优化农村金融资源配置
姜 作 培
金融资源的配置是指金融资源的分配和布局。
金融资源在农村的配置状况，包括金融资源向农村
流动状况，农村对金融资源的占有状况、农村金融资
源与其他资源的组合状况，直接关系到社会主义新
农村建设的进展和成效。大量事实表明，优化金融资
源的城乡配置 ，加大金融资源对农村的投放力度 ，全
面完善农村金融服务体系，是有力有效推进新农村
建设的关键所在。
新农村建设要求优化金融资源配置
新农村建设是个庞大的系统工程，金融无疑是
这一工程的血脉。根据 目前我国农村发展现状 ，新农
村建设需要有大量的外部资金的投入。除了靠各级
政府财政，社会资本和外国资本参与投入外，必须有
较大规模和较大数量金融资源的投放。金融资源投
放量的多寡、投入方向选择的正误，与其他资源要素
组合的优劣，对新农村建设的速度和效率有着密切
的正相关 系。
一
、金融资源占有、流动和组合状况决定新农村
建设的推进速度。金融资源是农村各项建设物质基
础，无论是农村经济的繁荣还是农村社会事业的发
展，都离不开金融资源的投入。一般情况下，金融资
源在农村投放是否丰裕 、流动是否顺畅 、组合是否优
化，直接影响并决定新农村建设速度的快慢。各地新
农村建设固然有许多推进的思路和办法，但各种思路
和办法的有效实施，一般都需要有金融机构的紧密配
合，即要有金融资源的配置。不解决金融资源在农村
的配置问题 ．再多再好的思路和办法也是没有用的。
二、金融资源占有、流动和组合状况决定新农村
各项建设的协调程度。按照中央提出的“生产发展 、
生活宽裕 、乡风文明 、村容整洁 、管理民主 ”的 目标要
2007年第 12期
求建设新农村，必须同步推进农村的经济建设 、政治
建设、文化建设、社会建设和党的建设，做到五位一
体协调发展。只有这“五大建设”之间以及每项建设
内部关系协调了，做到了相互适应 、相互促进，才能
最终求得新农村建设整体推进，实现新农村建设的
预期 目标。实践表明，“五大建设”能否协调以及协调
的程度，都与金融资源的配置有关，与金融资源流
向、流量与组合相关。首先要有金融资源投入，没有
投入就不可能有“五大建设”的推进。其次金融资源的
投入要从“五大建设”的实际出发，对金融资源的配置
量进行统筹兼顾，实现金融资源对“五大建设”的最科
学、最合理的投放，确保“五大建设”均衡发展。
三、金融资源占有、流动和组合状况决定新农村
建设的效率。尽可能以最少的金融资源的投入，争取
最好的新农村建设的效率，这是金融资源配置的一
个基本原则和要求。在新农村建设的活动中，金融资
源本身的性质和质量，金融资源在空间领域的布局、
金融资源配置的手段和方法、金融资源与其他资源
量的组合与质的搭配等等，都会影响和决定新农村
建设的效率。建设新农村，既要加快建设的速度，更
要提高建设的效率，这就需要全面提高金融资源配
置的能力和水平，从新农村建设的实际出发，通过科
学合理的配置金融资源，从各个领域、各个层面促进
新农村建设效率的提高。例如，要正确把握金融资源
配置的着力点，利用规划、引导、激励等手段，把有限
的金融资源引向最能对提高新农村效率起作用的方
向和重点上来。
目前农村金融资源配置难以满足新农村
建设的需要
近年来为了推进城乡统筹发展 ，实现城乡经济
一 l5一
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社会共同进步和繁荣．各种资源包括金融资源向农
村配置的力度明显加强 ，涉及范围明显加大，步伐明
显加快 ．这对缓解农村金融资源紧缺起 了一定 的作
用 。但正如温家宝总理在 2007年 1月 19日召开的
全国金融工作会议上的讲话中指出：“农村金融仍是
整个金融体系中最薄弱的环节”。按新农村建设的目
标要求看．城乡金融资源配置量存在巨大的反差，农
村金融发展的现状令人担忧 。突出表现在 ：
