政策性住宅金融机构，其优势在于:1)
它有利于形成有效的约束机制和激励机制。公司是能依法独立享有民
事权利和承担民事责任的法人组织。公司独立的法人财产是其存在和
进行经济活动的物质基础，也是公司在享受自己的财产所带来的经济
利益的的同时，必须承担民事责任的法律依据。这种独立的财产和独
立的经济利益，将公司的股东、经理和职工的利益与公司的经营效果
紧密的联系起来，财产责任和经营风险的约束，迫使各级经营者不得
不规范自己的信贷行为、谨慎投资，避免盲目决策。利益约束迫使他
们不得不努力降低经营成本，提高工作效率。2)它有利于在所有者、
董事会和高级经营者三者之间建立起一种责、权、利的制衡关系，促
进所有权与经营权的分离。股东虽然是公司的投资者，但是一旦资金
投入，其投资就成了公司法人财产的一部分，股东只有分享利润和间
接支配公司财产的权利，却没有直接介入公司日常经营管理的权利。
公司的经营管理多由专家和有经验者担任，并由董事会进行监督、奖
励和解聘。这种所有权与经营权的分离，保障经营者按照市场的规律
开展经营活动。3)公司制有利于投资主体的多元化，增强资本实力和
扩大经营规范。历史上德国的住宅储蓄银行多为会员制，当愿意参加
互助储蓄的会员数量下降时，储蓄银行就会陷入资金不足和经营规模
萎缩的困境。而现行的公司制可以通过在全社会募股，投资者可以是
个人，也可以是各类法人，如养老基金、保险基金等，还可以是外资
机构，从而扩大资金来源，更好地为住宅信贷服务。
与德国的住宅储蓄银行不同，中国的公积金资金管理中心既不是会
员制也不是公司制的法人实体，而是当地人民政府设立的事业单位，
这种错误的定位使资金管理中心成了一个“行政化”的机构，在没有法
人资产和独立经济利益的约束的情况下，“中心”就很难建立起有效的
监督管理机制，规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，法
律法规也就成了漂亮的陪衬。
以现行的“房委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”管理
体制为例，形式上似乎很完美，但实际运作中，住房公积金的所有者
始终被置于既无建言权，更无资金管理和监督权的地位上。房委会作
为公积金管理的决策机构，实际上是一个虚设的机构，加之成员多为
政府官员，储户代表的比重极低，所做决定是否能代表所有者的意愿
和利益令人置疑。而具体经办公积金管理业务的“中心”，多是具有实
权的市房改办、财政局、建委的隶属机构，或是与地方房改办一套班
子、两块招牌，并非独立的能承担民事责任的法人单位。一些官员法
律观念比较淡薄，或者不把法放在眼里，总把广大储户缴存的公积金，
当作“准”政府资金在支配使用。在地方或部门利益的驱使下，对公积
金管理“行政化”，不可避免导致挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡
发生，而谁来保护公积金所有者的利益却无人问津。
更严重的是，这种“行政化”管理机构根本具备为其错误的决策和经
营失误承担风险的能力。按照新颁布的《公积金管理条例》，资金管
理中心“负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务委托银行办
理”。但是，按照中国人民银行颁布的《贷款通则》，银行作为“受托
人只收取手续费，不承担贷款风险”，因此，住房公积金的贷款风险
事实上只能由“中心”承担。而“中心”既非政府机构，亦非独立的金融
机构，让它承担经营风险和民事责任，权利和责任显然是不对称的。
由于制度安排上存在着矛盾，在具体执行过程中，便出现了种种
问题。例如，在上海市，公积金的资金归集、贷款的发放全部委托银
