认真实施节约能源法
大力推进节能减排工作
全国人大财经委经济室 李命志
1
认真实施节约能源法
大力推进节能减排工作
三个问题：
一、节约能源法修订的背景和大致过
程
二、节约能源法修订的主要方面
三、实施新的节约能源法需要重点抓好的
几项工作
2
一、节约能源法修订的背景和大致
过程
1997年节约能源法：
1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会
第二十八次会议通过。实施效果：
一是节能法制建设取得积极进展。有关部门制定并发
布了《重点用能单位节能管理办法》、《节约用电管
理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《中国节能
产品认证管理办法》、《能源效率标识管理办法》等
配套法规。20多个省、自治区、直辖市结合本地区实
际，颁布实施了节能条例或办法。颁布实施了工业设
备、家用电器、照明器具等20余项强制性国家能效标
准，以及一批行业节能设计规范、建筑节能标准等。
3
1997年节约能源法实施效果
二是节能管理得到加强。加强对重点用能单位的管理，
多数地方制定实施办法，对年耗能5000吨标准煤以上
企业实施节能监测、产品能耗限额管理和限期淘汰等，
强化了节能监督管理。建立了强制性能效标识制度，
启动实施了电冰箱、房间空气调节器和电动洗衣机、
单元式空调的能效标识管理。节能产品认证制度不断
完善，目前全国已有525家企业超过万个型号的节
能节水产品获得认证。实行了节能产品政府优先采购
和强制采购制度，先后三次更新节能产品政府采购清
单，仅强制采购的产品就涉及292家企业的10239个
产品型号。
4
1997年节约能源法实施效果
三是结构调整和节能技术进步取得明显进展。
加大了运用高新技术和先进适用技术改造传统
产业的步伐，淘汰了一批能耗高、污染重的落
后工艺、技术和设备。通过引进、消化吸收和
再创新，开发了一批具有自主知识产权和重大
带动作用的节能技术。国家在科技经费和国债
资金中安排了一批重点节能项目。部分地方建
立了节能专项资金或基金，支持企业淘汰落后、
技术改造以及节能能力建设。
5
1997年节约能源法实施效果
四是节能监管得到加强。北京、上海、江苏、
辽宁、吉林、内蒙、甘肃、宁夏、新疆、四川、
山东、山西、云南等13个省（区、市）和一些
地级市（州）设立了节能监察机构，绝大多数
节能监察机构受政府委托执法，为落实节能法，
加强政府节能监管提供了重要保障。
6
1997年节约能源法实施效果
《节约能源法》的实施，在推进全社会节约能
源，提高能源利用效率，缓解资源约束矛盾，
保护环境，促进经济持续快速健康发展方面发
挥了积极作用。2006年单位GDP能耗比1997
年下降了19%；主要产品单位能耗均有不同程
度降低，与国外先进水平的差距明显缩小。
7
为什么要修订节约能源法？
2007年节约能源法：2007年10月28日第十届
全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修
订。
1、能源利用形势出现逆转
1980－2000年：能源消费翻一番，国内生产
总值翻两番，GDP年均增长%，能源消费
年均增长%，能源消费弹性系数。但随
着工业化和城市化步伐加快，形势出现变化：
8
为什么要修订节约能源法？
1、能源利用形势出现逆转
9
为什么要修订节约能源法？
10
为什么要修订节约能源法？
分时期能源消费弹性系数（能源消费增速与经
济增速之比）
时期 六五
时期
七五
时期
八五
时期
九五
时期
十五
时期
2003 2004
能源
消费
弹性
系数
11
为什么要修订节约能源法？
2、能源供求矛盾十分突出
2006年，一次能源生产总量达到亿吨标
准煤，是世界第二大能源生产国。但是能源消
费的增长更加迅速。2006年，能源消费总量
亿吨标准煤，超过一次能源生产总量2亿
吨标准煤以上。1990-2006年，石油消费由
亿吨增加到亿吨，煤炭消费由亿
吨增加到亿吨，16年间能源消费翻了一番
以上。煤炭每年增产2亿吨，仍然供不应求。
12
为什么要修订节约能源法？
石油、天然气等优质能源尤为紧缺。2008年上
半年，我国进口原油9000多万吨，成品油700
多万吨，按实际的国内产量和进口量计算，进
口依存度已经超过50%。
今后一段时期，我国仍处于工业化、城镇化加
速发展的阶段，能源消耗还将持续增长。能源
供求矛盾十分突出，在我国石油等能源对外依
存度不断增大的情况下，我国能源安全受到日
益严重的威胁，能源紧缺成为制约我国经济社
会发展的重要瓶颈。
13
为什么要修订节约能源法？
3、生态环境的制约更加严峻，实现可持续发
展，必须加大节能减排力度。
我国的环境形势丝毫不容乐观：水体污染、
大气污染、固体废弃物污染、农村面源污染等
有加重的趋势，生态系统退化依然十分严重，
污染排放和生态破坏导致自然环境恶化，对人
民群众身体健康和环境安全构成了严重威胁。
能源的开发利用是造成环境破坏的重要因素。
目前，中国二氧化硫排放的90%是燃煤造成的。
14
为什么要修订节约能源法？
化石能源消费产生的温室气体排放也是导致全球气候
变暖的主要原因。从二氧化碳排放看，虽然我国人均
碳排仍然处于较低水平，但排放总量已不小，同时仍