一
、金融机构配置不协调。从金融资源供给主体
角度分析．金融机构包括正规金融机构和非正规金
融机构两大类 ，无论是前者还是后者 ，他们都是市场
独立的主体 ．如何在农村设置多种金融机构，均有独
立自主权。按新农村建设对资金的大量需求来说，各
金融主管部门应尽可能在量上和规模上加强农村金
融机构建设 ．扩展农村的金融网点。但 目前城 乡金融
发展不协调仍严重存在。在正规金融机构中，伴随着
国有商业银行改革的深化，多家银行纷纷撤并在农
村的经营机构和部分支行，专业网点大量缩减。正规
金融机构中的农村金融机构 ，主要是农业发展银行 、
农业银行和农村信用社 ．这些涉农金融机构整体实
力相对较弱。作为政策性金融机构，农业发展银行
“有头无脚”．业务单一，并不面向一般的涉农企业和
农户贷款．支农力度非常有限．许多农民还不知道农
村发展银行为何物。农业银行作为农村金融商品的
供给主体，从上世纪 90年代初开始，其基层机构收
缩和撤并的力度表现出明显的城市化倾 向。据调查 ，
全国农业银行系统没有农业银行营业机构的乡镇仅
占乡镇总数的一半．相当部分农村居民面对的只是农
村信用社，缺乏与经济发展相适应的其他合作金融组
织。而非正规金融机构发展极其缓慢．民间金融组织在
农村经济中的渗透程度与服务范围非常有限。
二、金融资源流向不合理。我国农村人口有 8亿
多．在农村就业的劳动力占全社会从业人员的 50％
以上，广大农村又是我国最落后的地区，为改变农村
面貌，求得城乡协调发展，我们理应通过各种手段，
引导金融资源向农村流动。然而现实情况表明，一方
面政府财政加大了对农村资金的投入．另一方面却
是农村市场的资金通过邮政储蓄、国有商业银行 、农
村信用社等渠道加速从农村流出。主要表现为从贫
穷地区流向发达地区 、从农村流向城市 、从农业流向
工商业。由于邮政储蓄只吸收存款而不发放贷款，且
利率较高，因而邮政储蓄已成为农村资金流向城市
的主渠道。2005年底，全国邮政存款 8984亿元，占同
期城镇储蓄 8．6％，按 70％来自县及县城以下计算，
仅从这一渠道流出的资金就达 6000多亿元。在全社
会金融资源流动配置中，农村不仅吸引不了城市的
金融资源 ，而且农村的金融资源在不断向城市集中、
向城市工商企业配置。截止 2005年末 ，我国全部金
融机构存款金额达 28．7万亿元，各项贷款余额 l9．5
万亿元。与“三农”密切相关的短期农业贷款、乡镇企
业贷款分别 占各项贷款余额的比重仅为 5．92％、
4．06％，两项贷款合计仅占全部贷款余额的9．99％。
据有关专家研究，1994--2004年 1 1年问农村存贷差
额累计达到40876．52亿元。2005年农村合作金融机
构f农信社、农村合作银行及农村商业银行1、农业发
展银行及邮政储蓄从农村吸收了约4．14万亿元存款
f包括农村合作金融机构的全部存款．邮政储蓄存款
的 65％)，同时向农村提供了约 2．96万亿人民币的贷
款f包括农村合作金融机构的所有贷款、农业发展银
行的收购贷款)，存贷差达 1．18万亿元 ，占吸收农村
资金总量的28．5％。农村金融资源大量外流．存贷差
不断扩大，造成农村金融服务严重不足．资金需求缺
口越来越大。相当部分农户借款来之于非正规金融
渠道，主要靠亲友借款渠道。农村大部分中小企业受
信贷规模约束，正规贷款获得率低，贷款规模远低于
期望的贷款额度．且获得贷款的时间成本和经济成
本不断增大
三、金融资源利用不充分。一方面农村金融资源
严重短缺 ．远远不能满足农村的需求 ：另一方面又存
在部分金融资源利用不充分、浪费过大的问题。突出
表现为农村金融机构不良贷款比例较高。近年来虽
然降低不良贷款工作取得一定成效．县域金融机构
资产质量有所好转，但不良贷款绝对额和所占比例
仍然偏高，应收未收的利息拖欠太多．贷款余额中
