河南省政法管理干部学院学报 2005年第3期(总第90期)
论行政连带责任
关保英
(华东师范大学 法律系，上海 200062)
摘 要：我国已有的行政法规范如 2003年 5月7日国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》，在多
处规定了行政连带责任问题，然而，行政连带责任在行政法学理论中却显得较为单薄，要建立理性化的行政
连带责任制度，必须对有关的重大理论问题予以澄清。因此有必要对行政连带责任的构成、责任类型、法律
调控等重大问题进行系统探讨。
关键词：法律责任；行政连带；主观过错；罚则
中图分类号：【)912，1 文献标识码：A 文章编号：1008—6951(2005)03—0014—10
2003年 5月7日国务院发布的《突发公共卫生
事件应急条例》、2001年 4月 21日国务院制定的
《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，这两个
行政法规中诸多规定是有关行政连带责任的内容，
尽管这种规定还十分零散，这使我们不得不将行政
连带责任作为一个非常重要的行政法学问题来探
讨。权责对等、权利与义务的统一近年引起了行政
法学界的普遍重视。然而，这两个命题既不能在行
政责任与行政违法的理论中得到合理阐释，也难以
通过行政法理论找到正确的、能够对其进行控制的
途径；既制约了行政法学理论的完善，又不利于全面
实现行政法治。而行政连带责任则是一个能够将权
责关系对等起来，将权利义务统一起来的行政法制
度。遗憾的是在我国行政法学理论中尚没有行政连
带责任的系统表述，更没有规范化的行政连带责任
制度在我国行政法文件中出现①。因此，系统探讨
行政连带责任便是行政法学理论和行政法治所必须
的，本文将对该问题作一些粗浅的研究。
一
、行政连带责任的界定
行政责任是指行政权的行使者对自己的行为以
及行为的后果所应负的责任②。其作为一种学理上
的用语由两个命题构成：一是行政，即责任发生的领
域和承担责任的主体范围；二是责任，即主体对行政
行为及其行为后果的态度。此二命题合并在一起可
以有五种对行政责任概念的解释，而不是简单地将
收稿 日期 ：2005一叭 一15
作者简介：关保英(1961一 )，男，华东师范大学教授，博士生导师。
① <中华人民共和国行政处罚法)第十八条关于行政委托的组织与受托方之间权利义务的规定从形式上看似乎是一种连带责任，该条第
二款规定：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。”而从实质上看，这不是一种连
带责任而是一种单独的责任形式，因为承担责任的主体只有一个，即受托方不承担法律责任。<中华人民共和国行政复议法)和<中华人民共和
国行政诉讼法)所规定的责任形式也只是一种共同行政行为中的状况，因为是在双方都有过错的情况下引起的。行政法学界对行政责任的表
述是比较多的，但尚无行政连带责任的表述。<突发公共卫生事件应急条例)确立了行政连带责任的责任形式，但也没有一个明确的行政连带
责任的概念。
② 由于长期以来行政责任没有法律上的界定，在学界便有不同的认识。一种认为行政责任就是国家责任，即国家的赔偿责任；另一种认
为行政责任是国家公务员的责任，就是国家公务员的纪律处分责任；还有一种认为行政责任就是公民、法人和其他社会组织违反行政法以后应
当承担的责任。不过，目前学界关于行政责任还是有一个比较普遍的认识，“所谓行政责任，是指行政主体因违反行政法规范而必须承担的法
律责任”(胡建淼．行政法学[M]，北京：法律出版社，1998．516)。
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狭义的行政责任和广义的行政责任概念予以区
别①。这五种解释是：之一，行政责任是指行政权行
使者在履行行政职能时对自己的行为所应承担的义
务和对自己行为后果的承受。该定义中的责任主体
除行政主体外，还包括行政公职人员，就是履行行政
职务的行政机关工作人员也是责任主体之一。承担
的责任除了承受 自己行为的后果外，还包括行政职
权行使中广泛地行政义务的履行。我们通常讲的
“行政责任制”、“首长责任制”②也就当然地包括在
这一概念之下。之二，行政责任指行政主体在履行
行政管理职能时对自己的行为及其行为后果的义务
和对不当行为后果的承受。该定义与前一定义相比
把行政公职人员排除在责任主体的范围之外，行政
诉讼和行政赔偿等行政救济行为中的责任似乎都属
此类。之三，行政责任是指行政权行使者对自己行
为的一种法律义务，它要求行政主体及其公职人员
必须履行行政法文件对其规定的职权，必须把行政
权的行使作为一项义务来看。之四，行政责任是指
行政主体在行使行政职权时必须完成法律规定的义
务并承受自己行政行为的相应后果。之五，行政责
任是指行政主体在履行行政管理职能时应当承受其
行为的法律后果，使行为和因行为引起的法律后果
对应起来。目前理论界似乎所能够接受的定义属于
第五种，因为这一定义使行政责任无论从主体上讲，
还是从责任上讲都作了必要的限定，使行政责任尽
可能以最狭义的形式出现。但是，笔者认为，在我国
行政法治尚无行政责任统一规定的情况下，对行政
责任的认识似乎限定在上列第一种较为妥当，因为
行政主体和行政公职人员在职权行使中无法完全分
开或者割裂，行政职权行使中的义务和行为后果的
承受无法割裂，即使有所割裂也只是责任环节的不
同而已，前后两个命题中的两个分命题并不能有完
全独立的价值。两个命题以及两个命题中的分命题
的一体性是我们研究行政连带责任的理论基础，并
可依此给行政连带责任下这样一个定义：所谓行政
连带责任是指在行政权行使过程中和在行政职权的
履行中行政权行使者对相关行政行为以及行政行为
所带来的后果所应做出的合理承受以及在整个承受
过程中依行为所体现权力主体价值的大小对其所分
配的后果承受的等级。行政连带责任的具体构成要
件如下：
第一，行政连带责任的成立，要求行政主体行
政职权的行使具有不当性。行政连带责任是行政责
任的一种特殊形态，其必然具有行政责任构成要件
的共性。其中最为根本的共性就是行政主体职权行
使的不当性。此处笔者使用行政主体的概念而没有
使用权力行使者的概念，是因为在行政责任的主体
中有行政主体和公职人员两个方面，而在行政职权