在持续增加。科技部、国家气象局和中科院等六部门
2006年年底公布的《气候变化国家评估报告》预测，
我国“温室”现象将有所加剧，到2020年我国年平均
气温可能比目前上升℃，到2030年上升-
℃，到2050年上升℃，这将对各类自然生
态系统，农牧业、卫生、旅游、电力等行业，以及海
岸带社会经济系统造成巨大的负面影响。在此意义上，
节约能源对保护和改善环境，保卫人类生存家园意义
重大。
15
为什么要修订节约能源法？
4、实现“十一五”规划约束性目标，必须加
大节能减排力度
“十一五”规划提出了八个约束性指标，从目
前了解的情况看，多数完成较好，有的还能够
超额完成，但难度大的是能耗降低、耕地保有
量、主要污染物排放等目标。
16
为什么要修订节约能源法？
—节能目标。要实现“十一五”期间单位GDP
能耗下降20%的目标，平均每年需要比上年下
降4%以上。而2006年这个数字是%、
2007年是%，全国平均来看，单位GDP能
耗下降都没达到4%的要求。初步预测，2010
年一次能源消费总量将达到29亿吨标准煤。经
过推算，要想在2010年达到节能20％的目标，
在GDP年增长11％的情况下，能源消费弹性
系数不能超过，而2006年我国实际的能源
消费弹性系数为，
17
为什么要修订节约能源法？
—减排的难度更大。2007年，化学需氧量和二
氧化硫排放量出现近年来的首次双下降，分别
比上年下降%和%，但考虑到2006年
的情况，这两个目标要实现，难度是很大的。
按照“十一五”规划减排10％的要求计算，到
2010年COD排放量不能高于万吨，
SO2不能高于万吨。有关机构按照经济
增长“高”、“中”、“低”三种方案进行预
测，如按“中”方案，2010年全国COD和
SO2的排放量也将分别达到1367万吨和2601
万吨。
18
为什么要修订节约能源法？
5、现行节能法存在一些不足，亟待完善
一是法律规范的范围不适应新形势的要求。
二是节能管理制度不完善。
三是目前基层普遍存在节能工作主管部门不够明确、
节能管理职责交叉的问题，造成节能监管工作有所削
弱，需要进一步明确节能监管主体，理顺相关部门在
节能监管中的职责 。
四是体制机制不适应。
五是节能投入不足。
六是基础工作薄弱。标准滞后，能源计量、统计等基
础工作滞后，统计数据准确性、及时性还比较差。
七是对违法者惩戒力度不够。
19
二、节约能源法修订的主要方面
修订前的节能法共6章50条，修订后的节能法
共7章87条。
（一）扩大调整范围。本次修订在第三章增设
了建筑节能、交通运输节能和公共机构节能三
节，还专设了“重点用能单位节能”一节，进
一步明确了重点用能单位的节能义务，强化了
管理和监督。
20
目 录
第一章 总 则
第二章 节能管理
第三章 合理使用与节约能源
第一节 一般规定
第二节 工业节能
第三节 建筑节能
第四节 交通运输节能
第五节 公共机构节能
第六节 重点用能单位节能
第四章 节能技术进步
第五章 激励措施
第六章 法律责任
第七章 附则
21
二、节约能源法修订的主要方面
（二）健全节能标准体系和监管制度。
（三）加大政策激励力度。
（四）明确节能管理和监督主体。
（五）强化法律责任。一是增加了法律责任条
款。修订后的节能法规定了19项法律责任，比
原节能法增加了11项。二是加大了处罚力度。
三是强化了政府等公共机构、节能服务机构的
法律责任，。
22
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
实现“十一五”节能减排目标正处于攻坚
阶段。新节能法的出台将为这项工作提供
更有力的法律保障，但需要各有关部门抓
紧落实法律规定的制度和措施。
23
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
（一）落实节能目标责任制
第四条 节约资源是我国的基本国策。国家实施节约
与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。
第五条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当将
节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，
并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计
划。
国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级
人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。
24
（一）落实节能目标责任制
第六条 国家实行节能目标责任制和节能考核
评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人
民政府及其负责人考核评价的内容。
省、自治区、直辖市人民政府每年向国务
院报告节能目标责任的履行情况。
25
（一）落实节能目标责任制
第二十一条 县级以上各级人民政府统计部门
应当会同同级有关部门，建立健全能源统计制
度，完善能源统计指标体系，改进和规范能源
统计方法，确保能源统计数据真实、完整。
国务院统计部门会同国务院管理节能工作