行办理，即缴款单位应直接到银行为职工缴存公积金并开设帐户，借
款人直接到银行申办抵押贷款。这种安排，使得公积金管理中心的管
理职能事实上被悬空了。为了防止公积金委托过程中出现风险(如经
办银行利用公积金成本低，沉淀金额大的特点，截留使用或侵吞利差
等)，上海“中心”不得不重复建档、重复记帐，以便及时、准确掌握
公积金缴存、借贷和结算情况。这无疑加大了资金的营运成本。与上
海不同，北京等城市住房公积金的汇交以及贷款申请，都由“中心”负
责办理。这样，“中心”实际成为一个准金融机构，而受托银行便成为“中
心”的出纳(两种运行机构详见图 1)。
A、上海模式
B、北京等城市的模式
图 1 住房公积金的两种管理模式
必须指出的是，无论是北京的全程监管(事前监管)还是上海的被动
跟踪(事后监管)，都没有从根本上解决由谁来承担住房公积金经营风
险的问题。
“中心”既不是有财政支持的政府机构，也不是有独立法人资产的金
融机构，这使得“中心”承担风险条款形同虚设，没有任何约束力。因
为，按照现代金融理论，资本金的存在是金融企业创立和营运的基本
条件，法人的独立资产是经营者承担负债风险的担保性资金。而“中
心”没有任何自有资产，经营的绝大部分资产，无论是建房、购房贷
款还是证券投资(国债)，百分之百的负债都是百姓的存款。一旦出现
支不抵债问题，“中心”关门破产，破的就将是广大储户的资产，“中
心”既无“产”可破，也无能力独立承担清偿债务的责任。这种筹资无
成本、负债无风险的运行机制可能引发的潜在信用危机和社会危机十
分巨大。
二、资金的来源与运作
德国的住房储蓄银行和中国的住房公积金都为解决居民购房问题
建立的互助性长期住房储蓄，资金的来源与运用是两大机构实现政策
性目标最基本的经营活动。那么，什么样的融资机制和配贷机制更有
利调动居民参加住宅储蓄的积极性，实现住宅储蓄互助、公平的原则
并保证资金运作的安全？
1.融资机制比较
从负债方面分析，积极的吸纳储蓄、扩大资金的来源是政策性住宅
金融服务经营活动的起点，也是其提供住房抵押信贷业务的基础。在
市场经济高度发展的今天，住宅储蓄的形成、存与不存、存多或存少，
在一定程度上，并不取决于银行的意愿、而取决于存款人的自主决择。
面对具有个人储蓄偏好、理性选择的经济人，德国住宅储蓄选择了
自愿互助性储蓄为主和政府奖励为辅的融资机制。据德国的有关文献
记载，这种自愿互助储蓄的融资方式实际上起源于中国，大约在公元
前 200 年，中国汉朝一位叫 PongKung 官员创办了世界上第一家互济
储蓄会。后来，这种互济方式传播到欧洲，于 1775 年英国出现了第
一家建筑社；德国的第一家住宅储蓄银行建于 1885 年。其最初的理
念就是大家共同集资建房购房，这种自愿、互助储蓄融资的优势是显
而易见的。例如，一栋房的价格是 1000 马克，10 个人每人年储蓄为 100
马克，所集资金不仅可以保障 10 年人人都拥有自己的住房，还可以
使人均资本积累等待的期限从 10 年降低至 年。由于这种储蓄是
建立在自愿、互惠、互利基础上的，因此，在这里，互助储蓄不是冠
冕堂皇的招牌，而是给每一个储蓄者带来实实在在的利益。
为了鼓励这种民间发起的住宅互助储蓄，德国政府采取了多种住宅
奖励政策，这包括设立住宅储蓄奖励金和雇员储蓄奖金和职工资产积
累奖金。如 1997 年年储蓄 5 万马克的个人储户(夫妻储蓄 10 万马
克)，可获得住宅储蓄 10%的住宅储蓄奖励金，个人住宅储蓄奖金的
最高额为 800 马克，夫妻为 1600 马克。此外，雇主还要在雇员的住
宅储蓄帐户里每年存入 936 马克，作为职工资产积累奖金。国家还要
对职工资产积累(936 马克)给予 10%的雇员储蓄奖金。加上优惠的减
免税政策，如购房者在购房的第 1-8 年，购房款的 5%-6%可减免个
