税源专业化管理专题讲座
征管和科技发展处 胡铁军
构建税收征管新格局。以促进税法遵从
为目标，以风险管理为导向，以纳税评估
为重点，以分类分级管理为基础，以信息
管税为依托，以完善制度、机制为保障，
努力构建税源专业化管理新体系。
——《“十二五”时期税收发展规划纲要 》
我们目前处在新一轮征管改革的起步阶段
探索推进税收征管改革。立足我国国情，
借鉴国际经验，深化税收征管改革，逐步
构建科学合理的税收征管制度。专题研究
深化税收征管制度改革工作。认真总结经
验，深入调研论证，集思广益设计好改革
方案，群策群力把税收征管改革推向深入。
——《2012年全国税收工作要点》
税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和
管理规律，以纳税人规模、行业为主对税源进
行分类，税务机关内部分工与之相适应，建立
专业化人才队伍，以信息化为支撑，完善税源
管理体系，优化征管资源配置，达到管住管好
税源的目的。
核心：科学划分管理对象，准确把握管理规律，
合理有效地配置管理资源，实施有针对性的专
业化管理。
两个概念的辩析
税源管理专业化
税源专业化管理
内函不同（主宾
格不同、重点不
同）。
外延不同（手段，
机制）
当前税收征管面临的形势
近几年，全国纳税户每年以6—10%的比
例在增加。2010年底全国纳税人2600万。
全国税收管理员国地税大约为万，
人均管户超过200户。最多是广东和江苏，
有的地市人均管户超过1000户，最多的
3500户。
3500户÷ 250天/年= 14年
问题一：
管户数量增长带来的矛盾
问题二：
企业的组织形式和经营方式呈现多样
化，企业集团大量增加，经济主体跨
国家、跨地区、跨行业相互渗透，企
业核算的电子化、团队化、专业化水
平不断提高。
总局42户定点联系企业
山西煤炭资源整合后，形成8大煤炭
集团主体
管理难度加大带来的矛盾
问题三：
税收管理员人员年龄老化，人力资源相
对不足且区域分散等问题，目前，全国
平均年龄为43岁。
特别是山区、偏远、经济不发达地区，
税务人员年龄老化问题更加突出。
管理力量不足带来的矛盾
问题四：
税收集中度趋高，税收管理重点不突出。从
税收收入来看，占税收收入比重较大的纳
税大户，占纳税户的户数的比重确较小。
28现象。
项目
2008年 2009年 2010年 2011年
税额 户数 税额 户数 税额 户数 税额 户数
全省总计
一百万以下
一百万以上
1百万以下占比 15% 98% 14% 98% 13% 98% 11% 98%
1百万以上占比 85% 2% 86% 2% 87% 2% 89% 2%
税收管理员难以对区域内的重大企业或项目实施重点
管理，由此导致对所有纳税人的生产经营情况和纳税
情况不了解或掌握不全面，造成了重点企业不重点管
理的被动局面。
管理面广分散带来的矛盾
问题五：
现行税收管理员管户制度尚未完全淡化计划经
济时期“保姆式”管理的色彩，企业有了税收
管理员，纳税人税收政策执行、尺度把握、纳
税遵从、纳税项目扣除、资产处理、亏损弥补、
税收减免资格审查等等，一切涉税事项均由管
理员一人担负，其他人员无从插手，无形中形
成了个人的“责任田”。
实行管理员管户制度没有从根本上解决权力过
于集中的问题。同时所办理的一切涉税事项缺
乏有效监管，从而加大了管理员的税收执法风
险。
税收管理员权力集中带来的矛盾
税源专业化管理模式介绍
1、广东地税税源专业化模式
“抓大控中规范小”
将税源分为重点税源、一般税源和小规
模税源，重点税源的税收收入原则上要
占到本单位收入总量的80%以上。
重点税源采取管户为主、管户与管事相
结合的专业化管理形式，实施专业管理。
一般税源和小规模税源，采取管事为主、
管事与管户相结合的管理形式。
设置管理岗位
业
务
业
务
流
、
信