的部门，定期向社会公布各省、自治区、直辖
市以及主要耗能行业的能源消费和节能情况等
信息。
26
（一）落实节能目标责任制
《单位GDP能耗考核体系实施方案》
七部委考核，经国务院批准，向社会公告。
对超额完成和完成的，给予表彰和奖励；对未
完成的，向国务院做出局面报告，提出限期整
改措施；年内暂停对该地区新建高能耗项目的
审批和核准；相关领导不得参加年度评奖、授
予荣誉称号等。
从“十一五”实施情况中期评估初步情况看，
这种做法提高了各级领导对节能工作的重视程
度。
27
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
（二）健全能效标准。特别是强制性的能源
效率标准、高耗能产品单位能耗限额标准、
建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料
消耗量限值标准等。这是开展投资项目节
能评估和审查、对落后的高耗能产品设备
工艺等的实行禁止生产销售、限期治理和
淘汰的重要依据。
28
（二）健全能效标准
第十三条 国务院标准化主管部门和国务院有关部门
依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业
标准，建立健全节能标准体系。
国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作
的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设
备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产
品能耗限额标准。
国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企
业节能标准。
省、自治区、直辖市制定严于强制性国家标准、
行业标准的地方节能标准，由省、自治区、直辖市人
民政府报经国务院批准；本法另有规定的除外。
29
（二）健全能效标准
第十四条 建筑节能的国家标准、行业标准由
国务院建设主管部门组织制定，并依照法定程
序发布。
省、自治区、直辖市人民政府建设主管部
门可以根据本地实际情况，制定严于国家标准
或者行业标准的地方建筑节能标准，并报国务
院标准化主管部门和国务院建设主管部门备案。
30
（二）健全能效标准：实施能效标准
前后的家用电器能效对比(美国)
（资料来源：美国劳伦斯伯克利国家实验室）
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
制冷电器
照明
复式锅炉
洗衣机
干衣机
所有电器
年均能源消费 (千瓦时 )
实施标准后
实施标准前
31
（二）健全能效标准：实施能效标准
前后的家用电器能效对比(美国)
目前的强制性能效标准主要针对终端用能产品，共对40多种电器
设备和其他建筑用设备，制定了最低能效标准。2005年联邦政府
在家用电器方面共制定了16个新标准，更新了22个标准，还有15
个新标准将纳入标准体系。美国建筑节能标准主要由各州根据本
州实际需要制定，而且，州一级的建筑节能标准往往比联邦政府
规定的标准更加严格。各州也制定在本州生产和销售的家用电器
能效标准，并定期评估和适时更新。一些州政府鼓励制造商签订
节能自愿协议，以不断提高电器产品的能效标准。通过能效标准
的实施，1974－2001年，美国电冰箱的平均能源消耗每年下降5
％。据美国环保局统计，2004年美国新建住宅中约10％符合“能
源之星”标准，每年可节约能源开支2亿美元，减少近2000吨温室
气体排放，相当于15万辆机动车的排放量。
32
（二）健全能效标准
与节能法的修订同步，我国的能效标准体系更加完善：
目前的国家标准为170余项。
2006年以来，制修订22项高能耗产品能耗限额标准，
批准发布了30项耗能产品能效标准，批准发布了15项
交通领域的节能国家标准，批准发布了68项新能源与
可再生能源相关国家标准。
在建筑节能领域，初步建立起了以节能50%为目标的
建筑节能设计标准体系，基本形成了覆盖全国三个气
候区，包括居住和公共建筑，从设计、施工、竣工验
收到测评标识的比较完整建筑节能标准体系。
33
（三）完善制度，加强检查，落实各
项标准
标准重在落实，涉及很多方面，其中：
一是尽快建立固定资产投资项目节能评估和
审查制度。要与投资体制改革相衔接，有
许多基础性的工作要完成。港口建设的节
能评估。
二是以标准为依据，完善对落后的高耗能
产品设备工艺等的实行禁止生产销售、限
期治理和淘汰制度。
34
（三）完善制度，加强检查，落实各
项标准
第十五条 国家实行固定资产投资项目节能评
估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，
依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或
者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建
成的，不得投入生产、使用。具体办法由国务
院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制