呆、坏账多。2005年来，全国农村信用社不良贷款达
5147亿元．占贷款总额的37％。农业银行状况也不乐
观，仍面临着资产质量差 ，资本充足率不足的问题，
不良贷款无论是金额还是比例仍然居高不下。据南
方某省调查 ．2004年该省农业银行不良贷款余额为
285．21亿元，不良贷款率为44．4％：农业发展银行为
285．46亿元，不良贷款率为 69．39％；农村信用社为
148．97亿元，不良贷款率为 29．02％。由于农村金融机
构的金融资源利用率不高，信贷质量差．可持续发展
能力有限 ．因而难以形成对新农村建设的有效支持。
四、金融服务不到位。与城市相比，农村金融资
源配置不仅存在供给短缺问题 ，而且存在融资服务
体系建设滞后 ，服务手段不足．服务功能不完善的问
题。主要表现在，融资渠道单一，资金融通都是通过
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间接融资方式进行 ：中间产品服务如结算、汇兑、抵
押、担保 、承兑 、贴现、承诺 、代收代付等业务在农村
很少开展，至于信用卡业务、网上银行等业务则更为
缺乏：现代金融开办的银行、证券、保险、信托等四大
类业务在农村只有银行业务 ，后三类几乎是零。而银
行业务中也仅是传统业务。这种单一的融资渠道、服
务手段，大大降低了农村金融机构融资效率。同时涉
农金融机构的运行机制也不灵活，在贷款期限、额
度、方式上不能根据农村实际需求改善服务的方式
和手段
优化金融资源配置的方向和思路
要充分发挥金融在推进新农村建设中的作用，
必须着力优化融资资源配置，加快建立健全适应“三
农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，
包括构建分工合理 、投资多元 、功能完善、服务高效
的农村金融组织体系，较为发达的农村金融市场体
系和业务品种比较丰富的农村金融产品体系，显著
增强为“三农”服务的功能 。为此必须在 以下几个方
面对金融资源进行优化配置。
一
、优化金融资源对农村的配置结构。建设社会
主义新农村．要努力实施工业反哺农业、城市支持农
村的发展战略，农村资金必须回流农村，农村金融资
源必须优先用于“三农”。按照新农村建设的目标和
任务．一是要优化金融资源配置的总量结构。中央提
出的“多予 、少取 、放活”的方针 ，既是指导新农村建
设的根本方针，同时也是指导金融资源配置的重要
方针 从金融支持“三农”工作，推进新农村建设的意
义上说．“多予”就是要增加对新农村建设的信贷投
放量 ．解决金融资源对农村配置不足、不公的问题。
不仅农村金融机构的金融资源要优先用于农村，而
且要从全国金融资源总量中调剂资金．增加对新农
村建设的投放，积极扩大“三农”贷款总量，最大限度
地满足“j农”贷款需求。“少取”就是要针对农村资
金大量外流的实际情况，想方设法减少农村资金的
外流．要努力从政策上形成资金回流的机制，使其取
之于农 、用之于农。同时要让利于农 民，减轻农 民负
担．特别是农村信用社应完善现有的贷款定价机制，
对于评选出的信用户和入股社员，应落实利率优惠
政策，让利于民，帮助农民增收致富。“放活”就是要
深化农村金融改革．搞活农村金融市场，鼓励各种金
融组织包括民间金融参与新农村建设 ，简化贷款手
续．减少环节．为农户提供方便、快捷的金融服务。二
是优化金融资源投入结构。一方面，金融资源应重点
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溪辩
投放于促进现代农业的发展项目、改善农村重大基
础设施的项目、支持农村环境保护和龙头企业发展
项目、扶持农村公益事业发展的项 目等等，只有对这
些重点项目加大金融资源配置的力度，才能卓有成
效地推进新农村建设。另一方面，在创建信用村、信