人所得税税基，每个孩子还可减免 1000 马克的个人所得税税基。多
种奖励和税收政策的运用，不仅弥补了住宅储蓄利息低的不足，保护
了储户的利益，从而吸引大量的社会闲散资金流向住宅储蓄，同时，
奖励和税收政策的针对性强、灵活性高也为政府实现向中低收入倾斜
的政策目标提供了便利。
相比之下，中国的住房公积金是凭借政府政令建立的强制性储蓄。
由于这种强制性储蓄排斥了经济人的个性，如不同储户的收入水平、
消费偏好、投资欲望及自主决策的多种选择，排斥了利率在资金的融
通中的作用及市场经济等价交换的原则，因此，其实施结果常常是事
与愿违。
首先，强制性储蓄的有违互助、公平的原则表现在于公积金的参加
者之间。
从理论上推理，如果公积金的储户提供低息存款并相应地取得低息
贷款，或按市场利率参加住宅储蓄并相应地获得利息收入，不公平或
非互利的问题是不应当存在的。问题在于，在强制性融资安排中，公
积金的存款者和贷款者常常不能很好地“配对”——大部分公积金存款
者可能在相当长的时期中，甚至是一辈子都不会向公积金要求贷款。
于是，这些人“低存”损失的资金收益，就会通过“低贷”变成了那些使
用了超过自己存款份额的借款者的额外收益。问题的严重性在于，那
些没有能力从公积金取得贷款的储户，并不都是福利住房的享有者，
许多是中低收入群体，相反，那些能尽可能地将公积金低息贷款用足
的人，常常是社会中的中、高收入者。
我们的调查资料显示，许多城市公积金借款人占储户的比重不足
6%；北京仅为 1%。且多为有一定经济实力者，属收入中等偏上或高
收入群组。相反，那些已经参加公积金储蓄的下岗和失业的职工，不
仅根本不可能向公积金要求贷款，而且，按现行的规定，他们在公积
金的存款只能封存不能提取。在这种安排下，互助、互惠显然是不能
成立的，相反，却形成了大多数中低收入者用自己的储蓄为少数中高
收入者购房提供补贴的扭曲格局。
其次，公积金储蓄的有违互助、公平的原则还表现在公积金的参加
者与非参加者之间。既然公积金储蓄是一种互助储蓄，那么所有的社
会成员都有自愿参加并享有“低存低贷”政策优惠的权利。截至 1999
年底，公积金覆盖率，按参加公积金储蓄者占应建职工总数的比重计
算为 68%(资料来源:2000 年 1 月 12 日全国房改及房地产工作会议文
件)，但按城镇从业人员计算仅为 32%。换言之，仍有相当一部分城
镇职工，或者因单位的经济效益差，或者因所属单位不在公积金的覆
盖范围之内(例如大量的非国有企业雇员)而未能进入公积金体系。但
是，在中国，常常正是这些非国有单位的职工最需要改善住房条件，
最需要获得政府低息贷款的政策支持。如果说改革前这些单位的职工
被排除在福利分配体制之外，因而就受到不公平待遇的话，那么，在
今天的市场化进程中，他们仍被排斥在政府发起设立的、可能享受多
种政策优惠的住房融资体系之外，这种歧视性待遇显然违背了住房储
蓄互助和公平原则。
2.配贷机制比较
从资产方面分析，所谓的“配贷”是指如何将所筹集的资金有偿地让
度给借款人，以满足储户建房购房的资金需求。
为了保障住房储蓄资金在使用中的公平和安全性，德国住宅储蓄银
行在借贷资金的发放中，除了按常规审查借款的支付能力外，还有一
套严格的借款人资格评定标准和与商业银行合作的融资安排，这具体
包括:1)最低存款额。凡需要获得低息的贷款者，必须按储贷合同定
期交纳储蓄金，先履行储蓄义务，并满足最低存款额要求，即只有当
储蓄达到所需贷款额的 40-50%时，参加储蓄至少 2 年以上，才有资
格得到所需的贷款。2)评估值。德国住宅储蓄银行每月对储蓄者的资
金积累状况和对住房储蓄的贡献进行评估，并以评估值的高低来确定
借款人的资格和贷款的分配顺序。其基本做法是，以存款时间乘以存
款金额得出评估值系数，这意味着存款的时间越长、金额越大，所得