行使中作为职权承受者的一方是与行政主体发生联
系的，职权的运行后果导致责任的产生，而公务人员
只是职权运行中的一个代表因素，该代表性并不必
然或者并不能以自己的名义对当事人产生影响，但
在责任承担中其难辞其咎，故而，我们必须把不当行
政主体和行政责任主体予以合理区分。“行政违法
的构成及客观存在是追究行为人行政责任的前提。
行为人未构成违法行为，行政责任便无从发生，对尚
未构成行政违法的行为人追究其行政责任，其本身
便是一种行政违法。”u J可见，行政责任的前提是行
政行为的不规则性，笔者认为这种不规则性用“不当
性”的概念表述是最为适当的，因在不当性中包含了
不规则和违法两个方面，行政责任也正是由此两方
面的任一方面构成的。具体而言包括：权力的不当
行使，即行政主体对行政权力的错误和不切实际地
行使；义务的不当履行，就是本该履行的义务没有履
行，应按质按量履行的义务没有达到质量标准③；法
律的错误认识，就是指行政主体对法律规则的认识
发生了错误，悖反了原来法律规则的本意；事实的错
误判断，指对事实的认识不清或者将此一范畴的事
实认定为彼一范畴的事实；法律与事实之间不和谐，
有时行政主体对法律规则的理解也没有错，对事实
的判断也是正确的，而其没有将法律规则与事实判
断有机地结合起来，此时也会产生不当行政行为。
连带责任所要求的是责任的连带而不是行政行为在
实施过程中的连带。也就是说，在我们判断行政行
为的不当时，在行为判断阶段不要去刻意追求行为
上的连带性，因为不连带的不当行为可能会产生连
① 理论界关于广义的行政责任与狭义的行政责任的区分似乎是一种非常普遍的研究方法，一般认为狭义的行政责任仅为行政主体承担
的行政责任，而广义的行政责任既包括了行政主体的责任，又包括了行政相对方的责任，这种区分对于理解行政责任有一定的好处，但从概念
分析的角度看是不够规范的。
② 行政责任制中的“岗位责任制”和“行政责任制”是应松年教授在《行政法学新论》一书中讲到的。他认为“岗位责任制”和“行政责任
制”有两个方面的内容：(1)规定明确的工作任务；(2)规定完不成任务或完成不好所必须承担的后果(如处分)。参见应松年．行政法学新论
[M]．北京：中国方正出版社，1999．608．
③ 行政主体履行义务中的当与不当有实体规则和程序规则共同规制。行政主体作为一个组织体下的义务其实体规则一般反映在部门
行政管理法规范之中，如《中华人民共和国土地法》对土地管理中行政主体义务的规定。行政公职人员的义务一般反映在公务员的法律规则之
中，如《国家公务员条例》关于公务员义务的规定。程序规则一般反映在行政程序的法律规范之中。各国行政程序法都有相应的程序规则。
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带责任关系，而连带的不当行为其责任主体则可能
是一个单一主体①。
第二，行政连带责任的成立，要求权力行使者
必须有责任。行政连带责任的前提是行政责任，而
行政责任存在的前提则是责任承担者必须有责任。
有无责任从字面意义上讲非常简单，就是是与非的
一 种关系形式。换句话说，行政权力行使者如果其
职权行使行为是正确的就不应当承担责任，反之，行
政权力行使者其职权行使是错误的或不当的就应当
承担责任。责任的有与无便成了行政责任或行政连
带责任能否成立的又一构成要件。有责任的具体表
现形式是：一日实在性。行政主体的行政行为是实
实在在的存在着的，而行政主体作出的此一行为对
行政相对人或对社会和国家利益②造成的侵害也
是实实在在的存在着的，行为的存在与行为对相关
利益造成的影响的存在是一个相互联系着的整体。
在法学理论中必须寻求出二者之间的因果关系，有
行政行为的前因而无行政相关利益伤害的后果就不
能认为是一种实在化的存在。相反，有行政相关利
益的损害后果，而无行政主体行政行为的前因，也不
能说是一种实实在在的存在。此种因果关系是行政
连带责任中实在性的实质性部分。尽管行政法学界
对这种实质性部分并没有引起足够的重视，仅在行
政行为的存在方面大做文章，但无论如何都不影响
因果联系作为实在性实质要件的基本特征。二日客
观性。行政主体的行政行为是客观的，即有一个标
尺能够判明行政主体行政行为的物质内涵和非物质
内涵。这是非常重要的，这也是行政责任理论中的
一 个前提性理论。行政主体的一些行政决策行为，
一 些政治性行为由于缺乏客观性，故而并没有被纳
入行政责任的范畴，也许其存在于政治责任的范畴
之下。行政主体行政行为的不当性是客观的，就是
有一个具体的衡定标准是以确定不当行政行为的量
度。这也是能否承担责任的一个实质要件。《中华
人民共和国国家赔偿法》中没有确定精神赔偿就是
一 个例证，当然，精神赔偿没有被确认还有其他方面
的原因。行政相关利益造成的损害应当是客观的，
正如前述，责任是行为后果所导致的，没有相关的侵
害后果责任便不复存在。而后果必须是客观的，就
是能够用一定的数量标准来说明。如果一种损害后
果无法用数量标准来说明，至少在目前的立法技术
之下是不能够确定行政责任的，当然，行政连带责任
也就无从谈起。三日主体的明确性。行政职权行使
是在一个职权系统内进行的，甚至每一个行政行为
都是一个由无数主体连结着的链条之下进行的。无
论这一链条多么复杂，对于承担行政责任的行政职
权而言，其主体不能是模棱两可的。就是说，一个行
政主体对于有责任的行政职权不能作出既有责任又
无责任的对立性解释。由于我国行政系统的复杂性
决定了在行政法治实践中一些行政行为并不一定有
行政的主体，在这样的情况下行政连带责任也就无
从谈起，这就是我们所讲的有责任。
第三，行政连带责任的成立，要求责任主体具有
双重性。如果说，上列两个构成要件是行政连带责
任和行政责任的共有要件的话，那么，下面我们将要
讨论的两个要件则是行政连带责任的独有要件。行
政责任主体是承担行政责任的行政机关、授权的组
织或者行政机关工作人员。在行政责任的法治实践
中行政责任主体一般有这样几种情形，一是行政机
关承担单一责任，就是某一行政机关作出一个不当
或错误行政行为并造成了相关利益的损害时由其单
独承担的责任，责任主体的单一性在此情形下是非
常明显的。二是行政机关与行政公职人员共同承担
责任，一般是行政机关及其法定代表人或直接责任
人承担责任。在这种情况下，表面看似乎是两个以
上的行政机关共同承担责任。这种情况在行政法上