定。
35
（三）完善制度，加强检查，落实各
项标准
第十六条 国家对落后的耗能过高的用能产品、设备
和生产工艺实行淘汰制度。淘汰的用能产品、设备、
生产工艺的目录和实施办法，由国务院管理节能工作
的部门会同国务院有关部门制定并公布。
生产过程中耗能高的产品的生产单位，应当执行
单位产品能耗限额标准。对超过单位产品能耗限额标
准用能的生产单位，由管理节能工作的部门按照国务
院规定的权限责令限期治理。
对高耗能的特种设备，按照国务院的规定实行节
能审查和监管。
36
（三）完善制度，加强检查，落实各
项标准
第十七条 禁止生产、进口、销售国家明令淘
汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、
设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生
产工艺。
37
（四）能源标识管理
第十八条 国家对家用电器等使用面广、耗能
量大的用能产品，实行能源效率标识管理。实
行能源效率标识管理的产品目录和实施办法，
由国务院管理节能工作的部门会同国务院产品
质量监督部门制定并公布。
38
（四）能源标识管理
第十九条 生产者和进口商应当对列入国家能源效率
标识管理产品目录的用能产品标注能源效率标识，在
产品包装物上或者说明书中予以说明，并按照规定报
国务院产品质量监督部门和国务院管理节能工作的部
门共同授权的机构备案。
生产者和进口商应当对其标注的能源效率标识及
相关信息的准确性负责。禁止销售应当标注而未标注
能源效率标识的产品。
禁止伪造、冒用能源效率标识或者利用能源效率
标识进行虚假宣传。
39
（四）能源标识管理
第二十条 用能产品的生产者、销售者，可以
根据自愿原则，按照国家有关节能产品认证的
规定，向经国务院认证认可监督管理部门认可
的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证
申请；经认证合格后，取得节能产品认证证书，
可以在用能产品或者其包装物上使用节能产品
认证标志。
禁止使用伪造的节能产品认证标志或者冒
用节能产品认证标志。
40
（四）能源标识管理
2005年3月，我国正式实施《能源效率标识管
理办法》，发布了3批实施能效标识的产品目
录，对9种产品实施了能源效率标识管理，备
案产品型号达23000多个。冰箱和空调的产品
能效提高了10－15%，节约电力60多亿度。
41
（四）能源标识管理
进一步落实节能法规定，加强能效标识管理的建议：
第一，依据新的节能法，修订《能源效率标识管理办
法》。
第二，增加投入，加快制定和完善家用电器能效标准，
扩大能效标识的覆盖范围。
第三，开展经常性的监督检查，形成必要的制度。
第四，充分发挥零售商的作用。设立必要的奖项、荣
誉等，对销售节能产品业绩优良的零售商予以表彰，
对执行能效标识制度不力的，予以曝光等。
42
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
（五）尽快落实电网节能调度。
节能法要求国务院有关部门制定具体办法。现
在《节能发电调度办法（试行）》已经国务院
批准，实施细则和试点工作方案已经编制完成，
应当加快试点，特别要抓紧落实对余热余压利
用、热电联产的上网政策。
43
（五）尽快落实电网节能调度
第三十二条 电网企业应当按照国务院有关部
门制定的节能发电调度管理的规定，安排清洁、
高效和符合规定的热电联产、利用余热余压发
电的机组以及其他符合资源综合利用规定的发
电机组与电网并网运行，上网电价执行国家有
关规定。
第三十三条 禁止新建不符合国家规定的燃煤
发电机组、燃油发电机组和燃煤热电机组。
44
（五）尽快落实电网节能调度
按照节能、经济的原则，按机组能耗和污染物排放水
平由低到高排序，依次调用化石类发电资源，节能者
优先发电；能耗水平相同时，按照污染物排放水平由
低到高排序。根据该办法的规定，各类发电机组按以
下顺序确定序位：（1）无调节能力的风能、太阳能、
海洋能、水能等可再生能源发电机组；（2）有调节
能力的水能、生物质能、地热能等可再生能源发电机
组和满足环保要求的垃圾发电机组；（3）核能发电
机组；（4）按“以热定电”方式运行的燃煤热电联
产机组，余热、余气、余压、煤矸石、洗中煤、煤层
气等资源综合利用发电机组；（5）天然气、煤气化
发电机组；（6）其他燃煤发电机组，包括未带热负
荷的热电联产机组；（7）燃油发电机组。
45
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
（六）把建筑节能作为“十一五”节能工作的一
项重点。目前我国既有建筑存量超过400亿平方米
，每年新建建筑竣工面积达20亿平方米以上，是
历史上建筑面积增加最多的时期。世界各国的经
验和中国的实践都证明，推进建筑节能必须依靠
国家的行政干预与激励政策，尤其是既有建筑的
节能改造必须依靠政府的主导和支持。
新节能法专设一节对建筑节能作了规定，提出了
若干重要的节能制度。《民用建筑节能条例》已
经国务院公布，相关规定更加细化。
46
（六）把建筑节能作为“十一五”节
能工作的一项重点。
第三十四条 国务院建设主管部门负责全国建
筑节能的监督管理工作。
