河北经贸大学学报Jul. 20 13 2013年7月 Nο，.4 第34卷第4期hurnal Hebei Universiη Eωnomics and Business ·经济热点问题研究社会性规制视角下的食品安全监管问题探析黄秋菊(清华大学社会科学学院，北京10∞84)摘要:转型期食品安全问题频发，暴露出中国市场经济体制的不完善性以及社会性规制失灵。从规制经济学的角度考察，食品安全问题的出现主要源于三方面原因:一是信息的不完备性导致市场治理机制失灵;二是规制成本大大超过规制收益，严重降低了政府的规制效率:三是企业、监管机构以及各级政府之间复杂的利益博弈，削弱了对食品安全规制的激励机制。杜绝食品安全问题，强化社会性规制需要从三方面采取有效措施:一是通过完善制度建设唤醒市场的自发秩序治理能力;二是推进社会性规制体系改革，提高政府规制的有效性;三是引入公民社会的参与，弥补食品安全规制领域的市场失灵与政府失灵。关键词:社会性规制;食品安全;政府失灵;市场失灵;政府规制;消费者;食品工业;利益;博弈中图分类号:;F203文献标识码:A文章编号:1007-2101(2013)04-0047-04中国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型的历一、市场经济条件下的社会性规制史时期。在这样一个新旧体制转换的阶段，市场经济秩序和微观经济主体的行为呈现出明显的不确定性特征。由于缺乏从经济学的视角来观察，政府规制的兴起缘于"市场失完备的制度体系和治理机制，导致经济主体出现了大量机会灵"问题的产生。尽管自亚当·斯密发表《国富论》以来，主流主义行为，不仅损害了社会公共利益，而且扭曲了市场竞争经济学一直推崇市场自发运行会自动形成资源的最优配置环境。日益严重的食品安全问题则是其中一个典型的例证。状态，实现个体理性与集体理性、私人利益与社会公益的协调统一，但现实表明，市场要达致这一佳境，需要一系列严格从2∞1年至今，重大食品安全事件屡屡发生。2001年，南京冠生园使用陈馅做月饼的事件，拉开了食品安全危机的序限定的条件。在缺乏必要约束的前提下，市场自身无法解决一些关系经济发展和社会公益的重要问题，如公共产品的供幕。2∞5年、2006年，肯德基烤翅、苏丹红鸭蛋将食品生产企业违法使用添加剂的问题暴露在聚光灯下。2008年，中国乳给、垄断、外部性和信息不对称等。政府规制被视为克服市场品业更是爆发了震惊世界的三聚氨胶超标事件。尽管为了应失灵带来消极后果的必要手段。学界一般将政府规制看作是市场经济条件下国家为了对严重的食品安全危机，国家于2∞9年6月1日起颁布实矫正市场失灵、实现社会公共利益而依照法律和规则对微观施了《中华人民共和国食品安全法>.但食品安全问题并未得经济主体实施的一系列直接或间接的介入、管理和监督行到有效解决。最近两年出现的"地沟油""瘦肉精''''塑化剂"等为。根据规制性质的差异，政府规制可以划分为经济性规制事件表明，食品安全问题依然十分严峻。和社会性规制。前者主要是为防止垄断和信息不对称导致众多触目惊心的食品安全事件，不仅表明中国的市场经的资源低效配置，针对特定企业和行业的进入与退出、价济体制尚未成熟，市场经济秩序依然脆弱，而且暴露出政府格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以限制;后社会性规制的失灵。当政府这只"有形之手"无法有效发挥者则是以保障全体公民的安全、健康、卫生和防止灾害、保其必要的扶持功能之时，市场这只"无形之手"也会蜕变为护环境为目的，对社会经济主体各种特定行为进行规范和"掠夺之手"。对于如何协调政府与市场的关系，是经济学争限制的政府干预。从规制的内容来看，社会性规制主要包括论不休的永恒话题，而中国转型期的食品安全监管问题，四个大类:一是确保健康、卫生类;二是确保安全类;三是防则为我们再度提供了审视这一经典问题的绝佳视角，也为止公害、保护环境类:四是确保教育、文化、福利类。其中，各改进和完善中国社会性规制体系提供了一个问题导向的切大类又包括了若干小类。[1)与经济性规制相比，社会性规制主人点。收稿日期:2013-05-15基金项目:国家社会科学基金青年项目(lOCJLOO3)的阶段性研究成果作者简介:黄秋菊(1982斗，女，黑龙江同江人，清华大学社会科学学院经济学研究所博士后，清华大学中俄战略合作研究所研究人员，研究方向为理论经济学等。.47.