叫共同行政主体、共同行政诉讼等，由于导致行政责
任的行政行为是单一的，我们认为责任主体也是单
一 的。行政连带责任则是双重主体的责任形式，其
表面上与共同行政行为以及行政主体与行政公职人
员共同承担责任的情况很相似。但是根本性质是不
同的。因为在共同行政行为的情况下连结两个行政
主体的是行政行为本身，而不是行政行为以外的东
西。由行政主体和行政公职人员承担责任的情况亦
是如此，即亦是通过行政行为将二者连结起来的。
而在双重责任主体的情况下，两个主体是由行政法
关系和行政法规范连结起来的。所谓通过行政法关
① 行政综合执法：“具体的做法大体有两种：一种是由政府建立综合执法机构。其中比较有代表性的是一些城市建立的巡警制度，在一些
重要公共场所和主要街道由巡警负责巡查。对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并对违法行为统一实施处罚；另一种做法是两个以上的行
政机关实行联合检查，根据具体的违法行为。分别以不同行政机关的名义进行处罚。”在综合执法情况下。构成综合执法主体各方的责任其实是
一 个共同责任。不属于连带责任。参见金国坤．行政处罚法通解[M]．北京：经济管理出版社。1996．33．
② 行政主体的行政行为所影响的权益有三个方面：一是行政相对人的利益，这是最明显 最直接的。法学界一般对此一影响普遍关注。
二是社会利益。即不特定的个人、群体和其他公共领域的利益，由于我国行政法学一般将行政行为限制在行政主体和相对人的关系之中，将这
一 影响有所忽视。三是国家利益，即国家作为一个总体的利益，它与社会利益是不同的。行政连带责任追究的理论根据就是将视野予以放宽，
不单单把行政行为的侵害限定在相对方的利益之中。
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系的连结就是说内部行政法关系使不同的行政主体
之间有一种天然的权利义务关系，该天然权利义务
关系并不因行政行为的存在而存在，恰恰相反，其绝
大多数是在没有行政行为存在的情况下而存在的。
正是这种天然的关系使二者成为一条船上的两个舵
手——大副二副，只要船存在二者的关系就不能分
开，而不论船是否发生故障或其他事故。责任主体
的双重性使责任本身的厚度大大增加，如果说，两个
行政机关因一个共同的行政行为而共同承担责任受
损方只能获得一个补救的话，那么，双重责任主体的
责任则是两个以上的责任，利益受损方所得到补偿
是两个以上的补偿。责任是由行为引起的，非连带
责任主体对于行政行为而言都有过错，且这种过错
是直接的。双重责任主体的过错，就引起赔偿责任
的行为而言并不要求其中的双方都有过错，只要一
方有过错这种双重性就可以成立，另一方即使有过
错其过错也不在这一具体行政行为中，不是一种直
接的过错。至于双重主体的责任如何分担则是另一
范畴的问题。若从深层次观察，把双重责任主体连
结起来的是行政法规范，进而表明行政连带责任是
一 种彻头彻尾的法律责任。
第四 ，行政连带责任的成立，要求责任主体之
间具有职权上的连带性。行政连带责任的哲理基础
应当是行政职权越来越精细的分工。在高度集权制
之下，其行政上的连带责任是不存在的，因公权力始
终归于一个机构和一个人行使，那么单一机构和单
一 的个人既是权力的行使者，就必然对权力的行使
后果承担责任。当然，笔者所讲的责任是从理论方
面分析的，因为在实践中高度集权化的行政权行使
中是难以让权力行使者承担责任的。权力分割以
后，既要保证权力的相对分散，又要保证行政权的一
体化便自然而然地产生了连带责任问题。摩尔根的
分析对我们理解这一哲理基础是有好处的，“在低级
野蛮社会，是一权政府，即酋长会议；在中级野蛮社
会，是两权政府，即首长会议和军事指挥官；在高级
野蛮社会，是三权政府，即酋长会议、人民大会和军
事指挥官。但自从文明社会开始以后，政府权力的
分化更有了进一步的发展。起初授予巴勒斯坦的军
事权力现在改归受更大的约束的将军和舰长们来行
使了。由于进一步的分工，在雅典人中现在出现了
司法权，这项权力由执政官和大理官来行使。行政
权现在交给了市行政官吏。凡可以说明是人民把酋
长会议作为一个代表团体而曾委交给会议的一切权
力，即如上面所说的各项，都随着经验的积累和进步
而逐步地从这个原始的酋长会议所总揽的全权中分
化出来了” J。笔者认为，权力的分散是一个必然
趋势，是使权力科学化的一个必然，但是，权力分化
仅仅是技术问题，而并没有完全改变权力的性质。
那么，在一个行政系统中，所出现的新的东西是权力
主体的多样性，多元化等，而不是权力性质的实质性
革命。一体化的权力多元化的主体就必然产生了行
政连带责任，作为一般连带责任连在一起的各主体
在职权性质上是同一的，行政权的具体分配中是各
异的。此一职权对彼一职权的包容，被包容者和包
容者之间有着职权上的逻辑关系，而包容性权力主
体和被包容性权力主体就让能够包容他们的职权连
结在一起。一个职权从性质上讲是归属于一个称之
为行政主体的机构实体的，如工商局、卫生防疫部
门，而职权在行使过程中都是归属于单个个人的，至
少是有一些个人作出决定和具体实施的，这样便产
生了机构实体与构成机构和分子的个人在职权上的
连带关系。连带他们的规则尽管不同，但都是一种
连带。有对一个行政职权是一个运行过程，在这个
过程中有若干不同的环节，如决策、执行、咨询、信息
等行政管理环节使行政机构实体也可分为决策机
构、执行机构、咨询机构、信息机构等，一个行政行为
的完成常常是若干机构共同作用的结果。那么，他
们之间就有一种职权上的连带性。职权连带观是行
政连带责任的基础条件之一，又是行政连带责任成
立的一个构成要件。
二、行政连带责任的责任类型
行政连带责任的类型是从理论上对行政连带责
任的划分，目的在于全面掌握连带责任发生的领域
和范围，它与行政责任的形式是完全不同的。行政
法学界关于行政连带责任的形式已有意作过分解，
具体有下列诸种：一是承认错误，赔礼道歉。这是一
种最为轻微的补救形式，“当行政主体及其工作人员
由于管理上的违法或不当损害了行政相对人权益
时，他们理应向相对人承认错误赔礼道歉” J。二
是恢复名誉，消除影响。如在一定场合向当事人说
明情况，并消除造成的影响。三是履行职责，这种责
任大多数发生在行政不作为的情况下。四是撤销违