县级以上地方各级人民政府建设主管部门
负责本行政区域内建筑节能的监督管理工作。
县级以上地方各级人民政府建设主管部门
会同同级管理节能工作的部门编 制本行政区
域内的建筑节能规划。建筑节能规划应当包括
既有建筑节能改造计划。
47
（六）把建筑节能作为“十一五”节
能工作的一项重点。
第三十五条 建筑工程的建设、设计、施工和
监理单位应当遵守建筑节能标准。
不符合建筑节能标准的建筑工程，建设主
管部门不得批准开工建设；已经开工建设的，
应当责令停止施工、限期改正；已经建成的，
不得销售或者使用。
建设主管部门应当加强对在建建筑工程执
行建筑节能标准情况的监督检查。
48
（六）把建筑节能作为“十一五”节
能工作的一项重点。
第三十六条 房地产开发企业在销售房屋时，
应当向购买人明示所售房屋的节能措施、保温
工程保修期等信息，在房屋买卖合同、质量保
证书和使用说明书中载明，并对其真实性、准
确性负责。
第三十七条 使用空调采暖、制冷的公共建筑
应当实行室内温度控制制度。具体办法由国务
院建设主管部门制定。
49
（六）把建筑节能作为“十一五”节
能工作的一项重点。
第三十八条 国家采取措施，对实行集中
供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按
照用热量收费的制度。新建建筑或者对既
有建筑进行节能改造，应当按照规定安装
用热计量装置、室内温度调控装置和供热
系统调控装置。具体办法由国务院建设主
管部门会同国务院有关部门制定。
50
三、实施新的节约能源法需要重点
抓好的几项工作
（七）强化对重点用能单位的监督检查。
新节能法建立了对重点用能单位能源利用
状况的审查制度。为千家企业节能行动提
供了法律支持。
51
（七）强化对重点用能单位的监督检
查
新节能法授权政府部门对制度不健
全、节能措施不落实和能效低的单
位进行现场调查、设备检测，责令
能源审计，限期整改。
52
（七）强化对重点用能单位的监督检
查
第五十三条 重点用能单位应当每年向管理节能工作的部
门报送上年度的能源利用状况报告。能源利用状况包括能
源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效
益分析、节能措施等内容。
第五十四条 管理节能工作的部门应当对重点用能单位报
送的能源利用状况报告进行审查。对节能管理制度不健全、
节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位，管理
节能工作的部门应当开展现场调查，组织实施用能设备能
源效率检测，责令实施能源审计，并提出书面整改要求，
限期整改。
53
（七）强化对重点用能单位的监督检
查
第五十五条 重点用能单位应当设立能源管理
岗位，在具有节能专业知识、实际经验以及中
级以上技术职称的人员中聘任能源管理负责人，
并报管理节能工作的部门和有关部门备案。
能源管理负责人负责组织对本单位用能状
况进行分析、评价，组织编 写本单位能源利
用状况报告，提出本单位节能工作的改进措施
并组织实施。
能源管理负责人应当接受节能培训。
54
（七）强化对重点用能单位的监督检
查
第二十七条 用能单位应当加强能源计量管理，
按照规定配备和使用经依法检定合格的能源计
量器具。
用能单位应当建立能源消费统计和能源利
用状况分析制度，对各类能源的消费实行分类
计量和统计，并确保能源消费统计数据真实、
完整。
国家发改委等将发布《千家企业能源利用新状
况公报（2008）》
55
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
近年来，我国交通运输能源消耗增长较快。据
测算，2005年，交通运输能源消费量约占全国
终端能源总消费量的％，今后随着汽车的
增加，比重还会提高。交通运输所消耗的能源
中石油制品占90％以上。据统计，2005年交
通运输全行业（包括社会车辆与船舶）油制品
（包括汽油、煤油、燃料油、柴油）消耗量
14136万吨，占全部油制品消耗量的％，
比2000年增长%。交通运输已成为节能的
重点领域。
56
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
1、促进各种交通运输方式协调发展和有效衔接。
各种运输方式的协调和衔接是影响交通能源效
率提高的根本因素。尽管我国交通运输各种方
式取得了长足发展，但由于缺乏统一的总体规
划及综合交通发展政策的指导和调控，导致不
同运输方式各自发展，相互间衔接不畅，交通
枢纽建设滞后，降低了交通运输系统的总体效
率，增加了能源的消耗和用户的运输成本。
57
1、促进各种交通运输方式协调发展和
有效衔接。
因此，一方面，要推动各种交通运输方式协调发展。
在继续发展公路和航空运输的同时，应特别注重加快
铁路、水运、管道等运输方式的发展，按照“宜路则
路、宜水则水、宜空则空”的原则，对各种运输方式
进行比选、优化。比如，目前我国内河运输仅占运输
总量的%左右。石油天然气管理道，我国仅有5万
公里，美国达30万公里。另一方面，要加强各种运输
方式之间的衔接。特别是要加强综合交通枢纽规划和
建设，加强各种运输方式之间、城市间与城市内交通
线路的紧密衔接，提高中转换乘效率，力争实现“零
距离衔接”。