息
流
流
、
信
息
流
日常管理岗
纳税评估岗纳税辅导岗
业
务
业
务
流
、
信
息
流
流
、
信
息
流
业务业务流、信息流流、信息流
2、安徽国税税源专业化管理模式
做实省局、做精市局、做专县局
实行省、市、县三级联动税源专业化管
理联动
省、市、县三级国税机关成为税源管理
的实体
按照“规模+行业”的原则，将纳
税人分为重点税源和中小税源两类。
税源管理职责划分和归类为日常管理
和服务、纳税评估、税务稽查三类。
重点税源：2010年
度，全省共有9932
户，占全部企业户
数%，入库税款
亿，占全省国
税收入86%。
3、江苏地税税源专业化管理模式
一是分行业专业化管理。将房地产业、建筑业、交通
运输业、金融保险业等重点行业纳入专业化管理，并
区分纳税人规模，实施差别化管理。
二是分规模专业化管理。将规模以上重点税源户纳入
专业化管理，实施以管户为主、管事为辅、管户与管
事相结合的管理方式。
三是分类型专业化管理。将中央和省属企业、大型企
业集团及其关联企业、外籍个人集中的外资企业纳入
专业化管理
四是分事项专业化管理。适当上收部分重要、复杂的
涉税管理事项，提高征管绩效。
将管理员工作职责分为综合事务、日常
管理、评估检查三类
组织架构。一是市、县两级机关设立税
源管理中心。二是各县（市、区）局成
立重点税源管理局。三是适当收缩基层
税务分局建制。
三种模式分析
广东地税模式重点解决：管户规模过大、
税收管理员权力集中
安徽国税模式重点解决：管理力量不足，
管理重点不突出
江苏地税模式重点解决：对不同纳税人
的分类管理
共同点：重点划分税收管理职责，将纳税评估独立
总局调研课题
总局和省以下税务机关机构职责调整和
对口管理问题。
大企业划分标准和管理方式问题
纳税评估和稽查的定位及协作关系问题
税收管理员制度改革问题
目前，在推进税收征管改革方面，涉
及征管模式及机构职责调整的重大问
题尚未形成共识，这些问题对征管改
革顶层设计乃至税收工作的科学发展
影响重大，需要作进一步的深入调研。
纵向上，总局、省局、市局、县局是否直接进行
税源管理（大企业管理与服务），其职责如何划
分；横向上，是否按照纳税人类型和风险管理职
能对现行内设机构职责进行调整；内设机构职责
是否要求上下对口。
如何统一大企业标准，采取何种管理方式，更有利
于对大企业的服务与管理。主要有两种做法，一是
大企业管理部门承担了除稽查外的全职能管理；二
是大企业管理部门只负责纳税评估和个性化服务，
其他基础管理仍在属地。
现行的税收管理员制度“属地划片、分户到人、固定管户、各事
统管”的管理办法，随着社会、经济环境的发展以及纳税人数量
增加、集团化趋势明显等变化，税收管理员存在着管不了，管不
好，自由裁量权较大，且廉政风险、执法风险较高等问题。此次
征管改革，税收管理员制度是取消、还是保留，
总局税源专业化管理架构设计
1、税源专业化管理工作的总体思路是：
以促进税法遵从为目标，以风险管理为
导向，以纳税评估为重点，以分类分级
管理为基础，以信息管税为依托，以完
善制度、机制为保障，努力构建税源专
业化管理新体系。
2、税源专业化管理模式问题
“3+1”作为税源专业化管理的试点方案，指
导不同模式的试点。“3+1”包括安徽国税，
江苏国税、江苏地税、青岛国税。其中安徽国
税是唯一的机构设置改革试点的单位。另外
“2+1”，机构设置不动，通过调整职责来开
展税源专业化管理的试点。
税源分类、分级管理不会固定，总局层面定指
导性意见。
机构职责、岗位职责全国统一。
3、税源分类问题
以风险管理为导向，先规模、后行业的
分类方法。
即先按纳税人规模分类进行管理，在此
基础上可以再分若干行业管理的团队。
这种分类方法便于今后全国机构的统一，
也便于标准化、信息化操作。
4、分级管理问题
提升管理层级
对大企业实行“集中管理、属地入库”