法行为。“一是撤销已经完成的违法行为，如宣布作
出的决定无效；二是撤销正进行着的行为，如取消禁
令等” J。五是纠正不当行为，对已经作出的不当
行为予以纠正。六是返还权益，如果行政主体及其
公职人员剥夺相对人的权益属行政违法或不当，那
么，在撤销或变更该行政行为的同时，必须返还相对
人权益。七是恢复原状。即获得行政行为作出前的
状态。八是行政赔偿。就是对当事人的人身或财产
作出经济上的补偿等等。可见，赔偿的形式实际上
相当于罚款，即行政主体承担责任的物质和精神方
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面的外在表现，权益受损者在这些外在表现之下获
得补救。责任类型则是责任发生的客观范围(我们
可以将责任形式当成法律范围内的命题，而我们只
能将责任类型当成理论范围内的命题)。行政连带
责任的类型与一般行政责任的类型的区别也是明显
的，我们对行政连带责任类型的划分是基于主体双
重性而进行的①，一般行政责任则不能基于此而划
分。依笔者的理解，行政连带责任的类型包括下列
若干种。
其一，上位机构承担下位过错的连带责任。现
代国家政权体系中，行政系统都是通过金字塔的结
构形式建立起来的，任何一个行政机构都处在金字
塔的一个特殊的位置之中，行政机构体系等级制的
结构也是通过金字塔连结起来的②。学界关于行政
机构体系的这种等级结构研究的并不少，然而，不同
级别行政机构之间的关系在理论上作出科学阐释的
并不多。根据行政机构的位次我们可以将行政机构
分成上位和下位，上位是处于相对高一层次的机构，
下位则是处于相对低一层次的机构，二者之间是一
种上与下的相接和相邻的关系。行政机构体系中，
上位机构对下位究竟有什么样的权力，权利和义务
并不全部十分明确，即是说有些系统的行政机构之
间的上下位关系是明确的，而还有一些并没有相应
的规则将他们连结起来。尤其在我国，上下位机构
之间的关系在无明文法律调整的情况下，简单的行
政命令便成了连结他们的东西，在行政命令的连带
之下，上位对下位机构只享有权利而不承担义务，其
只对下位正当的行政行为负有责任而不对下位不当
的行政行为负责⑧。若从行政连带责任的理论说
起，上位机构和下位机构之间应当建立起一种固定
的责任形式。在行政权的行使中，若下位机构存在
权力行使中的过错，并由于这种过错导致行政相对
人的权益受到了侵害，导致相关利益受损，此时，上
位机构应承担下位机构的过错。也就是说，在这一
不当并造成侵害的行为中，就该行为本身而言，上位
机构并无明显过错，但其应当对下位机构的过错承
担相应责任，该责任的理论根据是行政职权之间的
包容关系。行政行为尽管是由下位机构为之的，但
最后的责任承担则是双重的，责任的连带性也正是
通过这种双重性体现出来的。
其二，低层机构分担高层机构过错的连带责任。
低层机构与高层机构的概念不同于上位机构和下位
机构的概念。上下位机构之间的关系我们是通过机
构位次确定的，即通过上下位之间的相邻性确定的，
而低层机构和高层机构则是通过机构在金字塔等级
结构中所在位置的高低确定的，高层和低层之间并
不一定具有相邻性，如我们可以将县级机构、乡级机
构视为低层机构，把省级机构、中央级机构视为高层
机构，其中乡与省之间、乡与中央之间、县与中央之
间并不是一种直接的相邻关系，但其在机构层次上
却有着天壤之别。低层分担高层过错是指处于与行
政管理事务直接发生关系的机构在一定范围内要承
担决策性行政机构的过错。我们知道，对于一个具
体的行政事务而言，其处理的原则，甚至规则可能来
自于高层机构，正是由于高层机构这种决策性行为
的存在才导致低层机构具体行政行为的产生，若该
行政行为造成了相关侵害并由此产生了行政责任，
那么，很显然责任中的过错是来自高层的，负责具体
实施的低层应当是没有过错的④。然而，无过错的
低层机构应当分担一部分高层机构的过错，即其应
当承担一定的责任。理由在于低层行政机构对高层
的决策性行为而言是处于执行地位的，与高层机构
处在一个行政行为的链条之上，因此尽管其主观上
无过错，但并不影响为高层分担一定的责任。
其三，领导机构分担主管机构过错连带责任。
行政法治中，行政机关可以被分为统率机关和辅助
机关。“统率机关亦即领导机关，或称行政官署，是
指就一般综合性行政职务或特定范围内的专业行政
职务，具有决策、统筹、综理及指挥监督权的行政机
关。此种机关依据组织法的规定，具有独立的地位
与权限，就其职权范围内的事项所作决定，发生最后
的确定效力，构成国家意思表示，并得以独立行文方
式，代表国家对外作意思表示，同时对机构本身的组
织、财务与业务事项有管理的全权并负担概括的责
① 采用不同的标准可以进行不同的分类，对于行政连带责任的研究我们还可以从另外一些角度进行分类研究，本文只是为了表述的方
便起见，便采用了目前所采用的诸种分类方式，其有利于全面掌握行政连带责任。
② 对于此种金字塔式的结构体系，笔者曾在《行政法的价值定位)一书中作过一些研究。参见关保英．行政法的价值定位——效率、程序
及其和谐[M]．北京：中国政法大学出版社，1997．26—30．
③ 笔者此处所讲的正当行政行为与不正当行政行为是从行政行为的合理性与合法性的角度而言的。下位行政机构合法、合理的行政行
为在上位机构看来是归属于他的，即是其正确指挥权的结果，而下位不当的行政行为则是下位自身的错误导致的，在上位机构看来这种错误的
行为不归属于他。
④ 高层机构和低层机构之间这种责任上的混淆在我国非常突出，因为我国是一个单一制结构的国家，上下级之间既有机构设置上的对
应性，又有职权的对应性和包容性，而高层机构由于处于较高地位在绝大多数情况下并没有对低层过错承担责任的义务。联邦制国家结构形
式之下，这种情况相对较少。因为其各自的职责是非常明确的。
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任”[5_。“辅助机关即为幕僚机关，其执掌与作用系
在辅佐统率机关行使职权推动业务，负担拟定政策、
计划、法令，从事研究发展考核，及备顾问咨询等均
是”[6_。这样的理论分类无疑是合理的。我们认为
在行政系统中，尤其在我国的行政系统中，行政机构
一 般分为领导机构和主管机关，前者与我们提到的
统率机构相同，后者则指在行政机构体系中主管各
项事务的带有一定专职色彩的机关和机构。主管机