的评估值也就越高。鉴于参加住房储蓄的借贷合同金额有大有小，为
了保证不同的储贷合同都能得到公正的评估，评估值按每一千马克的
合同所得利息金额来计算，这样保证每个储户都能得到公正平等的配
贷机会。3)政策性住宅贷款与商业性住房贷款有机的结合。为了保障
长期融资安全，德国住房储蓄银行与其它金融机构有“一揽子”融资安
排，即任何购房者都不可能从一家多种机构获得所需的全部贷款，通
常住房储蓄银行只提供 10%-20%的购房贷款，其余 55%-60%的贷款
来自储蓄银行或抵押银行，当然住房储蓄银行也可以提供高比例的贷
款，具体情况还要依据借款人参加低息储蓄的时间和金额而定。这种
配贷机制和融资安排的合理性在于:
1)保障了存款的权利与义务的对称，同时降低了信用风险。以最低
存款额和最低存款年限为例，它并不是简单地以强制方式让人们多出
一点钱，而是一个个人信用建立和培养的过程。通过让人们自愿地参
加住房储蓄，根据自己的支付能力选择储蓄金额，在 3-5 年的定期储
蓄过程中，让贷款机构更好地了解借款人的收入状况、信用情状、支
付能力及就业、家庭的稳定性，降低抵押信贷的信用风险。以这种方
式建立个人信用记录，对于中国个人信用制度刚刚起步的国家来说，
是颇具启迪的。而个人信用制度的建立对降低金融风险、促进我国住
房抵押信贷和其它消费信贷，如汽车贷款、教育贷款和耐用品消费信
贷的发展均会产生不可低估的影响。而评价值的确定为人们取得贷款
提供了一种公平竞争的机会。
2)遵循了银行经营的“对称原则”，降低了流动性风险。按照银行风
险管理理论，资产负债期限结构与利率结构的对称是金融风险防范最
基本的原则。对于封闭式运行的住房储蓄来说，在融资渠道单一、资
金来源有限的情况下(可配贷资金的主要来源是储户的存款、政府的
奖励、存款利息收入和还贷资金等)，坚持“对称原则”就尤为重要。
在配贷时“以存定贷、存贷挂钩”，才能保证每个自愿储蓄者都有享受
低息贷款的权利和住房长期信贷的资金充实。
3)政策性与商业性住房信贷的有机结合，不仅缓解了封闭式政策性
住房储蓄资金供给与资金需求的矛盾，也分散和降低了抵押信贷的风
险；在以低息贷款和政府奖励鼓励居民购房的同时，并不排斥商业银
行在抵押市场上的作用，有分工，也有合作。而储户在享受低息贷款
政策优惠的同时，还可分享市场竞争所带来的优质服务。
相比之下，我国的住房公积金在配贷时，只注重借款人的支付能力，
谁收入高、支付能力强，谁就可以得到贷款，却很少评估他对住房储
蓄的贡献。许多城市的住房公积金配贷既无最低储蓄年限要求、也无
最低存款额限制，贷款最高限额依各地资金充实程度而定，这种“随
意”性，似乎在现阶段有利于刺激居民有效消费需求，扩大住房抵押
信贷的规模，但却违背了住房储蓄权利与义务对称、互助、公平的原
则，使得住房储蓄更象一个金融中介机构在而非真正的互助性储蓄。
更严重的是，它加大了住房储蓄长期融资的风险。
图 2 住房公积金储蓄与贷款的不对称
这种“不对称”运作机制所带来的风险是显而易见的，如某住房公积
金储户参加储蓄 2 年，累计存款余额为 1200 元，可获得高达 10 万元
的贷款，则其积累的储蓄将不足贷款额的 12%(见图 2)。换言之，该
储户因此将获得高达 88%的低息贷款补贴。由于中国的公积金制度
建立不久，尚未积累起足够规模的资金余额，而低息政策不仅使众多
商业银行难以与之抗衡，更诱使越来越多的公积金存款者提出了借款
要求，从而在很短时期内就可以让住房公积金消耗怠尽，以致出现巨
额资金缺口。1999 年上半年，上海的公积金资金短缺 24 亿元，就是
一个例证。
当然，在我国的许多城市中，目前困扰住房公积金管理中心的主要
问题并不是资金不足，而是资金过剩。这常常将“低存低贷”、“存贷
不对称”融资安排设计上的缺陷掩盖起来。换言之，这种长期资金不