河北经贸大学学报(双月刊)2:013年第4期要有以下特点:一是规制对象广泛，很少针对特定产业;二是品。在食品生产领域，三种类型的商品同时存在，需要消费者规制手段广泛，既包括对某些行为的直接禁止和限制，也包括支付大量的信息成本。特别是伴随着化工合成技术、微生物针对市场准入、产品和服务质量、生产经营行为、生产设备和技术的发展，食品工业成为一个高度专业化的部门，相应地，产量等的限制;三是规制的依据既有经济方面的考量，又有非食品越来越呈现出信任品的特征。食品生产加工过程中所使经济方丽的考量，如国家利益、社会文化、意识形态等。用的各种原料、添加剂的特性以及食品消费后对人体健康产如同其他政府干预行为一样，社会性规制的有效与否是生的短期和长期影响，早已超越了普通消费者的认知能力，决定政府干预成败的关键。而这一目标的实现至少需要考虑需要专业部门使用专业设备才能加以检测，甚至一些食品的如下因素。首先，社会性规制的目标设置是否合理。也就是质量在现有的技术标准和水平下也无法得到有效检测①。这说，既要将风险发生的概率和造成的社会公害维持在-个较些技术特征决定了食品的质量信息在生产者和消费者之间低的、社会可以承受的程度上，而又不能脱离本国发展的实的分布处于严重不对称状态，生产者与消费者之间存在巨大际追求一个无法企及的目标，要确定适宜的规制政策导向。的"信息鸿沟因而容易诱发不良食品生产者出现各种逆向其次，要提高规制的效率，也就是说要对规制的成本和收益选择和道德风险行为。进行分析，以达到两者的最佳平衡点。"天下没有免费的午市场经济条件下，信息不对称导致的机会主义行为并非餐政府规制也是如此。一般来说，政府规制的成本包括三无法克服，依靠重复博弈支持的"声誉机制"被视为能够有效种类型:一是建立规制机构的成本;二是规制的日常运行成阻吓机会主义行为的一种手段，但这一机制在食品安全治理本;三是规制失误所导致的潜在损失。在规制收益既定的前中发挥作用需要一些关键性的条件。一是消费者与生产者之提下，规制的效率通常取决于规制成本的最小化，而这在很间要保持重复博弈的关系，即相遇的机会足够多，这样才能大程度上取决于政府规制机构的设置是否合理，能否适应市给违法生产者施加可信的、数额足够高的惩罚成本。这一条场经济发展的需要。再次，需要一种有效的激励约束结构，协件对于→些大型食品生产企业有效，但对于一些从事"一锤调规制涉及的相关利益主体的利益，确保规制的最终结果符子买卖"的流通商贩和生产者而言，几乎没有任何威胁。二是合社会的整体利益。最后，需要探索适宜有效的规制实施机需要一个公开、畅通、有效的信息传播渠道，能够使企业制售制。规制的实施机制具有多样化特征，主要包括三种类型:一伪劣食品的信息被消费者充分知晓，从而促使他们协同一致是第一方实施，也就是依靠企业、个人根据法律规则和道德地抵制违法企业。伴随着媒体、网络的发展以及相关信息披对自身行为进行必要约束，例如企业重视自身的社会责任;露制度的改进，近几年来，中国食品生产销售领域的信息传二是第二方实施，也就是依靠经济主体的相互监督来确保法播问题得到很大改进，也促进了声誉机制对一些违法企业施律规则得到执行，例如重复博弈形成的"声誉机制三是第加巨大的惩罚成本，但面对数量众多的食品生产者以及规模三方实施机制，即政府直接介入的干预。这三种实施机制各庞大的消费者群体而言，现有的信息传播机制仍显薄弱，不有自身的优势和不足，三者并非相互替代的关系，而是相互能满足消费者对食品安全信息的强烈需求。三是消费者能够补充的关系，只有综合运用兰种实施机制，才能提高社会性对生产者施加可置信的惩罚，也就是说当消费者确认食品生规制的有效性。产者违法行为之后，能够自主选择不再购买该产品，或者通过法定渠道要求企业给予必要补偿。伴随着食品种类的增加二、社会性规制视角下的食晶安全监管和食品市场竞争的加剧，中国消费者可以更加方便地行使问题分析"消费者主权采取"用脚投票"的方式来抵制违法企业，但中国转型期食品安全问题的频发，既与制度变革时期市消费者仍然面临着很高的维权成本。当消费者质疑食品质量场环境和微观主体行为的不确定性有关，也与政府的社会并向有关部门提起申诉时，按照"谁主张，谁举证"的原则，需性规制失灵相关，因此呈现出一个市场失灵与政府失灵相要消费者委托鉴定机构出具该食品的质量检测报告，而少则互交织和相互强化的局面。正是这一双重治理困境，导致了几百元多则上千元的检测费用需要消费者自行垫付，直至维对食品安全的社会性规制失灵。究其原由，主要体现在以下权成功才能由责任企业承担。在这一条件约束下，如果食品三个方面。本身的价格很低，而维权所耗费的人力、财力过高，那么消费(一)信息的不完备性与市场治理机制失灵者只能选择"理性的无知结果是企业的制售伪劣食品的行如果说信息在生产者与消费者之间分布的不对称性是为无法得到应有追究，长此以往则会损害消费者和社会的整造成市场失灵的重要原因，那么这一问题在食品生产经营和体利益。由此可见，受信息不完备以及过高的信息成本和惩监管领域就表现得尤为突出。尼尔逊等学者(Nelson，1970)根罚成本的约束，依靠声誉机制自发治理食品安全问题也面临据消费者获得商品信息的途径将商品分为三类:搜寻品，即着严峻的困境。消费者通过事前的搜寻就可以获取相关质量信息的商品;经(二)成本与收益的非对称性与政府规和j失灵验品，即只有在消费之后消费者才能了解其质量信息的商成本和收益的非对称性是导致食品安全规制领域市场品;信用品，即在消费之后消费者依然无法知道其质量的商失灵(内生性失灵)和政府失灵(外生性失灵)的重要原因。从.48.