构一般负责对某一方面具体事务的管理，其在职权
行使中对领导机构负责。对于主管机构的过错，领
导机构应当承担一定的法律责任。显然，行政行为
是由主管机构实施的，且在实施过程中其意志是相
对独立的，领导机构对其行为的实施并无明显过错。
而对于利益受损者而言，却是另一种情形，即其利益
受损是领导机构和主管机构共同作用的结果，因此，
领导机构分担主管机构的过错便是顺理成章的。
其四，职能机构分担相关职权主体过错的连带
责任。职能机构是指管理某一方面国家事务的机
构。随着国家机构体系中机构层次的不同，职能机
构便有所区别。国务院的职能机构是指国务院各部
与委员会一级的机构。省级职能机构指省级厅局级
机构，县级职能机构则指县科局级机构。这些机构
在我国行政机构体系中的地位十分重要。由于其负
责管理某一方面的国家事务，故而其职能较为综合。
换句话说，在一个行政职能机构之下有诸多不同的
机构形式。而且这类机构与具体的行政事务相关，
其权力便带有了较大的物质性，就是说这种权力行
使可能会直接改变行政相对人的权利义务。在行政
法治实践中，此种权力的行使也非常烦琐，致使这类
机构为了行使权力的方便便不得不设立相关的职权
主体。该职权主体有的是某行政职能机构自己设立
的，如行政执法中的专项执法组织、办理某种事务的
临时办公室等等。有的则是两个以上的职能机构共
同设立的，行政综合执法就是这种共同设立的机构
的一个典型，设立以后，原机构便将一些权力作了转
让，使权力归于新设立的机构之下。还有的是由两
个职能机关共同构成的，如工商、税务、物价组成的
联合执法队等。有时为了行政权力行使成本的最小
化还存在职能机构对行政权力的委托问题等等。总
之，职能机构在权力行使中常常派生了诸多职权主
体①，这些职权主体有些已有了法定的形式、名称和
地位，如综合执法机关，有的则没有受到法律规范的
明确规则，如若干行政主体构成的共同执法主体、专
项执法主体等。不论何种情况，只要在职能的机构
之下存在诸多的职权主体，二者之间就有一种不可
分开的联系。职权主体的不当行为以及由该不当行
为引起的行政责任，职能机构必须连带承担。在一
个具体事件中职能机构本身可能没有过错，而其与
职权主体的特殊关系决定了这种过错必须在一定程
度上落到职能机构身上④。
其五，组织分担个人过错的连带责任。行政机
构体系中的个人和组织是两个既互相联系又相互区
别的事物。一方面，行政机构是以组织的名义和形
式出现的，组织是行政机构的物质实体，组织使行政
机构具有法律意义。另一方面，个人是行政组织的
当然构成，没有个人组织便是一个空虚的存在物。
行政法治中，组织中个人的质量常常决定了组织本
身的质量。尤其就意志方面而论，组织作为一个总
体的意志常常是个人意志的一个综合，个人意志无
论如何都会对组织意志产生影响。进而言之，组织
所作的行政决定，常常是个人作用的结果。正因为
如此，在行政责任中，组织责任和个人责任无法分
开。正如《中华人民共和国国家赔偿法》规定的在组
织承担了赔偿责任之后，再追究有过错的个人的责
任。笔者此处所讲的组织分担个人过错是指组织的
行为本身无过错，而组织中的个人，或者行政领导人
员或者一般行政公职人员发生了与行政职务有关，
但与行政职权无关的侵权行为，此时组织应当承担
个人侵权行为的责任。我们知道，若行政公职人员
发生职权行为，那么，必然是以行政主体即组织的名
义出现的，对此《中华人民共和国行政复议法》和《中
华人民共和国行政诉讼法》都作了规定，即先由组织
承担责任，再追究相关个人的责任。而职务行为之
下，个人过错不以组织的名义出现，组织与个人过错
从表面看似无联系。但是，笔者认为行政连带责任
的理论基础是行政职务的相关性，因此，个人即使没
有行使职权，但一旦出现与职务有关的过错，组织就
应当承担一定的连带责任③。
其六，个人分担组织过错的连带责任。笔者认
① 在我国行政机构体系中，作为权力行使者来讲，有下列诸种：一是职权主体，即通过宪法和法律的赋权而取得执法资格的主体。二是
授权主体，就是由法律、法规授权而承担执法职能的组织。三是综合执法主体，它行使综合性的行政执法权。四是受委托的主体，即以委托组
织名义进行行政执法的组织。上列主体中还有一些具体的形态．其中绝大多数都是由职能机构的职权演绎出来的。
② 目前我国把委托中的行政执法主体作为单一的执法主体看，这从承担责任的单一性中可以得到证实。那么，受委托的主体究竟扮演
什么样的角色，理论界并没有一个说法。作为行政连带责任是否亦应将受托的组织连带进来便是一个需要研究的问题。
③ ‘中华人民共和国国家赔偿法>其实就是让组织为个人过错承担责任的一种制度，所不同的是，个人的过错以组织的形式体现出来．我
们探讨的连带责任则要求在下级组织行为出现的个人过错的情况下．组织亦应承担一定的连带责任。
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为行政连带责任都是以组织的名义出现的。然而，
行政行为的作出却常常是个人行为的结果，具体有
这样几种情形：一是组织中的所有命令通过表决而
以少数服从多数形成一个行政行为；二是组织中的
主要领导人员，如单位的一二把手作出决定并形成
一 个行政行为；三是由行政首长决定形成一个行政
行为；四是由直接负责的责任人制定形成一个行政
行为。在目前我国的行政责任制度中，在第一种情
况下，持反对意见的少数成员似乎不承担责任，由于
没有严格的法律制度规定，这也只是一种习惯做法。
在第二种情况下，个人似乎都不承担责任，因为我国
一 二把手承担责任的制度并没有建立起来。第三种
情况下，有时行政首长可能要承担一定的责任，有时
可不承担责任，是否承担责任也是根据习惯而为之，
好在国务院制定了行政责任追究制，对行政首长错
误决策的行政责任作了一些规定①。第四种情况在
我国的责任形式是明确的，若有具体的行政行为并
造成了侵权，那么，直接责任人一般要分担组织的一
定责任。学者们认为，我国个人承担组织过错的责
任制度还需要进一步探讨和完善，因为组织的过程
均是在个人作用下形成的，所以，让组织中的个人承
担相应的责任是理所当然的。上列四种情况下，个
人都应当分担组织的过错，一些地方的决策责任追
究制就很有道理。
其七，正职分担副职过错的连带责任。正职和
副职虽然没有法律上的明确界定，但是，《中华人民
共和国宪法》关于行政系统实行行政首长负责制的