用户的基础上，也要引导农村金融机构加大小额信
贷的投放力度，重点投向农村贫困地区从事传统农
业生产的广大中小农户和微小企业．必须创新小额
贷款的方式，扩大小额贷款的服务。解决其生产和产
业所需资金，这对全面推进新农村建设同样十分重
要。三是优化农村金融组织体系结构。充分发挥商业
性金融、政策性金融、合作性金融在新农村建设中的
作用，除了要努力使农业银行和农业发展银行成为
农村金融体系的骨干和支柱，农村信用社成为农村
金融的主力军，鼓励其他金融组织为“三农”和县域
经济服务外，当前，首先要注重发挥邮政储蓄银行作
用。邮政储蓄银行刚建立，必须增强邮政储蓄银行为
“三农”服务功能．鼓励和促进邮政储蓄资金全面流
向农村，实现农村资金的体内良性循环。其次，银监
会今年已调整和放宽了农村地区银行业金融机构的
准入政策．一批真正贴近和服务于“三农”的村镇银
行和原汁原昧的信用合作组织将得以诞生，这会从
根本上改善农村金融机构体系，有助于解决农村金
融长期存在网点覆盖率低，金融供给不足，以及竞争
不充分和“三农”贷款难的问题 ．为新农村建设注入
新的活力。在放松准入的同时，毫不放松监管，防止
因放松监管而引发新的风险。
二、优化金融资源对农村的供给机制。要继续深
化农村信用社体制改革，为发挥其农村金融主力军
作用提供制度基础。作为扎根于农村的信用社，广阔
的农村市场是其赖以生存的大地，应按照国务院出
台的农村信用社管理体制改革方案，真正把农村信
用社办成产权清晰、管理科学 、约束机制强、财务上
可持续发展，坚持商业性原则，主要为“三农”服务的
金融机构。对于支持“三农”的部分政策性贷款要给
予适当的税率补贴：在截住农村存款净外流的同时，
适当降低信用社的存款准备率，降低上存资金的利
率．从而增加农村信用社放贷的额度。对于以服务
“三农”为重点的农村信用社，地方政府应通过免征
利息税、适当降低营业税和所得税率等办法提供必
要的支持。农村信用社内部应进一步深化管理机制
改革 ，转变经营理念 ，不断拓展业务空间，不断创新
担保方式和服务手段，从而不断加大信贷投入和提
高信贷水平。要加大商业银行支持新农村建设的力
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度。应抓 紧制定县域 内金融机构承担支持新农村义
务的政策，借鉴国际上其他国家农村金融发展经验，
以法规形式强制性规定县域内金融机构新增存款用
于新农村建设的比例。如可考虑最低应有 50％的资
金全用于当地新农村建设贷款，对这部分贷款还应
给予适当的税收和利率扶持。农业银行股改后，应继
续强化为“三农 ”服务的市场定位 ，战略重点向农 村
靠拢，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的
优势，为新农村建设提供更多的资金。尤其要加大对
农业龙头企业，农村中小企业的资金供给力度。农业
发展银行应从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开
发、农村基础设施建设 、农业结构调整、农产品进出
口的政策性银行，扩大对新农村建设的信贷规模。三
要积极探索发展农业保险，建立农村投融资风险补
偿机制。根据我 国财力有限，还不能较大规模补贴农
业保险的实际情况，我国农业保险体系必须由全社
会共 同构筑 。一方面 ，国家予以必要支持 ，可将农业
保险作为国家政策性支持业务，与各种商业保险分离
出来，国家在政策上给予倾斜，在资金上进行补贴。另
一 方面也应充分利用社会资金，走股份合作路子，政府
与社会共同组建农业保险公司。要加快对部分粮棉主
产区的主要农产品品种实行农业保险试点并逐步推
广．开发适合农村和农民需要的保险产品与服务，逐步
建立政策性农业保险制度和农业再保险体系。
三、优化农村金融资源的各种工具和产品。农村