足的隐患在公积金创立初期储户缴交额大，资金来源充足、稳定、借
款额较小情况下，常常不易查觉。但是，当住房公积金一味地追求贷
款规模、忽略存贷比例关系、忽略政策贷款与商业贷款协调时，当公
积金不能大幅度提高缴交率和储蓄额时，当人口结构的变化导致储蓄
结构变化或资金使用不当造成不能按期收回本息时，当住房公积金存
款的增长低于需求的增长或不能满足借贷需求时，资金短缺就不可避
免地发生了。
在理论上，中国可以象德国那样，对所有要求贷款的储户提出严格
的存款期限和贷款比例的要求，从而解决存贷款不对称的问题。但是，
简单的模仿或生搬硬套会使许多城市的住房公积金出现积累有余而
贷款不足的现象，或大多数储户只是存钱而不借钱的现象。在当前通
胀紧缩和内需不足的大宏观环境下，这种状况显然是不允许的。那么，
如何使我国的住房公积金在资金的筹集和运用上，能更好地体现公正、
平等、互助的原则，更好地实现无风险营运，则是当前急待解决的问
题。
三、结论和政策性建议
两种不同的政策性住房储蓄对比表明，我国的住房公积金虽具有一
定的聚资功能，但也存在着许多急待解决的问题。这些问题可归纳为:
1.住房公积金管理中心定位不清，监督管理和风险约束机制不健全。
“中心”既不是有财政作后盾的政府机构，也不是有独立财产的金融机
构，它既不具备真正的偿债能力，也不会对其经营活动的失败承担风
险和责任。在这种聚资无成本、负债无风险约束的机制下，公积金资
金监督管理形式化、经营行为短期化、急功近利、违规使用资金等现
象将难以避免。
2.在住房公积金覆盖率仍然较低的情况下，公积金的低利率与商业
抵押贷款的高利率所形成的利差，不可避免地导致参加公积金储户和
非储户之间借贷成本的差异；即便是在公积金储户之间，低存低贷对
借款者是一种奖励，对储蓄者则是一种剥夺。这种状况，将加剧收入
分配的不公，也违背了住房储蓄互助、互利的原则。
3.低存低贷更致命的问题是可能诱发对政策性资金的过度需求。在
没有最低储蓄年限、储蓄金额的限制下及商业银行住房贷款支持的情
况下，住房公积金封闭运作机制将不可避免地面对巨大的资金缺口。
今天上海公积金出现的资金短缺现象，将成为中国许多其他城市将要
面对的问题。
鉴于我国住房公积金所存在的问题，我们建议:
1.改变住房公积金管理中心既非政府机构，亦非金融机构，同时又
兼有政府和金融机构职能的畸型状态，使之成为独立的金融机构。住
宅业要大发展，就要有与其发展相适应的金融机构、融资服务、金融
工具和相关的政策法规。独立的法人地位的确立，有利于建立法人治
理结构，有利于规范其会计、审计、信息披露、内部风险管理和外部
监督机制，使之更好地发挥其融资功能。
从国外的经验看，住宅融资都是由多家金融机构共同承担的，如美
国和德国有储贷协会、互助储蓄银行、商业银行和抵押银行，英国也
有建筑社、商业银行和保险公司等。多家金融机构参与，有利于改变
国有银行垄断、“重批发、轻零售”和资金使用效率低的状况，同时，
有利于分散风险，形成竞争机制，并在完善抵押一级市场的基础上，
开辟抵押二级市场，保障住宅融资获得稳定的长期的资金来源。当然，
在资金管理中心从“行政化”管理向“法人治理”的转变中，要根据各地
住宅市场和住房公积金发展的情况而定。
2.让住房公积金成为商业银行的一个“窗口”。以德国的住房储蓄银
行为例，其住房储贷合同的营销、经营规模的扩大，多是通过与其他
商业银行的合作或委托有资格的外围推销员完成的。将政策性住宅金
融与商业性住宅金融有机的结合，有利于充分利用现有金融机构的融
资渠道、服务网络，形成规模经济，提高资金的营运效率。同时，也
有利于改善政策性住房金融封闭式运行、融资机制不畅和金融基础设
施不完善的弊端。问题是，目前我国国有银行不良资产比率过高，资
本金严重不足、流动性风险加剧，是否有能力承担政策性住宅金融服