规定十分清楚地将正副职在行政职权行使中的职责
作了规定。正职无疑是能够作出最后决定的行政职
务，担任正职者拥有最后决定权。而副职则是辅佐
正职完成行政任务的职务，担任副职者至少没有全
局性的决策权或决定权，如果有决定权的话也是个
别事务和局部事务的决定权。我国行政系统中，正
职的权力是巨大的，有时甚至是无限的，而其承担的
法律责任则是微乎其微的。副职在一般情况下承担
着广而又广的行政义务并对这些义务的履行负有责
任，而其享有的权力则相应较小。这种权与责的不
对等是困扰我国行政执法的一大难题。发生在重庆
的綦江大桥坍塌案充分证明了这一点，例如，绝大部
分工程的决定权，包括具体事务的决定权在正职手
中，而事情发生以后承担责任的主要是副职。在一
些地方一旦发生行政不当或违法，正职似乎只享有
批评和教训副职的权力，而没有分担副职过错的义
务，我们认为，行政首长负责制是一种权利与义务的
制度，是一种权责对等的制度，该制度要求对于副职
权力行使中的过错，正职必然在一定范围内负责。
近年我国在这方面已经有一些新的起点 。
三、行政连带责任的法律调控
《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和
国行政诉讼法》以及《中华人民共和国国家赔偿法》
等在我国目前行政法治的环境之下确立了行政主体
的行政责任制度。2001年国务院制定的《关于重大
事故行政责任追究的规定》在一定范围内确立了行
政连带责任。同时，我们应当看到这些行政责任制
度和行政连带责任的法律规定还很不完善，若要全
面实现行政法治，完整的、具有独立内涵的行政连带
责任制度必须建立起来。建立行政连带责任制度至
少有下列方面的法律意义：首先，独立行政连带责任
制度，有利于强化行政权的一体化。行政连带责任
把两个责任主体连结在一起，使其在义务的承担方
面不能分离。如果没有责任方面的连带性，行政决
策权与行政执行权是两种权力，领导机构的权力与
主管机构的权力是两种权力。组织与个人的权力是
两种权力，这种人为分化必然破坏行政权的一体化。
而行政连带责任则能够使各种不同的权力主体连结
在行政职权这一链条上。其次，确立行政连带责任
制度，有利于防止行政运行中执行与指挥的割裂。
执行与指挥是行政权行使中的两大属性，执行有两
层意思，第一层意思说是行政机构体系对法律的执
行④；第二层意思是下位行政机构对上位行政机构
行政决策和行政命令的执行。在行政权运行的宏观
范围内，执行与指挥并不完全一致，就是说有些行政
机构是指挥性机构或履行指挥职能，另一些行政机
构则可能全部执行。而行政权的一体化并不因为执
行与指挥的相对分开而改变其性质。行政连带责任
可以将执行与指挥统一于一体，使二者不致发生割
裂。再次，确立行政连带责任，有利于遏止行政体系
中的权责不对等。正如上述，权责对等是行政法学
理论的基本问题之一，而我国行政法治实践中，权责
不对等的状况并不少见，行政连带责任制度的建立，
① 依照这一行政法规中的若干规定，行政首长要对其成员的过错分担一部分责任，当然，有人认为在行政机构相关成员存在过错的情况
下，行政首长至少有用人不 当的过错 ，这中间的深层理论问题还需进一步探讨。
② 2001年上半年某省发生了三次大的伤亡事故，有关部门在对主管省长行政处分以后，同时给该省省长行政警告处分，这应当说是我
国行政法治的一大进步，也为我们研究正职承担副职的过错的连带责任提供了范例。
③ 有学者认为立法行为是对国家意志进行表达的行为，行政系统的行为则是对国家意志执行的行为，既然如此，行政始终肩负着执行法
律的职能。参见[美]F．j．古德诺．政治与行政[M]．王元译．北京：华夏出版社，1987．5．
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则可以从根本上解决权责不对等的问题。最后，确
立行政连带责任，有利于提高行政机构中各方面的
合作意识。连带责任使行政机构体系中各种形式的
权力主体或具体的权力行使者通过一定的权利义务
连结在一起，这样便有意无意地增强了行政机构之
间，行政公职人员之间的合作意识，增强行政主体和
行政公职人员的行政责任心。
由于行政连带责任在行政法治中有如此重要的
地位，因此，我们必须重视以法调控行政连带责任，
笔者试对行政连带责任的法律调控作如下思考。
(1)关于行政连带责任的立法形态。“人们发现
刻板的官僚模式使它难以适应新情况。这种模式还
造成领导人与执行者、执行者与公众之间的冲突，而
这些冲突又造成能量的巨大消耗。组织无法去实现
其目标，把精力耗费在调整这些冲突上。有些人宣
称，这些缺陷不可能真正克服，因为克服缺陷的手段
最终只能进一步加深组织的官僚意义性质。内部冲
突及与公众的冲突导致加强控制和建立新的调整规
则，这就使体制本身更加臃赘”l7J。可见，从深层次
看行政连带责任是行政体制问题，作为一种体制因
素应当是一国宪政制度解决的问题。事实上，一些
发达国家的宪法条文中有关于连带责任的规定①。
我国目前关于行政连带责任的规则大多出现在行政
法规中，即由国务院制定行政法规调整行政机构体
系中的连带责任关系。我们认为这样的立法形态是
有缺陷的，即使不能在相关的宪法性法律条款中确
立行政连带责任制度，至少也应在全国人民代表大
会制定的基本法和一般法中确立行政连带责任。如
《德意志联邦共和国官员法》④第 56条规定：“如果
官员对公务上的命令的合法性有怀疑，应当立即向
他的直接上级提出。如果命令维持不变，而官员对
上级的命令的合法性仍然抱有怀疑，那就应当请示
更高一级的领导。如果更高一级的领导肯定这个命
令，那么，只要官员受委托执行命令的行为不会受到
法律上的刑事威胁，或者是不会与秩序背道而驰并
且对他来讲，还没有认识到是犯罪的，或者是与秩序
背道而驰的，或者只要他受委托执行命令的行为不
损害人的尊严，他就必须执行命令。官员个人对此
不承担责任。官员应当要求更高一级的领导以书面
的形式作出肯定。”这是一个行政连带责任的规定，
其将这种责任非常明确地以基本法的形式规定下
来③。
(2)关于行政连带责任的法律规则。行政连带
责任的法律规则可以从两个方面分析，第一个方面
是从形式上所作的分析，就是行政连带责任的法律
规则以什么样的法律形式出现，可以有这样诸种选
择：第一种选择是将行政连带责任的法律规则反映