经济热点问题研究黄秋菊社会性规制视角下的食品安全监管问题探析经济学的成本一收益分析视角来观察，理性经济主体遵守规则是这一结果的集中体现。在众多的博弈主体中，政府监管则，自我约束机会主义行为的一个必要条件是违规行为的预机构和食品生产企业是两个重要的主体，二者之间的复杂利期收益大大低于违规行为所承担的预期成本，而后者取决于益关系也是政府规制理论关注的一个重要焦点。规制俘获理违规行为被查处的概率与对违规行为惩罚力度的乘积。如论就认为，政府规制机构与被规制者很容易形成紧密的利益果违规行为查处的概率小且惩罚力度小，那么违规的预期共同体，为了得到被规制者在政治和经济方面的支持，政府成本就会大大低于违规的预期收益，经济行为主体就会有往往采取歧视性的政策，讨好被规制者，从而使政府被利益较强的违规激励。这两种情况在转型期的中国都明显存集团俘获，结果必然出现规制不足或过度规制问题。从中国在。首先，食品安全监管领域面临着公共执法资源极度稀的现实来看，政府规制机构(特别是地方政府规制机构)与食缺的约束。从各级监管机构的运行实践来看，工作人员数品生产者之间的利益关系还是比较紧密的。一些大型食品生量不足、能力有限，检测技术和设备落后，经费不足和检测产企业、名牌生产企业通常成为地方经济发展的重要支柱，成本高昂等问题，严重制约了食品安全监管绩效②;而每逢它们对于增加地方就业、提高财政收入发挥着重要的作用。节假日所进行的特定执法和专项检查，因其具有不稳定性、在这种情况下，地方政府的理性选择往往是对这些企业放松非常态化的特征，造成了若干监管漏洞。同两者的综合作用监管、"网开一面即使是出现一些食品安全问题，只要不触大大降低了对食品安全问题的查处概率。其次，对违反食品及地方政府的核心利益，没有造成全国性的不良影响，政府安全法规的生产者处罚力度过低，进一步降低了违规成本。也通常采取大事化小的策略，为这些企业提供→个十分"宽例如，却09年6月1日出台的《中华人民共和国食品安全松"的经营环境。对于数量众多的分散性的小规模食品生产法》规定，用非食品原料生产食品或在食品中添加食品添加企业，由于规制成本明显高于规制收益，地方政府监管机构剂以外的化学物质和其他对人体有害的物质，由主管部门也往往会存在规制不足的激励。相对于政府与企业之间的强没收非法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营大利益同盟而言，分散的消费者处于弱势地位，他(她)们元的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额法撼动规模庞大的食品生产企业，只能仰赖政府的庇护，但不足→万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额当政府缺乏对企业的规制意愿和能力时，消费者只好独自承→万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节担巨大的社会成本，成为食品安全博弈的最终输家。2∞3年严重的，吊销许可证。@与违法食品生产经营者所获得的巨额的阜阳劣质奶粉事件、20侃年的三鹿劣质奶粉事件都是上述非法收益相比，处罚的力度仍然很低，不足以扭转成本收益利益博弈产生的恶果。失衡造成的激励扭曲。利益博弈不仅存在于政府、企业和消费者之间，也存在成本与收益的非对称性还体现为政府食品安全规制成于政府内部，这突出体现为中央政府与地方政府在食品安全本高昂，从而导致严重的政府失灵，这与现行的政府规制机监管领域出现的利益非一致性和冲突。首先，在食品安全监构设置不合理和相关制度体系的不完善具有密切关联。按照管领域，中央政府的目标偏好与地方政府的目标偏好并不完国家相关法律规定，食品安全监管工作由卫生部、农业部、质全一致。一般而言，中央政府从整个社会的"共容利益"出发，检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局等部门承倾向于严格执行食品安全监管，确保全社会民众的健康和安担，并分别对食品生产、食品流通、餐饮服务等活动实施分段全;与中央政府相比，地方政府相对具有"狭隘利益"偏好，为监管。