58
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
2、发展公共交通，制定鼓励利用公共交通工
具出行的政策。
一是将公共交通发展纳入公共财政体系，建立
健全公共交通投入、补贴和补偿机制，统筹安
排，重点扶持。
二是完善公共交通服务体系。合理规划设置公
共交通场站和配套设施，完善公共交通基础设
施。
三是研究制定科学、合理、可行的公共交通低
票价的补贴机制。
59
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
3、制定交通运输营运车船的燃料消耗量限值
标准，并严格实施对交通运输营运车船燃料消
耗监督管理。实行老旧交通运输工具的报废、更
新制度。
4、促进研发节能环保型交通运输工具，鼓励
开发和推广应用清洁燃料、石油替代燃料。
5、加强交通运输企业内部的节能管理。
60
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
第四十一条 国务院有关交通运输主管部门按
照各自的职责负责全国交通运输相关领域的节
能监督管理工作。
国务院有关交通运输主管部门会同国务院
管理节能工作的部门分别制定相关领域的节能
规划。
第四十二条 国务院及其有关部门指导、促进
各种交通运输方式协调发展和有效衔接，优化
交通运输结构，建设节能型综合交通运输体系。
61
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
第四十三条 县级以上地方各级人民政府应当
优先发展公共交通，加大对公共交通的投入，
完善公共交通服务体系，鼓励利用公共交通工
具出行；鼓励使用非机动交通工具出行。
第四十四条 国务院有关交通运输主管部门应
当加强交通运输组织管理，引导道路、水路、
航空运输企业提高运输组织化程度和集约化水
平，提高能源利用效率。
62
（八）切实抓好交通运输领域的节能
工作
第四十五条 国家鼓励开发、生产、使用节能环保型汽车、
摩托车、铁路机车车辆、船舶和其他交通运输工具，实行
老旧交通运输工具的报废、更新制度。
国家鼓励开发和推广应用交通运输工具使用的清洁燃
料、石油替代燃料。
第四十六条 国务院有关部门制定交通运输营运车船的燃
料消耗量限值标准；不符合标准的，不得用于营运。
国务院有关交通运输主管部门应当加强对交通运输营
运车船燃料消耗检测的监督管理。
63
(九)抓好公共机构节能
公共机构是能源消费的重要部门，
公共机构节能是节能工作的又一个
重要领域。据测算，2005年，我
国政府机构能源消费量达8789万
吨标准煤，约占全国终端能源消费
总量的％，其中电力1341亿千
瓦时，而且其增长速度较快。《公
共机构节能条例》已经公布。
64
(九)抓好公共机构节能
从预算管理入手，抓好政府等公共
机构的节能。新节能法第49条规定，
各级政府要制定本级公共机构的能
源消耗定额，财政部门根据该定额
制定能源消耗支出标准。这是一项
非常重要的制度，但也有大量的工
作需要做。此外，要进一步完善节
能政府采购制度。
65
(九)抓好公共机构节能
第四十七条 公共机构应当厉行节约，杜绝浪
费，带头使用节能产品、设备，提高能源利用
效率。
本法所称公共机构，是指全部或者部分使
用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组
织。
66
(九)抓好公共机构节能
第四十九条 公共机构应当制定年度节能目标
和实施方案，加强能源消费计量和监测管理，
向本级人民政府管理机关事务工作的机构报送
上年度的能源消费状况报告。
国务院和县级以上地方各级人民政府管理
机关事务工作的机构会同同级有关部门按照管
理权限，制定本级公共机构的能源消耗定额，
财政部门根据该定额制定能源消耗支出标准。
67
(九)抓好公共机构节能
第五十条 公共机构应当加强本单位用能系统管理，保
证用能系统的运行符合国家相关标准。
公共机构应当按照规定进行能源审计，并根据能源
审计结果采取提高能源利用效率的措施。
第五十一条 公共机构采购用能产品、设备，应当优先
采购列入节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备。
禁止采购国家明令淘汰的用能产品、设备。
节能产品、设备政府采购名录由省级以上人民政府
的政府采购监督管理部门会同同级有关部门制定并公布。
68
（十）完善促进节能的财政政策
1、增加财政补贴，完善补贴方式
第六十条 中央财政和省级地方财政安排节能
专项资金，支持节能技术研究开发、节能技术
和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、
节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等。
69
（十）完善促进节能的财政政策
2007年，中央财政设立了节能减排专项资金，
安排预算235亿元，2008年增加到270亿元。
这些资金主要用于直接补贴。以2008年用于节
能的125亿元为例，其中，用于节能技术改造
奖励资金60亿元，淘汰落后产能奖励资金40亿
元，建筑节能补助资金15亿元，还有10亿元用
于对推广5000万只高效节能灯给予支持和节能