务令人置疑。
3.无论选择哪一种改革方案，都需要对住房公积金现行的资产负债
管理和利率政策做出必要的调整。这具体包括:
(1)实行自愿储蓄和机会均等原则。我们认为，强制性储蓄既有违
政策性金融自愿、平等、互利互惠的原则，也不符合各地区、各单位
和居民实际的经济情况。中国的情况与新加坡不同，新加坡是一城市
国家，经济发展平衡，居民收入差异小，且公积金是集养老、医疗、
住房和投资多种功能集于一体，在这种情况下“一刀切”、强制性储蓄
是可行的，而中国地域广阔，居民收入水平和住房需求状况不一，强
制的让一部分人参加住房储蓄，或将另一部分人如城镇个体劳动者、
自谋职业者等非国有单位职工排斥在政策性融资体制之外，这种强制
性和歧视性政策都不符合经济转型期中国多元化的经济结构、多元化
的消费需求，也有碍公平原则的实现。此外，以自愿住房储蓄取替强
制性储蓄，也有利于鼓励自主消费，起动内需。目前，我国有些城市
的住房公积金缴交率已达到 8%-10%，这意味着无形中职工每个月减
少了 20%可支配的收入(含雇主支付的部分)，如果职工可以根据个人
的实际情况，自由支配这笔属于自己的工资收入，用于住房储蓄或扩
大当期消费，其经济效果可能会比目前大量公积金的闲置或使用不当
要好得多。
(2)开辟灵活多样的储蓄品种，实行多种利率，并辅助于储蓄奖励
方式、税收减免等多种措施，调动居民参加住宅储蓄的积极性，完善
政策性住宅融资机制。在新的市场环境下，面对收入多元化、需求多
样化和拥有消费主权的经济人，政府不能再沿用简单行政干预和管理
方式，强制性的让人们参加住房储蓄或多出一点钱，而应学会用市场
经济的方法来引导居民的储蓄、消费和投资，帮助居民逐步地实现消
费的升级换代。政策性住房储蓄应根据居民不同的需求设计不同利率、
优惠政策的储蓄品种，如:对需要购房的储户，设计低存低贷、存贷
挂钩的储蓄品种，以降低购房者的借贷成本。对暂时不需要购房的储
户，设立市场化利率的储蓄，保证居民参加住房储蓄可以得到与其他
储蓄等额的利息收入，或设立减免利息税的住房储蓄，以税式支出的
方式鼓励居民参加住房储蓄；对需求扶持的收入群体(中等偏下和低
收入户)，政府还可用住房基金设立专项利息补贴，为他们购房提供
低息贷款，或为开发商兴建面向中低收入的出租房提供长期贷款，改
变目前泛用“低存低贷”、利息暗补对象不明确及对收入分配的负效应。
此外，在金融基础设施完善的情况下，我们还应学会用现代的金融工
具，如在资本市场发行住房债券和抵押贷款证券的方式，来扩大资金
的来源和融通长期资金。多样化储蓄和融资工具的运用，市场原则与
政府政策优惠的并用，在满足部分居民储蓄投资需求的同时，也为中
低收入居民建房购房获得了更充足的资金来源。
(3)进一步明确政策性住房储蓄的政策目标、金融服务对象及借贷
原则，并通过增强与商业银行的协调与合作，改善住宅金融服务，提
高资金的安全性和使用效率。政策性住房储蓄在资金的可得性上享有
政府的多种优惠，在资金的运用上就应更好地体现向中低收入户倾斜
的政策目标，而不是泛泛地发放抵押贷款或利用低息优惠与商业银行
开展不正当竞争。为使政策性储蓄更好地为政府目标服务，政府主管
部门应根据不同时期特定的扶持对象，制定具体的可实施的信贷指标，
如中、低收入户购房贷款占资产总额的比重、经济适用房贷款的比率
和兴建低收入出租房贷款所占的比重，低息贷款与低息储蓄、政策性
贷款与商业性贷款的比例关系等，这样既有利于规范政策性住房储蓄
的业务范围，弥补其资金不足问题，也有利于促进商业性住房抵押信
贷的发展；在发挥政策性金融导向功能、融资功能的同时，又不取代
商业银行的聚资和融资的作用，从而形成政策性金融与商业银行相互
协调、共同发展“双赢”格局，真正为居民储蓄与投资提供更好的金融
服务。