这种监管模式虽然看似分工明确，但实际上造成了多了确保本地GDP增长"粉饰"的优良政绩，政府倾向于对本头监管、机构分散、职责模糊、相互推语等问题。在实际工作地企业采取"地方保护主义从而忽视食品安全问题或是利中，各部门还常常围绕权力和资源展开激烈争夺，滋生了各用自身的权力袒护本地违法企业。结果许多存在严重质量问种违规检查和收费问题。这些弊端不仅大大增加了政府的规题的食品仍然能够获得顺利通过地方规制机构的检测，堂而制成本，出现监管漏洞和盲点，而且容易产生过度规制问题，皇之地进入商场和餐桌。其次，中央政府对地方政府的激励引发严重的社会性规制失灵。此外，现有的食品安全规制制不足，也削弱了地方政府强化食品安全监管的实施效率。目度体系的不完善也增大了政府的规制成本。一是某些规制标前，在中国的各种法律条文和行政法规中，鲜见对于政府强准缺失，导致一些食品安全规制无章可循;二是规制标准滞化食品安全监管的规定，在中央政府对地方政府官员的政绩后，许多已有指标和标准无法适应新的生产
河北经贸大学学报(双月刊)2013年第4期故的生产经营单位进行严格检查;发现事故隐患，应当及时距，抑制机会主义行为，极力确保人民的生命、健康和食品安处理"。可见，在中央与地方政府之间存在着省、市、县各级政全。二是完善法律、法规及相关标准，提高食品安全法律体系府的层层委托代理关系，各级政府的利益目标并非一致，因的系统性和完整性，营造良好的规制环境。为此，要清理不合此增加了代理成本，降低了规制效率。时宜的食品安全法律法规，填补食品安全的立法盲区，修正存在冲突的法律法规，在贯彻落实《食品安全法》的基础上，三、改进社会性规制与完善食品安全监管进一步完善各类具体的配套法规，保证对食品从生产源头到的思路及对策消费的整个过程实施有效规制。要学习和借鉴国际经验，完市场失灵为政府规制提供了理论和实践方面的支持，但善食品安全标准，使国内食品安全标准与国际标准更好地相政府规制并非万能，规制失灵造成的效率损失和社会危害屡互衔接。三是推进政府体制改革，探索适合中国的食品安全见不鲜，而中国转型期的食品安全危机恰恰是这样的"双重社会性规制体系。要努力克服多头监管带来的权责不清、相失灵"孕育的产物。由此看来，改进社会性规制与完善食品安互推语的弊端，尽快建立起跨部门协调的、统一且具有独立全监管既要着眼于克服市场失灵，又要着眼于克服政府失权威的食品安全监管机构，并形成统一的监管标准体系;进灵，同时还有必要引入第三种治理机制来制衡市场与政府的一步推进政府机构改革，不断完善政府食品安全监管机构的缺陷。机制设计。此外，还应进一步完善政府官员的政绩考核体系，首先，从克服市场失灵的角度来看，要通过必要的制度将食品安全状况作为考核各级官员政绩的一项重要指标，实建设来唤醒市场自发的秩序治理能力。这里侧重于两点。一行重大食品安全责任事故一票否决制，以完善政府规制的激是要培育企业等其他食品生产者的诚信意识、道德意识，强励结构。化企业的社会责任。前文曾经提及，基于第一方的自我实施最后，引人公民社会参与规制，缓解社会性规制领域的机制也是现代市场经济条件下的一种重要制度实施机制。它市场失灵与政府失灵。根据现代治理理论，政府、市场和公民依靠微观主体的德道自省和自律来约束机会主义行为，因而社会是维系公共秩序治理的三大基本机制。公民社会以各种也是一种成本最小的实施机制。尽管在短期内，重建市场伦互惠、独立和非营利性的社会团体、组织和关系网络为核心。理和道德的任务十分艰巨，但长期而言，它却是市场经济健由于贴近基层民众，公民社会在治理过程中具有一定的信息康有效运转的立基之本，是需要政府、企业和个人耐心培育优势，它所提供的局部公共产品和服务也相对符合社会民众和精心呵护的社会资本。为了促进企业社会责任的形成，可多元化的需求，因而被视为缓解政府失灵和市场失灵的重要以采取必要的手段改善企业的激励结构，例如可以对严格遵手段。在食品安全社会性规制领域，公民社会可以发挥独特守食品安全法的诚信企业给予税收、补贴等方面的优惠，并作用。通过行业协会、自治组织等部门形成第三种力量，参与向全社会大力宣传(广告效应)，而对不守诚信的企业则采取食品安全社会性规制，可以有效地保证消费者的利益诉求、相应的惩罚措施，以鼓励企业自觉担负起食品安全的社会责平衡各方利益关系、形成社会化的监督约束机制。强化公民任。二是完善市场经济的信息体系建设，充分发挥声誉机制社会参与食品安全治理，需要积极动员各类基层群众性自治对违反食品安全行为的阻吓作用。