在一个统一的法典之中，即制定一部完整的行政连
带责任法，或者将行政连带责任反映在行政责任法
之中，如奥地利就曾于 1948年制定了《奥地利公职
责任法》④，在系统对公职责任进行规定的同时，还
规定了行政连带责任问题，当然，这种关于行政责任
总法的存在并不影响在一些分散的行政法规范之中
反映具体的连带责任问题。第二种选择是将行政连
带责任的主要内容规定在政府组织法之中，即以上
下级之间的关系确立连带责任形式，并在一些行政
行为的规则中附带规定一些行政连带责任形式。第
三种选择是在行政救济规则中规定行政连带责任，
如我国在行政复议法中、在行政诉讼法以及在国家
赔偿法中规定行政连带责任，应当指出，这种规定并
不完全否定其他行政法文件中关于行政连带责任的
规定。第四种选择是在部门行政管理法律文件中分
散规定行政连带责任形式。在上列四种选择中，笔
者认为最为可取的选择是第一种，即国家制定一部
统一的行政责任法或者行政连带责任法，使行政连
带责任的法律规则相对集中和统一，并通过这样的
法典将零散的行政连带责任规则统一起来。第二个
方面是从实质上所作的分析，即有关规制行政连带
责任的实体性、实质性的法律规则，对于这种实质性
的法律规则我们可以作出这样的概括：第一类为行
政连带责任发生范畴的规则。就是以法律形式确认
行政连带责任发生在行政职权行使中的哪一个具体
部类之中，如我们可以初步确定只有与行政相对人
权益有关的行政领域都可以适用行政连带责任。第
二类为行政连带责任的主体类型规则。连带责任必
然是两个以上的主体，组织——个人型连带责任主
① 例如《瑞典王国宪法性文件》第6条规定：“议会应选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情
况实施负责。在上述指示的范围内，督察专员可以提起诉讼。督察专员可以出席任何法院或行政机关的审议会，并有权查阅任何法院或行政
机构的会议汇报和其他文件。任何法院、行政机构以及国家或市政当局的公务员应向督察专员提供其所需要的情况或报告。处于督察专员管
辖权之下的任何人也有责任履行上述义务。参见萧榕．世界著名法典选编(宪法卷)[z]．北京：中国民主法制出版杜，1997．529．
② 参见萧榕．世界著名法典选编(行政法卷)[z]．北京：中国民主法制出版社，1997．137．文中引用之法是 1953年7月 14日联邦议院通
过的，1977年 1月 3日重新公布，1980年 5月 26日修正。
③ 其他一些国家的行政法规范也有类似规定，如《英国文官法》、《奥地利国家赔偿法》、《法国公务员总法》等等。
④ 该法主要规定了行政赔偿责任，但在程序部分规定了其他责任的追究程序。该法是 1948年 12月 18日通过的，1989年最后一次修
订。参见萧榕．世界著名法典选编(行政法卷)[z]．北京：中国民主法制出版社，1997．72～74．
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体，即组织承担个人过错的连带责任主体；个人——
组织型连带责任主体，就是个人承担组织过错的连
带责任主体；混合型连带责任主体，即既有两个行政
主体之间的共同连带责任，又有个人承担组织过错，
或者组织承担个人过错的连带责任等。这只是一个
初步的分类，我们对主体类型还可以作出进一步划
分。第三类为行政连带责任的程序规则，行政连带
责任从责任的发生到责任的追究都需要一套完整的
程序将二者联系起来，诸如责任的具体环节、追究方
式、纠错途径等等。上列三类实体性法律规则我国
除有少量的第三部分规则外，第二部分和第一部分
均没有系统的规则，甚至个别化的规则也不多见，因
此，在今后立法中第一类和第二类的规则应是重中
之重。
(3)关于行政连带责任的责任形式。上面已经
指出行政责任的责任形式是一种罚责，即责任者承
担责任的具体表现。我们知道，责任者对责任的承
担必然是一种付出，这种付出既可能是精神方面的
付出，又可能是物质方面的付出。关于这种具体化
的形式在本文第二部分的开头笔者已经作过列举。
行政连带责任的责任形式从最终结果看必然是一种
付出，但是为了分析方便起见，笔者将从另一角度对
行政连带责任的责任形式作出分析：职权连带职位
型。某一行政主体行使某一范畴的行政职权，其是
该职权的具体行使者，但由于其行使职权的具体过
错连带了与其有关的处于某一职位的行政主体，该
职位的行政主体在于这一职权行使时并没有参与，
更谈不上负有直接责任，但该职权是从此一行政主
体所在的行政职位演绎出来的，这一职位主体便必
须对职权主体的过错负连带责任。职位连带职权
型。处于某一职位的行政机构作了一个带有普遍约
束力的行政决定，这一决定派生了无数具体的行政
职权，由该职位启动的具有普遍拘束力的决定错误，
而所派生的职权机构忠实地执行了职位的错误决
定，依行政系统中上下级的一般原理，职权机构对职
位决定的执行可能是合法的①。但由于职位决定的
错误，职权便受到连带，此种类型的责任形式在我国
行政执法中表现得非常突出。意志连带意识型。我
们认为行政主体作为一个总的方面的主观因素是一
种意识，而个人作为一个个体的主观要素则是一种
意志。不言而喻，行政主体作为一个机构实体的总
体意识错误不一定与单个人的个人意志错误有直接
关系，换言之，个人意志的正确并不必然带来行政主
体意识的正确。在此种责任形式下，要求正确的个
人意志要对错误的总体意识负责，正是这种错误的
总体意识连带了个人意志，由于我国行政机构体系
的一体化，这种连带是一种无可奈何的现象。意识
连带意志型。作为总体意识的正确并不能同时导致
行政机构中个人意志的正确，错误的个人意志只要
在行政机构系统中，总体的行政意识对于个体意志
的错误尽管无能为力但责任的连带性同样是存在
的。无为连带有为型。无为可以简单地理解为在行
政系统中不为行政行为的状态，当然，这种不为我们
可以理解为是正当的不为，就是符合法律规则的不
为。有为则可以认为是低级地实施行政行为的状
态。无为连带有为是指某一行政主体积极实施的行
政行为使没有实施行政行为的主体因实施主体的错
误行为而连带进来；有为连带无为，不作为的行政行
为给相关利益造成了侵害，而正确地实施行政管理
的主体要对不为组织的不为行为而负一定的连带责
任。上列形式是我们仅仅从理论上所作的分类，毫
无疑问，它对行政连带责任的法律规制是有积极意