能力建设。在补贴方式上，采取了“以奖代补
”的办法，即节能量和工作进度挂钩，先有节
能效果，再进行奖励。
70
（十）完善促进节能的财政政策
2、通过税收优惠等政策，鼓励节能产品技术
的推广使用。
第六十一条 国家对生产、使用列入本法第五
十八条规定的推广目录的需要支持的节能技术、
节能产品，实行税收优惠等扶持政策。
国家通过财政补贴支持节能照明器具等节
能产品的推广和使用。
71
（十）完善促进节能的财政政策
第六十二条 国家实行有利于节约能源资源的
税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，
促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高。
第六十三条 国家运用税收等政策，鼓励先进
节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗
能高、污染重的产品的出口。
72
（十）完善促进节能的财政政策
2、通过税收优惠等政策，鼓励节能产品技术的推广使用。
2008年1月1日起实施的《企业所得税法》规定，对企业从事符合
条件的节能项目的所得，可以免征或者减半征收所得税；对企业
购置并实际使用的节能节水等专用设备，投资额的10%可以进行
应纳税额抵免。在关税方面，一是对进口符合条件的节能环保制
备和技术，在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税；二是
对风力发电设备等实行较低的进口暂定关税。《节约能源法》第
六十一条规定，国家对生产、使用列入本法第五十八条规定的推
广目录的需要支持的节能技术、节能产品，实行税收优惠等扶持
政策。有关部门应当进一步完善节能产品和技术推广目录，逐步
建立一套促进节能产品技术推广的有效制度。当然，税收政策也
可能是限制性的，如通过消费税、资源税政策加大能源消费的成
本约束，提高资源的利用率等
73
（十）完善促进节能的财政政策
3、发挥政府采购在节能中的作用。
第六十四条 政府采购监督管理部门会同有关
部门制定节能产品、设备政府采购名录，应当
优先列入取得节能产品认证证书的产品、设备。
74
（十）完善促进节能的财政政策
2004年，财政部和国家发展改革委推出节能产品政府
采购制度，在此项工作基础上，2007年对部分产品建
立了政府强制采购制度（国办发〔2007〕51号），
当年列入政府采购《清单》的节能产品总计33种类别、
涉及539家企业、14551个产品型号/系列。并对空调
机、双端荧光灯和自镇流荧光灯、电视机、电热水器、
计算机、打印机、显示器、便器、水嘴共9类产品实
施政府强制采购节能产品制度，涉及强制采购的产品
涉及286家企业的9461个产品型号/系列。但总的看，
节能政府采购名录还需要不断完善，使其覆盖的范围
和产品种类越来越全。
75
（十一）完善促进节能的金融政策
第六十五条 国家引导金融机构增加对节能项目
的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、
节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠
贷款。
国家推动和引导社会有关方面加大对节能的
资金投入，加快节能技术改造。
76
（十一）完善促进节能的金融政策
节能和发展新能源、可再生能源都需要大量的资金投
入。虽然通过严格节能管理、提高节能意识，调整用
能行为，能够明显提高能源利用效率，达到节能的效
果，但必须看到，节能同样离不开大量的投入。从长
远看，实现能源可持续发展的根本出路在于技术创新。
有关研究显示，要实现“十一五”节能减排目标，我
国每年节能资金缺口达1500亿以上，环保的缺口可能
更大，仅削减COD和SO2需要的投资就超过当年
GDP的2%。要弥补这些缺口，单靠政府增加投入和
企业自身积累是不行的。在现代市场经济条件下，必
须充分发挥金融的支持作用。
77
（十一）完善促进节能的金融政策
同时，金融机构也要履行节能义务。节能法第
九条规定：“任何单位和个人都应当依法履行
节能义务，有权检举浪费能源的行为。”具体
的节能义务体现在许多禁止性、限制性和强制
性规定中。现在需要研究的是，要将这些限制
性甚至惩戒性规定体现在金融政策中，从而约
束金融机构的行为。
78
环境保护部的启示
据2008年7月8日《上海证券报》报道，日前环境保护部印发了
《上市公司环保核查行业分类管理名录》，对火电、钢铁、水泥、
电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工、
纺织和制革14行业中不能通过环保核查的上市公司不得申请再融
资、也不得申请上市。对申请上市的企业，核查内容和要求包括：
排放的主要污染物达到国家或地方规定的标准；依法领取排污许
可证，并达到许可证的要求；企业单位主要产品主要污染物排放
量达到国内同行业先进水平；工业固体废物和危险物安全处置率
均达到100%；新建、改建、扩建项目“环境影响评价”和“三同
时”制度执行率达到100%，并经环保部门验收合格；环保设施稳
定运转率达到95%以上；按规定缴纳排污费；产品及其生产过程