为此，可以从以下几个方组织和各种社会团体参与食品安全监管，形成全方位、多层面着手:(1)统一食品安全检测的标准，完善食品信用评级制次的社会监督体系。为此要进一步完善相关法律制度建设，度，建立覆盖生产、销售、售后服务等全过程的信用档案，使保障各种消费者维权团体、组织的独立性、公益性及合法权生产者一旦出现违反食品安全的行为，就会被"刻下"终身益，为其充分发挥社会监督作用构筑坚实的制度保障。要支的烙印;(2)进一步完善食品安全信息的披露制度，疏泼信持新闻媒体积极参与食品安全的社会性规制，形成公正、透息传播渠道，充分利用各种传媒扩展信息传播速度，同时，确明、有序的信息发布机制，并加强媒体与社会公众的沟通和保食品安全信息的"易懂、清晰、可靠避免消费者承担"信交流，形成维护食品安全的良好社会氛围，以增强社会的消息过载"的烦恼;(3)进→步完善消费者保护的各项组织制费信心。通过消费者、社会团体、新闻媒体、行业协会以及食度，大幅降低消费者的维权成本，某些检测费用可以由政府品生产企业的共同参与良性互动，最终使维护食品安全成为负担，同时对于一些检举重大食品安全问题的消费者给予必一种市场伦理和道德标准，成为各种社会经济主体自愿服从要奖励。的共有信念系统和内化规则。其次，从克服食品安全社会性规制中政府失灵来看，可以从三个方面着手改进:一是要设定合理的社会性规制目注释:标。长期以来，中国的食品安全理念主要着眼于食品卫生管①如现有的检测技术和标准无法对地沟油与合格食用理这一较低层次，注重食品数量安全保护，而对于食品质量油做出有效区分。安全重视不够，为此，需要拓展社会性规制的内涵，将食品的②例如在浙江温州的乐清市，本地人口有120万，外来质量与人生命健康的保护作为规制的核心目标，落实原产地流动人口有50多万，但食品安全执法监督人员只占总人口保护制度和品牌战略，消除私人成本和社会成本之间的差(下转第125页). 50.
经济思想研究课题组中国古代社会经济思想精华承传脉络考②"以类行杂以分类来统计万物以一行万以一人[4J<苟子·富国l统领万人。《苟子·王制》[5J<国语·齐i吾l[6J张一农.分配、交换、管理史论[M].石家庄:河北人民出版参考文献:社，2012:361.[1 J<王临川集》卷八十二，[2]<汉书·食货志上l(课题主持人:张增强;课题组成员:张一农、张超逸、赵[3J社会主义之派别与方法[AJ.赵静主编.中国近代经济思想智泉;执笔人:张一农、张增强)资料选辑(下册)[CJ.北京:中华书局，1983:83.责任编辑、校对:艾岚Context Investigation on伽eSocial and Economic Thought Essence of the Ancient China Topic Team (Hebei Economic and Trade University, Shijiazhuang 050061, Chino) Abstract: In the process of development of social economy in our count町，the essence of the ancient Chinese economic thought inherits and passes on continuously: taking a simple dialectical materialism and historical materialism as the view of the world of nature and human society’ in the social economic reproduction activities, taking the path of ancient sages as the truth and conformation law of the reproduction of social activity and social change, taking Confucius’s theory of great unity well-off as the ideal goal of society economic construction, and taking the business ethics as the management method of social reproduction and social economic activities, etc. Key words: ancient economic thoughts; plain dialectical materialism;也epa由ofYao and Shun; Confucius; great unity well-off theorγbusiness ethics; economic management method; China’s dream (上接第50页)参考文献:比例的大约万分之一，监管经费不到GDP的千分之一。