金融产品稀缺。现实与需求之间的巨大差距，使农村
金融产品的拓展和创新比历史上任何时候都迫切。
为了拓展和强化农村金融服务体系，激活新农村建
设的“引擎”，各金融机构必须大胆开拓创新 ，支持和
鼓励发展各种金融工具和金融产品。如可考虑，f1)
设置满足农户不同需求的贷款品种，比如畜牧贷款、
农机设备贷款、房屋建设贷款、农村创业贷款，根据
不同需求特点设置不同的利率、期限和还款方式。f2)
支持农村金融机构开办信托业务，授理外来资金，用
于农村经济发展所需。f3)发展租赁业务，解决新农村
建设 中某些项 目初期投入不足的问题。这也是解决
新农村建设中资金短缺的一种好形式，要努力在实
践中探索，对搞得好的地方应总结经验 ，加以推广。
f4)实行有差别的存款准备金制度。对农村信用社实
行与商业银行有区别的存款准备金政策，适当降低
存款准备金率，缓解其资金紧张状况。f5)进一步完善
担保机制。要创新各种担保形式，规范担保行为，降
低担保费率。有的地方的担保公司的费率几乎接近
贷款利率，虽有担保，但农民负担过重，必须降低。f6)
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针对农村实际 ，创新金融中间业务，如开展引资服
务、咨询服务。可与农业管理类院校、科研机构合作，
为农 民提供新品种 、技术 、信启、和咨询服务。开展项
目论证、策划业务。开展农户理财服务等等。f7)构建
城乡通用的现代支付结算系统．在充分利用人民银
行大额支付系统的基础上，加快小额支付系统的建
设步伐，拓宽支付结算渠道，推广和发展个人支票 、
通存通兑业务等。要充分发挥农村金融机构点多面
广的优势，发展农村信用卡市场。
四、优化金融资源对农村配置的生态环境。良好
的金融生态环境 有利于加大 对农 村金融服 务的供
给。要改变目前农村金融服务环境差的现状，营造良
好的金融配置的生态环境 ，必须在 以下几个方面下
功夫：一是在优化农村金融法律环境上下功夫。农村
信贷资金回笼离不开法律支持．其改革的成果也需
要通过法律形式加 以固定。二是在优化诚信环境上
下功夫。诚信缺失也是造成农村金融资源供给不足
的一个重要因素，极大地损害了农村金融环境。一方
面，要综合运用法律的、经济的以及宣传舆论手段，
加强对农户和农村个体私营企业进行诚信意识和诚
信文化的宣传教育，让诚信牢牢地扎根在人们头脑
中。另一方面，尽快建立农村诚信系统建设，健全信
用评级机制．提高社会信用服务的市场化程度．规范
中介服务，确保金融机构正确进行贷前调查、效益分
析和贷款风险预测。三是要在优化市场环境上下功
夫。优化市场环境包括多方面的内容和要求，首先必
须优化税收政策，建立财政对农村金融的补偿机制，
通过税收杠杆，降低或豁免农村金融机构的营业税、
所得税和各种税收附加，化解金融机构的不良资产，
改善金融机构的信用创造能力。其次，必须优化利率
机制。金融资源配置必须按市场化原则进行，灵活的
利率政策不仅能有效地动员积聚农村地域的金融资
源，而且能将非农资金流人农村，扩大资金供应量。
要通过金融深化 ，对农村金融市场实行浮动利率机
制。可对农村信用社实行上限的存款浮动利率，同时
扩大贷款利率的浮动幅度 ．以增强农民存款和农村
信用社贷款的积极性，调节社会资金的总量及流向，
促进农村金融资源的良性循环。再次，优化贷款担保
机制。贷款担保机制不健全是农村大额贷款发放中
面临的一大难题 ，要加快建立健全农户和农村企业
的贷款抵押和担保机制，实行多种担保办法，探索实
行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。
f作者：中共南通市委党校教授、南通市社科联副
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