义的。
(4)关于连带责任的追究途径。“各种组织各自
根据自身对其他组织的负责机构的依赖程度，具有
相当不同的民主化的潜能。早期自由主义曾在官员
的责任心上，在发挥官员的潜在能力方面遇到过这
种困难，人们不能同时要求内阁部长对其下属官员
所作的一切向议会负责，以及不能要求各个被授予
一 定自主权的官员都具有直接的政治责任心。即向
议会负责虽然促进了最高层的监督，但同时也促进
了官员的等级化。在议会中对官员的每一个行动拥
有发言权的内阁部长必须把其管辖的部门划分成各
种等级，以便使一切都按照他的命令进行。因此，各
个官员只对犯法行为负责，但不直接对他的行为在
公众面前的政治合理性负责。同样，对其他组织的
行为负有说明责任的组织，必须把有关人员的参与
至少限定在决定层次上。因此，官僚政治越来越作
为一种决定过程的‘民主集中制’，在这种民主集中
制的决定过程中，有关人员的参与只涉及事先说明
的阶段，不涉及作出决定本身。激进的民主理论家
通过否定任何类型组织的等级制的做法来避免这种
困境。然而 用温和态度去捍卫参与范围扩大的人，
例如纳合尔德并不否定：‘用社会控制论的观点来
看，等级制度⋯⋯是综合性的组织的一个必要的结
① 台湾《公务员服务法》第二条规定：“长官就其监督范围以内，所发命令。属官有服从之义务，但属官对长官所发命令，如有意见．得随时
陈述。”第三条规定：“公务员对于两级长官同时所发命令，以上级长官之命令为准，主管长官与兼管长官同时所发命令．以主管长官之命令为
准。”可见行政执法中的服从是一种义务。
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构特征’。” ]这是关于连带责任制及其追究途径的
一 个比较隐含而又经典的论述。首先是对政治的责
任还是对法律的责任，作为政治责任的追究途径与
法律责任的追究途径是不能同日而语的，这牵涉到
我们在确定行政连带责任追究途径的价值选择问
题。其次是对合法性的责任还是合理性责任，尤其
在行政不合理的情况下是否应承担一定的连带责
任。再次是对议会的责任，对司法的责任，还是行政
系统内部的责任等，这些形式既是理论问题又是法
律规制过程中必须予以解决的问题。我们认为，我
国行政连带责任的追究途径应区别情况而对待。一
则，若行政行为侵害的是行政相对人，行政相对人便
可以通过行政救济途径要求相关行政主体承担连带
责任。由于我国行政诉讼法、行政复议法和国家赔
偿法把与行政相对人发生关系的责任主体限定在组
织中，个人不能成为相对人诉权的对象，那么，作为
救济的受理机关只需就事论事或进行救济便可。当
然，此种就事论事只受诉权的制约，而不受行政行为
中主体各方的制约，就是说，相对人诉权中只提到一
个主体的情况下，司法机关可以根据行政职责追加
连带的另一方。二则，行政系统内部的监督机制可
以使连带责任在不与相对人发生关系的情况下进
行。《中华人民共和国行政监察法》对监察机关的权
威作了肯定，监察机关有三大监察对象[9l。其可以
根据行政行为造成侵害的程度对其监察权范围内的
组织和个人追究连带责任，或者在追究个人责任的
同时追究组织的责任，或者在追究组织责任的同时
追究个人责任。三则，通过人民代表机关的全方位
监督追究连带责任。“合法性的基础是很重要的，因
为它们为权威人物和公民间的某种交换确立了规
则。一个政治体系一旦发展到足够高的分化程度，
从而产生了担任决策者的专门角色时，这些决策者
的合法性的问题就会变得非常重要。一个政治体系
提取资源、管辖行为和分配产品与服务的能力将受
制于当局合法性的程度和性质。”【10J人民代表机关
必须从宪法因素确定的这种既类似于政治的合法性
又类似于法内合法性出发，对行政中的连带责任进
行正当追究。
参考文献：
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正 出版社 ，1999．610，611，612．
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[9]参见《中华人民共和国行政监察法》第十五、十六
条。
[10][英]加布里埃尔 ．A．阿尔蒙德，等．比较政治
学——体系、过程和政策[M]．曹沛霖，等译．上
海：上海译文 出版社 ，1987．36，
On Joint Administrative Liability
Guan Baoying
(Law School，The East Normal University，Shanghai 200062)
责任编辑：王 瑞
Abstract：Joint administrative liability has been prescribed by existed administrative regulations of our country
such as Emergency Regulation on Abrupt Events of Public Hygiene issued by the State Council on May 7 in
2003．However，the theory of adm inistrative jurisprudence about int adm inistrative liability is insubstantial，In
order to establish reasonable system of joint adm inistrative liability，related important theoretic problems must be
clarified．Therefore we make a systematic discussion on impo rtant problems such as composition，types and legal
control of joint adm inistrative liability．
Key words：legal liability；joint administrative liability；subjective fault；penalty provisions
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