，即总局、省局、市局都参与大企业的
税源管理，主要负责风险管理、评估、
检查，而企业的登记、申报、入库还在
属地。中小企业主要由市、县局管理。
总局管理联系
省局管理联系 省域内大型企业集团
市局管理联系 大型企业、重点税源
县局管理联系 中小企业、个体户
全国性大型企业集团
专业化团队管理
集团化企业管理
行业性管理
同一类风险管理
5、内设机构职责调整问题
适度取消内设机构职责上下对口
整合部分内设机构
实行部分内设机构实体化
推行县级税源管理单位实体化
6、税收管理员职责问题
取消税收管理员，或者取消管户，或者
从管户到管事三种提法。
逐步取消属地划片的固定管户。当前要
从调整税收管理员职责入手，从一人管
多户、各事统管，向团队搞评估方向发
展。
机构岗位职责设置
业
务
业
务
流
、
信
息
流
流
、
信
息
流
管理服务
税务稽查纳税评估
业
务
业
务
流
、
信
息
流
流
、
信
息
流
业务业务流、信息流流、信息流
税源专业化管理试点思考
1.明确税源管理专业化目标
科学分析，把握当地税源管理的主要矛
盾，选择适合解决矛盾的税源专业化管
理模式。
管户与管理力量的矛盾
管理对象复杂化的矛盾
管理重点不突出的矛盾
2、科学分类税源
实现税源管理专业化，首先要对税源进
行科学分类，这是前提和基础。应根据
当地的经济发展水平、税源的分布以及
机构人员状况，在属地管理的基础上按
行业、规模为主，兼顾风险、存续期、
特定业务等对纳税人进行分类。
一般分为重点税源和非重点税源（包括
中小税源和个体工商户）。
3、实施分级管理
其中对于跨地区、跨行业，内部经营结构复杂
的企业集团或大型综合企业，原则实行大企业
管理；
对于各级政府规划立项的重大投资、重点建设
项目，以及跨地区的重大工程建设项目，原则
上实行项目跟踪管理；
对于本地区的主导产业、税收收入比重较大的
行业，原则上实行行业专业化管理。
大企业税收管理
对大企业在保持登记、征收、预算级次、入库地点不
变的基础上，实行省、市两级定点联系的管理和服务
模式。
省局确定部分规模较大的跨地区、跨行业，内部经营
结构复杂的企业集团或大型综合企业为省局定点联系
企业；各市局在本市范围内确定部分大型企业、跨行
业企业作为市局定点联系企业，开展大企业管理和服
务工作。基层主管税务机关负责大企业的日常管理和
服务。
省、市大企业税收管理部门实行专业化管理，主要通
过与大企业集团总部的联系，重点做好大企业纳税遵
从引导、涉税风险防控、涉税信息共享、纳税人诉求
统一管理和服务。
重点投资和重大建设项目管理
项目所在主管税务机关应指定专门的税
源管理单位和人员，对重点投资和重大
建设项目从规划立项、开工建设到生产
经营全过程的管理和服务；
对于跨区域的重点工程项目应由专门的
机构负责统一管理。
重点行业管理
市、县级税务机关应根据当地实际，将重点行业和行
业集中度较高的产业集中到专门的税源管理部门进行
专业化管理。
负责重点行业管理的税源管理部门要根据纳税人的行
业特点，研究分行业管理规律，加强风险防控，提高
税源控管水平。
省、市级税务机关应做好对重点行业税源管理的指导，
要加强与行业主管部门的沟通与联系，全面收集行业
经营信息和涉税信息，开展对重点行业的税源监控分
析；要组织开展重点行业税源专业化管理部门间的信
息共享和交流，发挥专业化管理优势，提高对重点行
业的管理和服务水平。
3、岗位职责
管事和管户
取消分户管理，日常管理和纳税评估如
何配置
日常管理职责界定。如户籍管理、核定
评税、催报催缴、调查审批等如何设置
岗位职责。
4、纳税评估
如何分为重点评估和日常评估。
重点评估由市、县级税务机关组织，可
以成立专业的纳税评估部门实施，或抽
调税源管理部门专职纳税评估人员实施。
日常评估由税源管理部门组织，本部门
专职纳税评估人员实施。
谢谢大家