对于[ 1 J[日]植草益.微观规制经济学[M].北京:中国发展出版社，欠发达地区，这一问题更为突出。参见吴元元:<信息基础、声1992:281-284. 誉机制与执法优化一一食品安全治理的新视野}，<中国社会[2J吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化--食品安全治科学}，2012年第6期。理的新视野[JJ.中国社会科学，2012，(6).③资料来源:<中华人民共和国食品安全法》第九章第八[3J苗建平，熊梓杰.构建我国科学合理的食品安全大监管体十五条。 。责任编辑、校对:王岩云Food Safety Regulaω'ry pr呻，IemsAnalysis under the Perspective of Social Regulation Huang Qiuju (Academy 01 Social Sciences, Tsinghua University, Beijing 100084, China) Ab画tract:ηlefrequent occurance of food safety problems in the transition period exposed the imperfect of China’s market e›conomic system and social regulation fai1ure. From the perspective of regulation economics, food safety problems mainly comes from three aspects reasons: the first one is the information incomplete caused the failure of market governance mechanism, the second one is regulation cost is considerable more than the regulation income, which seriously reduced the efficiency of gov›ernment regulation, the third one is the complicated-benefit game among businesses, regulators and governments at all levels weakens the incentive mechanism for food safety regulat on. Putting an end to food safety problems and strengthen ng the so›cial regulation need to take effective measures from three aspects: one is awaken the spontaneous order management abi1ity of the market through perfecting the system construction; two is to promote the reform of social regulation system, improve the effectiveness of governm凹It'Srules and regulat ons; three is to introduce the participation of civil society ang make up for the market failure and government failure in the field of food safety regulation. Key words: social regulation; food safety; government failure; market fai1ure; government regulation; consumer; food industry; profit; game -125-