中不含有或使用国家法律、法规、标准中禁用的物质以及我国签
署的国际公约中禁用的物质。对于申请现融资的上市企业，除符
合上述条件外，还核查以下3点内容：募集资金投向不造成现实和
潜在的环境影响；募集资金投向有利于改善环境质量；募集资金
投向不属于国家明令淘汰落后生产能力、工艺和产品，有利于促
进产业结构调整。
79
（十一）完善促进节能的金融政策
环境保护部的这一政策具有重要意义。我认为，在此
基础上，当前应当进一步完善相关政策：一是不仅是
资本市场融资，银行信贷也应当有所体现；二是不仅
是环境保护，节能领域也应当制定相关政策。今年4
月1日开始施行的节约能源法就节能管理作了明确的
规定，与节能法相配套，还有一系列具体的节能标准
等规定。这些规定、标准等应当在金融政策特别是信
贷和资本市场融资中有所体现，即对没有达到法律的
规定和标准的项目、企业，应当进行及时的整改和治
理，在整改和治理期间或者拒绝整改和治理的，应当
对其通过信贷和资本市场的融资进行必要的限制，如
银行不得给予贷款，或者不得上市融资（包括再融资）
。
80
（十一）完善促进节能的金融政策
第一，对没有通过节能评估和审查、不符合强制性节
能标准的固定资产投资项目，商业银行不得发放贷款，
负责审批上市公司融资的机构不得批准用于该项目的
融资申请。
第二，对列入国家淘汰目录的产品、设备和工艺，商
业银行不得发放贷款，负责审批上市公司融资的机构
不得批准用于该产品、设备和工艺研究、开发和生产
的融资申请。企业由于其主要产品单位产品能耗限额
超过国家标准，被责令限期治理的，其金融性融资也
应当受到限制。
81
（十一）完善促进节能的金融政策
第三，对不符合国家规定的燃煤发电机组、燃
油发电机组和燃煤热电机组，商业银行不得发
放贷款，负责审批上市公司融资的机构不得批
准用于新建该类型机组的融资申请。依据是节
能法第三十三条的规定：“禁止新建不符合国
家规定的燃煤发电机组、燃油发电机组和燃煤
热电机组。”此外，大量的行政性规章有具体
规定。
82
（十一）完善促进节能的金融政策
第四，对由于不符合建筑节能标准、建设主管
部门没有批准开工建设的建筑工程，商业银行
不得发放贷款，负责审批上市公司融资的机构
不得批准融资申请。
第五，对节能管理制度不健全、节能措施不落
实、没有完成节能目标的重点用能单位，在整
改期间新上高耗能投资项目的，商业银行不得
发放贷款，负责审批上市公司融资的机构不得
批准用于该项目的融资申请。
83
（十二）实行有利于节能的价格政策
第六十六条 国家实行有利于节能的价格政策，
引导用能单位和个人节能。
国家运用财税、价格等政策，支持推广电
力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议
等节能办法。
国家实行峰谷分时电价、季节性电价、可
中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用
电负荷；对钢铁、有色金属、建材、化工和其
他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许
和鼓励类实行差别电价政策。
84
（十二）实行有利于节能的价格政策
在各种利益调整机制中，价格机制的作用是最
显著，也是最基础性的。要减少政府对成品油、
天然气、电力消费的“暗补”，逐步实现其价
格决定的市场化。人为地保持能源价格低水平
对节能极为不利，因为它事实上起到了鼓励能
源消费的作用。这也是我国高耗能行业持续快
速发展的重要原因之一。
85
（十二）实行有利于节能的价格政策
当前这些产品的价格远低于市场价格（2008年
6月份对成品油价格进行了新的调整，但折合
成原油也仅相当于每桶90美元的水平）。我国
的成品油价格与世界各国的水平相比，处于较
低水平，甚至低于印度、巴基斯坦、俄罗斯等
国，比我国油价低的国家基本上都是OPEC成
员国（即使考虑到养路费，基本情况也不会发
生大的改变）。
86
（十二）实行有利于节能的价格政策
同时，为了推进新能源和可再生能源的开发，必须对
新能源和可再生能源价格进行必要的干预。近年来随
着石油、煤炭等价格不断创出历史纪录，可再生能源
的经济可行性有了很大提高，发展速度加快。根据联
合国的一份报告，2007年，全球对新能源和可再生能
源的投资增长60%，达到1480亿美元，其中对风能的
投资约占三分之一，达到502亿美元；对太阳能的投
资增长254%，达到286亿美元。预计到2012年和
2020年，投资将分别达到4500亿美元和6000亿美元。
87
（十二）实行有利于节能的价格政策
这其中还有一个重要原因，即很多国家都对可再生能
源价格实现了特殊政策，如德国实行的对可再生能源
发电按照规定的上网价格实行全额强制性收购，保证
可再生能源发电能够取得适当的投资回报。我国可再
生能源法出台后对风力发电也实行了类似政策，所以，
风力发电发展出现了前所没有的大发展，大量的社会
资金和金融机构积极进入这一领域。2005年，我国的
风力发电装机在100万千瓦左右，到2007年，全国风
力发电装机已经超过600万千瓦，2008年预计将达到
1000万千瓦。目前存在的主要问题是，应当总结风力
发电鼓励政策的成效，尽快出台鼓励生物质能利用、
太阳能光伏发电的价格政策。
88
谢谢！
8989
